中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度：效果評(píng)估與政策建議

華 穎 鄭功成

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100732；中國(guó)人民大學(xué) 中國(guó)社會(huì)保障研究中心，北京 100872)

養(yǎng)老保險(xiǎn)是保障老年人群收入安全、對(duì)抗貧困和社會(huì)不平等的有效手段，是現(xiàn)代社會(huì)保障體系中極為重要且改革難度突出的項(xiàng)目。近40年來(lái)，伴隨從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了全面而深刻的變革，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)非繳費(fèi)型退休金制度向現(xiàn)行繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)型，但新的制度安排還存在諸多問(wèn)題，離一個(gè)成熟和定型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還有相當(dāng)距離。(1)鄭功成：《中國(guó)養(yǎng)老金：制度變革、問(wèn)題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會(huì)保障評(píng)論》2020年第1期。本文旨在通過(guò)對(duì)相關(guān)指標(biāo)的定性與定量分析，對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行客觀評(píng)估，進(jìn)而就如何促使這一制度的最終成熟和定型提出政策建議。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐效果的評(píng)估指標(biāo)設(shè)定

在國(guó)際上，發(fā)達(dá)國(guó)家已建成在法制化軌道運(yùn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并向多層次化發(fā)展，而發(fā)展中國(guó)家仍多將重點(diǎn)置于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度擴(kuò)面上并已經(jīng)取得了一些顯著成效，故而評(píng)估各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展情況主要采取制度覆蓋面與保障水平兩大指標(biāo)。中國(guó)既是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，又是快速現(xiàn)代化的社會(huì)主義國(guó)家，這意味著對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的評(píng)估需要以發(fā)達(dá)國(guó)家為參照，同時(shí)兼顧現(xiàn)實(shí)國(guó)情。有鑒于此，本文選取養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法制化、體系化程度作為定性指標(biāo)，覆蓋率、替代率、公平性、可持續(xù)性作為定量指標(biāo)，旨在對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀進(jìn)行客觀評(píng)估。

(一)定性指標(biāo)：法制化與體系化

相較發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍處于變革之中。從制度定型的視角來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法制化程度與體系(多層次)化建設(shè)狀態(tài)可作為兩個(gè)關(guān)鍵性的評(píng)估指標(biāo)。

法制化方面，老年收入保障是現(xiàn)代國(guó)家的一項(xiàng)基本社會(huì)保障人權(quán)，而這項(xiàng)權(quán)利只有通過(guò)相應(yīng)的法律賦權(quán)明責(zé)才能得到保障。制定國(guó)家立法框架并擴(kuò)大法律覆蓋面，是發(fā)展以人權(quán)為基礎(chǔ)的社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。(2)參見(jiàn)CESCR (United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights). General Comment No. 19: The right to social security (Geneva). 2008。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、資金籌集與待遇給付、管理體制與經(jīng)辦機(jī)制等均是由法律規(guī)范，政府依法履行監(jiān)督之責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依法承擔(dān)養(yǎng)老金制度的具體管理職責(zé)，勞資雙方依法承擔(dān)繳費(fèi)(稅)義務(wù)，個(gè)人退休后依法享受養(yǎng)老金權(quán)益；在發(fā)展中國(guó)家，已經(jīng)建立的全國(guó)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度亦奉行立法先行、以法定制、依法實(shí)施的原則，這使得制度框架和資金來(lái)源趨向穩(wěn)定。因此，法制化既是各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本依據(jù)，也是衡量其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是否定型的客觀指標(biāo)，中國(guó)也不例外。

體系化方面，伴隨人口老齡化(3)根據(jù)1956年聯(lián)合國(guó)《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲及以上人口占總?cè)丝谥瘸^(guò)7%時(shí)，這個(gè)國(guó)家或地區(qū)即進(jìn)入老齡化；1982年維也納老齡問(wèn)題世界大會(huì)則確定60歲及以上人口占總?cè)丝谥瘸^(guò)10%時(shí)，這個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老齡化。各國(guó)普遍按照上述標(biāo)準(zhǔn)中的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或同時(shí)采用兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定是否進(jìn)入了老齡化國(guó)家或地區(qū)行列。和社會(huì)發(fā)展，政府主導(dǎo)的單一層次公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的負(fù)擔(dān)日益沉重，同時(shí)也無(wú)法真正滿足人們的多層次養(yǎng)老保障需求，故構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系以應(yīng)對(duì)人口老齡化并促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制更加合理成為全球普遍的趨勢(shì)。健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)是由政府主導(dǎo)的公共養(yǎng)老金制度、政策支持的政策性養(yǎng)老金(通常指企業(yè)年金或職業(yè)年金)和完全市場(chǎng)化的商業(yè)性養(yǎng)老金共同構(gòu)建的多層次制度體系。以德國(guó)、美國(guó)等為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建成多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，許多發(fā)展中國(guó)家也在探索建立各自的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。中國(guó)1999年時(shí)60歲及以上人口占總?cè)丝谥冗_(dá)到10%，自此進(jìn)入老齡化社會(huì)；2019年中國(guó)60歲以上老年人口達(dá)25388萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.1%，其中65周歲及以上人口17603萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?2.6%；(4)《國(guó)新辦舉行2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況新聞發(fā)布會(huì)》，國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)2020年1月17日，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/42311/42438/wz42440/Document/1672021/1672021.htm?flag=1。這表明中國(guó)正處于快速老齡化的進(jìn)程中，因此，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是制度建設(shè)的理性目標(biāo)。

綜上，法制化與體系化可作為評(píng)估中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是否成熟和定型的兩大標(biāo)尺。

(二)定量指標(biāo)：覆蓋率、替代率、公平性、可持續(xù)性

從國(guó)際比較的視角來(lái)看，各國(guó)養(yǎng)老金體系不盡相同，但一國(guó)的養(yǎng)老金制度往往可通過(guò)覆蓋率、替代率、公平性、可持續(xù)性這四個(gè)主要的量化指標(biāo)來(lái)評(píng)估和比較。其中：覆蓋率反映制度惠及的廣度，替代率反映保障水平的充足性，公平性反映不同群體之間的養(yǎng)老金權(quán)益差距，可持續(xù)性反映養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付能力與制度發(fā)展?jié)摿Α?/p>

1.覆蓋率。該指標(biāo)反映養(yǎng)老金制度的普惠性，也是評(píng)價(jià)制度公平性的基石。如果養(yǎng)老金制度只覆蓋少數(shù)人，則不具有社會(huì)公平性；只有普遍惠及所有老年人，這一制度才有公平的起點(diǎn)。盡管各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是從覆蓋部分人群起步的，但如果長(zhǎng)期不能實(shí)現(xiàn)覆蓋全民的目標(biāo)，便會(huì)喪失制度的公正性。國(guó)家發(fā)展到一定階段后，建立普惠性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度往往會(huì)成為重要的社會(huì)政策目標(biāo)。發(fā)達(dá)國(guó)家與部分發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)均表明，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一般會(huì)經(jīng)歷從覆蓋穩(wěn)定、全職雇傭關(guān)系的雇員擴(kuò)展到覆蓋其他勞動(dòng)者，再到惠及全民的漸進(jìn)發(fā)展過(guò)程。覆蓋率可進(jìn)一步分為法律(制度)覆蓋和有效覆蓋，前者是指現(xiàn)有法律框架為老年人口提供法律權(quán)利的程度，后者反映法律框架的有效執(zhí)行情況。法律覆蓋面的擴(kuò)大本身既不能確保人口的有效覆蓋，也不能確保待遇質(zhì)量和水平的改善。事實(shí)上，由于實(shí)施和執(zhí)法中問(wèn)題、政策協(xié)調(diào)的缺乏以及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力薄弱，有效覆蓋率往往明顯低于法律覆蓋率。因此，有必要同時(shí)評(píng)估法律覆蓋和有效覆蓋。(5)華穎：《全球社會(huì)保障的最新動(dòng)態(tài)與未來(lái)展望》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第1期。

2.替代率。該指標(biāo)反映養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障水平，以能夠保障老年人基本生活的經(jīng)濟(jì)來(lái)源為標(biāo)準(zhǔn)。如果替代率過(guò)低，不足以維持退休者的基本生活，易導(dǎo)致老年貧困；如果替代率畸高，會(huì)激勵(lì)提前退休，導(dǎo)致在崗勞動(dòng)者與退休者的代際矛盾，因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)基金由用人單位和在崗勞動(dòng)者的繳費(fèi)形成，養(yǎng)老金水平偏高往往要以在崗勞動(dòng)者繳費(fèi)偏重為代價(jià)，這顯然不利于激勵(lì)職工勞動(dòng)并阻礙社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)。因此，替代率的設(shè)定需要考慮在崗勞動(dòng)者與退休者之間的利益平衡，同時(shí)還需要考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的體系結(jié)構(gòu)。此外，全球養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與發(fā)展的主流是從單一層次的公共養(yǎng)老金制度發(fā)展為多層次養(yǎng)老金制度體系?；诙鄬哟勿B(yǎng)老保險(xiǎn)體系的目標(biāo)設(shè)定，不同層次的替代率亦需要合理的結(jié)構(gòu)。

3.公平性。該指標(biāo)反映基于社會(huì)團(tuán)結(jié)、集體籌資的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的本質(zhì)追求及實(shí)現(xiàn)程度，以權(quán)益差距大小為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。普惠性制度安排雖然奠定了制度公平的起點(diǎn)，但制度的公平性是否實(shí)現(xiàn)還需要依據(jù)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。在遵循權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度下，一般應(yīng)包括兩個(gè)維度：一是不同群體之間的替代率差距大小。它與制度公平性高低呈現(xiàn)負(fù)向相關(guān)關(guān)系；二是養(yǎng)老金待遇給付是否平等。由于繳費(fèi)年限與繳費(fèi)額度有別，以及制度結(jié)構(gòu)的多層次化，最終養(yǎng)老金待遇給付存在差距是正常現(xiàn)象，但這種差距應(yīng)在合理范圍之內(nèi)。過(guò)大的差距會(huì)加劇老年收入保障的不公，引發(fā)社會(huì)矛盾。

4.可持續(xù)性。該指標(biāo)反映養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的生命力，關(guān)乎代際公平，不可持續(xù)的制度將損害未來(lái)養(yǎng)老金領(lǐng)取者的利益。大部分發(fā)展中國(guó)家的重點(diǎn)是擴(kuò)大養(yǎng)老金制度的覆蓋面，而有著全面、成熟養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的國(guó)家在面臨著人口老齡化時(shí)，其最大挑戰(zhàn)是在財(cái)務(wù)可持續(xù)性和養(yǎng)老金水平充足性之間維持平衡。確保制度可持續(xù)發(fā)展是評(píng)估制度優(yōu)劣的重要指標(biāo)，其核心是財(cái)務(wù)指標(biāo)及其可持續(xù)性。具體可從以下三個(gè)維度進(jìn)行評(píng)估：一是財(cái)務(wù)指標(biāo)是否穩(wěn)健。即養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況，足夠支付為優(yōu)，收不抵支為劣；二是相關(guān)政策參數(shù)是否具有調(diào)整空間，調(diào)整空間越大表明可持續(xù)發(fā)展的潛力越大，反之亦然；三是多層次結(jié)構(gòu)是否合理。如果一層獨(dú)大則可持續(xù)性有限，如果多層次結(jié)構(gòu)合理均衡則可持續(xù)性強(qiáng)。

二、對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐效果的評(píng)估

(一)定性指標(biāo)的評(píng)估

1.法制化水平。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》，中國(guó)的立法體系包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院所屬部門(mén)制定的部門(mén)規(guī)章和省級(jí)人民政府制定的地方規(guī)章三個(gè)層級(jí)，其中：行政法規(guī)的依據(jù)是憲法和法律及全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定，地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，部門(mén)規(guī)章系根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令并在本部門(mén)權(quán)限范圍內(nèi)制定，地方規(guī)章根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定。(6)《中華人民共和國(guó)立法法》，中央政府門(mén)戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/test/2005-08/13/content_22423.htm。上述規(guī)制決定了法律是制度成熟的標(biāo)志，法規(guī)與規(guī)章是依據(jù)法律制定并保障法律實(shí)施的規(guī)范。

基于中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，其法律依據(jù)是2010年制定、2011年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》)。(7)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，中央政府門(mén)戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/jrzg/2010-10/28/content_1732870.htm。在這部法律中，第二章專門(mén)規(guī)制養(yǎng)老保險(xiǎn)，主要適用企業(yè)職工，內(nèi)容包括：由用人單位和職工共同繳費(fèi)，最低繳費(fèi)年限為15年，采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合財(cái)務(wù)機(jī)制，政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)給予補(bǔ)貼(即兜底制)，退休人員養(yǎng)老金待遇由統(tǒng)籌養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成等，同時(shí)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定適用于公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，提出建立和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并授權(quán)省級(jí)政府決定是否將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施。這些規(guī)制為企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了基本依據(jù)，也確定了中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本框架，但幾乎均是原則性的規(guī)定。

在法規(guī)層面，國(guó)務(wù)院只頒布過(guò)與養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳及未來(lái)戰(zhàn)略儲(chǔ)備有關(guān)的綜合性行政法規(guī)，迄今尚未像針對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)一樣制定有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的專門(mén)行政法規(guī)，但出臺(tái)了一系列重要的政策性文件，作為具體規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與實(shí)施的依據(jù)(見(jiàn)表1)。

表1 國(guó)務(wù)院出臺(tái)的現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)法規(guī)與政策性文件

從表1可見(jiàn)，中國(guó)雖有《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)專章規(guī)制但均屬原則性規(guī)定，兩部行政法規(guī)只分別涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳與養(yǎng)老戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，這表明中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要依據(jù)中央政府發(fā)布的重要政策性文件實(shí)施。這些政策性文件的法律地位高于部門(mén)規(guī)章但低于行政法規(guī)。在國(guó)務(wù)院的政策性文件之下，人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部等作為養(yǎng)老保險(xiǎn)主管部門(mén)，亦發(fā)布了少數(shù)規(guī)章，但大多數(shù)仍以主管部門(mén)政策性文件的形式出現(xiàn)。這種主要依靠政策性文件實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的做法靈活性有余而穩(wěn)定性不足，是現(xiàn)階段具有中國(guó)特色的治理手段。

在地方層面，廣東、浙江、江蘇、陜西、福建等省制定了有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地方性法規(guī)，但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是全國(guó)性而非地方性制度安排，因而這些地方性法規(guī)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并無(wú)法制化的實(shí)質(zhì)意義。不過(guò)，由于國(guó)務(wù)院與主管部門(mén)的相關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策性文件將許多事項(xiàng)交由地方自決，地方政府及其主管部門(mén)亦承擔(dān)制定相關(guān)具體政策的責(zé)任。

綜上可見(jiàn)，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然具有最基本的法律遵循，但現(xiàn)存法律規(guī)制殘缺不全且層級(jí)低，各種政策性文件還在頻繁調(diào)整。據(jù)此可得，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法制化水平很低，離制度定型還有相當(dāng)距離。

2.體系化程度。早在20世紀(jì)90年代中期，中國(guó)就已明確提出建設(shè)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的目標(biāo)，此后國(guó)務(wù)院在相關(guān)政策性文件中亦多次重提，國(guó)務(wù)院辦公廳、人力資源和社會(huì)保障部等相關(guān)部門(mén)亦出臺(tái)過(guò)有關(guān)職業(yè)年金、企業(yè)年金及商業(yè)性養(yǎng)老金的政策性文件。其中，企業(yè)年金的主要政策依據(jù)是2017年12月人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)年金辦法》；職業(yè)年金的主要政策依據(jù)是2015年3月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》；商業(yè)性養(yǎng)老金的主要政策依據(jù)是2017年6月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干意見(jiàn)》和2018年4月由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、人力資源和社會(huì)保障部、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)等五部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》。這表明多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的第二、三層次政策框架基本形成，但法制化程度尚低，多處于試驗(yàn)性發(fā)展階段。

從政策實(shí)踐效果來(lái)看，處于第二層次的職業(yè)年金因有政府財(cái)政作為有力支撐而已經(jīng)全面建立并實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，但應(yīng)為第二層次主體的企業(yè)年金因各種因素制約卻覆蓋有限，其參保人數(shù)和基金積累額的規(guī)模均相對(duì)偏低(見(jiàn)表2)。

表2 2010—2018年中國(guó)企業(yè)年金與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)情況對(duì)比

資料來(lái)源：參保人數(shù)與基金積累數(shù)據(jù)由人力資源和社會(huì)保障部提供，比率為作者計(jì)算。

處于第三層次的商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展更加滯后，迄今缺乏精確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，粗略估算約在6000億元左右的規(guī)模。2018年國(guó)家在上海、福建及蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)施個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，截至2019年9月該險(xiǎn)種銷售額還不到2億元(8)《加快發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)，助力“老有所養(yǎng)”》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2020年1月21日，第4版。，這還是在國(guó)家出臺(tái)相對(duì)優(yōu)厚的稅收優(yōu)惠政策的情況下。因此，商業(yè)性養(yǎng)老金在總體上尚未進(jìn)入公眾消費(fèi)視野。

從國(guó)際比較的視角來(lái)看，目前數(shù)據(jù)可得的OECD國(guó)家中自愿性職業(yè)或企業(yè)養(yǎng)老金(第二層次)和私人商業(yè)性養(yǎng)老金(第三層次)覆蓋率(即15—64歲勞動(dòng)年齡人口中參保人員的比例)平均分別為21%、27%，其中德國(guó)的上述指標(biāo)分別達(dá)57%、33.8%，美國(guó)分別為43.6%、19.3%，日本分別為50.5%、14.7%(9)OECD, “Coverage of Private Pensions” in Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b6d3dcfc-en, 2019, p207.。相較之下，中國(guó)第二、三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)象征意義大于實(shí)質(zhì)意義，發(fā)展嚴(yán)重滯后。

從上述評(píng)估獲得的基本結(jié)論是，中國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)目標(biāo)已定，政策框架初步成型但層次偏低、權(quán)威性不足，實(shí)踐效果欠佳。因此，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系尚未建成。

(二)定量指標(biāo)的評(píng)估

由于中國(guó)法定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)占據(jù)主體地位且多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系尚未形成，本文主要評(píng)估對(duì)象為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部等官方發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以從覆蓋率、替代率、公平性、可持續(xù)性四個(gè)方面對(duì)中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行客觀評(píng)估。

1.覆蓋率。中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期面向城鎮(zhèn)國(guó)有單位與集體企業(yè)實(shí)行非繳費(fèi)型退休金制度，改革開(kāi)放后推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革亦主要針對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工，從而均只是覆蓋少數(shù)群體。以2009年啟動(dòng)農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)為標(biāo)志，經(jīng)過(guò)2011年啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，到2012年底實(shí)現(xiàn)了居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋；2014年底以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休金制度；以上三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)成了中國(guó)法定養(yǎng)老金制度體系，法律覆蓋率為100%，有效覆蓋率快速增長(zhǎng)(見(jiàn)表3)。2019年底，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)43482萬(wàn)人，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為53266萬(wàn)人，合計(jì)達(dá)96748萬(wàn)人。(10)《2019年人力資源和社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)快報(bào)數(shù)據(jù)》，人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站，2020年1月21日，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjsj/202001/t20200121_356806.html。

由表3和2019年的統(tǒng)計(jì)快報(bào)可見(jiàn)，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自2009年啟動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)到2012年底實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋以來(lái)，有效覆蓋率已經(jīng)接近100%，幾乎所有老年人皆能按月領(lǐng)取數(shù)額不等的養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的普惠性政策目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。

2. 替代率。養(yǎng)老金旨在滿足勞動(dòng)者年老后基本生活的需要。中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行替代率偏高的養(yǎng)老金，它以低工資、全面福利為背景，1955年國(guó)家規(guī)定機(jī)關(guān)工作人員工作年限滿10年者的退休金標(biāo)準(zhǔn)一般為本人工資的70%，滿15年以上者為80%；1958年出臺(tái)的企業(yè)職工退休政策規(guī)定，工齡為5—10年者的替代率為50%，10—15年者為60%，15年以上者為70%(11)胡曉義：《新中國(guó)社會(huì)保障史》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社、中國(guó)人事出版社2019年版，第31-32頁(yè)。；此后替代率還在提高，最高可達(dá)100%，即工齡長(zhǎng)的勞動(dòng)者退休后養(yǎng)老金與在崗時(shí)的工資相當(dāng)。改革開(kāi)放后，這一情況發(fā)生根本性的變化，勞動(dòng)者長(zhǎng)期以來(lái)的低工資局面改觀，家庭人口規(guī)模也不斷縮小(意味著勞動(dòng)者撫養(yǎng)人口比持續(xù)下降)，特別是建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，單一層次的退休金開(kāi)始轉(zhuǎn)化成多層次養(yǎng)老金體系，故對(duì)養(yǎng)老金替代率的評(píng)估需要綜合考慮。中國(guó)基本養(yǎng)老金替代率可見(jiàn)表4。

表3 2008—2018年中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)及待遇領(lǐng)取人數(shù)(單位：萬(wàn)人)

注：1. 數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的歷年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

2.表中“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”之居民是指所有農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)中非工薪適齡人口，在2010年及以前僅指“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，從2011年到2013年為“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”和“城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”合并數(shù)據(jù)，2014年開(kāi)始為制度整合后的“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”。

表4 1996—2018年中國(guó)養(yǎng)老金對(duì)估計(jì)繳費(fèi)基數(shù)的替代率

說(shuō)明：1.數(shù)據(jù)來(lái)源：人均養(yǎng)老金和非私營(yíng)單位就業(yè)者平均工資的數(shù)據(jù)來(lái)自歷年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，估計(jì)繳費(fèi)基數(shù)中2010年到2015年的數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2015》，其余年份的數(shù)據(jù)為作者估計(jì)。

2.“估計(jì)繳費(fèi)基數(shù)”的基本思路：在較早年份，參保者主要是非私營(yíng)單位的就業(yè)者，其繳費(fèi)基數(shù)與非私營(yíng)單位職工平均工資之間的差異較小。2005年后私營(yíng)企業(yè)就業(yè)者開(kāi)始大量參保，其平均工資僅為非私營(yíng)單位就業(yè)者平均工資的60%左右，同時(shí)還存在繳費(fèi)不實(shí)的情況，導(dǎo)致其繳費(fèi)基數(shù)與非私營(yíng)單位就業(yè)者平均工資之間的差異不斷擴(kuò)大。有鑒于此，本表根據(jù)歷年參保者中非私營(yíng)單位職工和私營(yíng)單位職工的比例來(lái)測(cè)算理論繳費(fèi)基數(shù)，然后基于對(duì)繳費(fèi)基數(shù)比的估計(jì)測(cè)算得到“估計(jì)繳費(fèi)基數(shù)”，最后用人均養(yǎng)老金除以估計(jì)繳費(fèi)基數(shù)得到替代率水平。

從表4可見(jiàn)，中國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金(第一層次)的替代率迄今還在66%以上。在國(guó)際上，國(guó)際勞工組織1952年發(fā)布《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》(第102號(hào)，低標(biāo)準(zhǔn))提出的最低標(biāo)準(zhǔn)是繳費(fèi)30年的人員退休時(shí)養(yǎng)老金替代率不低于40%；1967年發(fā)布的《殘障、老年和遺屬津貼公約》(第128號(hào)；較高標(biāo)準(zhǔn))提出至少繳費(fèi)30年的人員退休時(shí)養(yǎng)老金替代率不低于45%。根據(jù)OECD的最新數(shù)據(jù)，強(qiáng)制性養(yǎng)老金的凈替代率(12)此處的替代率是針對(duì)有完整職業(yè)生涯、平均收入者的情形。養(yǎng)老金凈替代率定義為個(gè)人養(yǎng)老金凈額除以退休前收入凈額。凈替代率一般高于毛替代率，低收入者的替代率一般高于高收入者。中國(guó)為79.4%、德國(guó)51.9%、日本36.8%、韓國(guó)43.4%、英國(guó)28.4%、美國(guó)49.4%、OECD國(guó)家58.6%、歐盟28國(guó)63.5%；強(qiáng)制性和自愿養(yǎng)老金加總的凈替代率為德國(guó)68%、日本61.5%、英國(guó)61%、美國(guó)83.7%、OECD國(guó)家65.4%、歐盟28國(guó)67%。(13)OECD, “Gross pension replacement rates” in Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, DOI: https://doi.org/10.1787/90da17a0-en, 2019, p157.相較之下，中國(guó)目前的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率處于較高水平。

需要指出的是，中國(guó)另外兩種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的替代率處于偏高與偏低的兩極狀態(tài)。其中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金替代率偏高。根據(jù)2006年人事部、財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員計(jì)發(fā)離退休費(fèi)等問(wèn)題的實(shí)施辦法》，事業(yè)單位工作人員工作年滿20年不滿30年者，其退休金替代率為80%；工作年滿20年不滿30年者為85%，工作年滿35年者按90%計(jì)發(fā)。建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金替代率在80%—90%之間。(14)馬偉、劉洋、楊瀟等：《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率問(wèn)題探討》，《統(tǒng)計(jì)與決策》2017年第14期。而農(nóng)民的基本養(yǎng)老金占農(nóng)民人均純收入的替代率僅在10%—14%之間。

綜上，中國(guó)職工的養(yǎng)老金替代率較國(guó)際水平偏高，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員甚至接近退休前的收入水準(zhǔn)，而農(nóng)民的養(yǎng)老金則明顯偏低。

3.公平性?；陴B(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平性的兩個(gè)維度，評(píng)估如下：(1)不同群體之間的替代率差距。從適用于不同人群的三大制度來(lái)看，面向企業(yè)職工的基本養(yǎng)老金替代率為65%左右，總體水平適中；機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的替代率在80%以上，水平偏高；居民養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取者的替代率不到15%，明顯偏低。雖然居民養(yǎng)老金經(jīng)歷從無(wú)到有已是巨大的歷史性進(jìn)步，其替代率水平提升需要過(guò)程，但企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員之間的養(yǎng)老金替代率差距明顯大于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。因此，三大制度之間的替代率差距大主要表現(xiàn)在企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員兩大群體之間的差距擴(kuò)大化上。(2)養(yǎng)老金待遇給付差距。退休人員之間的養(yǎng)老金待遇差距過(guò)大一直是這一制度備受詬病的重要原因，盡管缺乏精確的數(shù)據(jù)來(lái)衡量具體差距，但下列原因可以解釋差距懸殊的來(lái)源：一是在目前地區(qū)分割統(tǒng)籌格局下，各省的養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法亦有不同，致使同一類參保者因所處地區(qū)不同或者在不同年份退休而面臨養(yǎng)老金待遇差異，退休人員的病殘津貼、喪葬補(bǔ)助和遺屬待遇也在不同地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)有別；二是針對(duì)“中人”(15)“中人”是指養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前參加工作但尚未退休的人，它是相對(duì)于改革時(shí)已退休的“老人”和改革后參加工作的“新人”而言的概念，涉及數(shù)以億計(jì)的勞動(dòng)者。的“視同繳費(fèi)”(16)“視同繳費(fèi)”是根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》規(guī)定，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度前，職工的連續(xù)工齡可視同繳費(fèi)年限，其基本養(yǎng)老金待遇由視同繳費(fèi)年限與實(shí)際繳費(fèi)年限合并計(jì)算發(fā)放，因而關(guān)系到“中人”退休人員的切身利益。政策因授權(quán)各省級(jí)政府自主確定而導(dǎo)致各地標(biāo)準(zhǔn)不一，進(jìn)而造成各地養(yǎng)老金待遇差距；三是個(gè)人賬戶收益率不一，國(guó)家對(duì)職工個(gè)人賬戶收益率統(tǒng)一規(guī)定為8%，但對(duì)城鄉(xiāng)居民個(gè)人賬戶的收益率則沒(méi)有具體規(guī)定，這使得同樣性質(zhì)的參保人在個(gè)人賬戶權(quán)益上存在明顯差距；四是在三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后獲得的是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金與職業(yè)年金組合的雙層結(jié)構(gòu)的養(yǎng)老金待遇，企業(yè)退休人員95%以上只有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金，而居民養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取者主要依靠基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中由政府財(cái)政供款的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。(17)鄭功成：《中國(guó)養(yǎng)老金：制度變革、問(wèn)題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會(huì)保障評(píng)論》2020年第1期。

上述分析表明，基于群體分割的法定制度安排存在著替代率差距過(guò)大的問(wèn)題，相關(guān)政策的不統(tǒng)一又使得不同群體與同一群體內(nèi)的退休人員最終待遇給付的差距擴(kuò)大化。可見(jiàn)，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度通過(guò)普惠全民解決了制度公平的起點(diǎn)問(wèn)題，但尚未解決不同群體與不同個(gè)體最終養(yǎng)老金待遇的不公平問(wèn)題，這將是未來(lái)發(fā)展面臨的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。

4.可持續(xù)性。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是否可持續(xù)是評(píng)估制度優(yōu)劣的重要指標(biāo)，該指標(biāo)可主要通過(guò)考察如下三個(gè)方面來(lái)衡量：

(1)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)狀況。表5展示了中國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況，可見(jiàn)基金累計(jì)結(jié)余在持續(xù)增長(zhǎng)。盡管確實(shí)有少數(shù)地區(qū)(如東北部分城市)存在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金年度收支赤字，但這是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于地區(qū)分割統(tǒng)籌局面造成的結(jié)果，并不影響全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余日益增長(zhǎng)的客觀事實(shí)。因此，從總體情況判斷，這一制度的財(cái)務(wù)狀況是穩(wěn)健的，具有可持續(xù)性。

表5 1995—2018年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余和可持續(xù)年份情況

資料來(lái)源：1995—1997年度勞動(dòng)事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，1998—2007年度勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2008—2018年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/index.html。

(2)影響基本養(yǎng)老金制度的相關(guān)參數(shù)。包括：一是覆蓋面。目前中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，但在3.6億多城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)參保者中有90%以上選擇的是最低定額繳費(fèi)(年均100元)，從而是只具象征意義的參保人，其中至少還有1億以上的農(nóng)民工作為就業(yè)者本應(yīng)成為職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)參保人。(18)2019年7月—12月，筆者在對(duì)吉林、貴州、四川、重慶、浙江等省的專題調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)90%以上的參保人選擇的繳費(fèi)檔次為每年100元的最低檔。另可參見(jiàn)魯全：《居民養(yǎng)老保險(xiǎn)：參保主體、籌資與待遇水平》，《社會(huì)保障評(píng)論》2020年第1期。因此，中國(guó)的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面還有較大擴(kuò)展空間；二是退休年齡偏低。男性60歲、女職工50歲、女干部55歲的規(guī)制已沿用60多年，實(shí)際平均退休年齡為僅約54—55歲，而中國(guó)人均預(yù)期壽命已從新中國(guó)成立初期的35歲提高到2018年的77歲，退休年齡的調(diào)整明顯滯后。目前，OECD國(guó)家的平均退休年齡為66.1歲，歐盟28國(guó)為66.3歲(19)OECD, “Gross pension replacement rates” in Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, DOI: https://doi.org/10.1787/90da17a0-en, 2019, p.147.，中國(guó)的退休年齡(尤其是女性)在中高收入國(guó)家中明顯偏低，從而有較大的調(diào)整空間；三是最低繳費(fèi)年限偏低?，F(xiàn)行政策為繳費(fèi)滿15年即可領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，而發(fā)達(dá)國(guó)家通常在35年以上，這意味著最低繳費(fèi)年限仍有很大的提升空間；四是戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金。中國(guó)在2000年即建立了應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰期的養(yǎng)老保險(xiǎn)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，截至2018年末，社保基金權(quán)益總額為20573.56億元，其中全國(guó)社保基金權(quán)益18104.55億元(20)《社?；鹉甓葓?bào)告(2018年度)》，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)網(wǎng)站，2019年7月13日，http://www.ssf.gov.cn/cwsj/ndbg/201907/t20190711_7611.html。，伴隨國(guó)家財(cái)政與彩票公益金的不斷投入和國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大，戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金還將更加雄厚。綜上所述，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還有巨大的參數(shù)調(diào)整空間，只要措施得當(dāng)，可持續(xù)發(fā)展的潛力巨大。

(3)多層次養(yǎng)老金發(fā)展情況。前已述及，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次體系尚未形成，政府正在積極推進(jìn)嚴(yán)重滯后的企業(yè)年金與商業(yè)性養(yǎng)老金發(fā)展，從而具有潛在發(fā)展空間。

從上述三個(gè)指標(biāo)判斷，中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性較強(qiáng)。

三、基本結(jié)論與政策建議

(一)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度評(píng)估的基本結(jié)論

基于上述對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的評(píng)估分析，可獲得以下基本結(jié)論：

1.法制化水平低不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一和明確各方參與主體的預(yù)期。一個(gè)主要依靠政策性文件實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無(wú)疑是中國(guó)特有的現(xiàn)象，但這種狀況正在損害制度的權(quán)威性與穩(wěn)定性，從而需要盡快改變。

2.多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架體系已呈雛形，但尚未成型。即第一層次的法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還未完全定型，而第二、三層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)并未充分發(fā)展，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革任重道遠(yuǎn)。

3.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度解決了普惠性問(wèn)題，但還未解決公平性問(wèn)題。三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)覆蓋全民，老年人均能夠按月領(lǐng)取數(shù)額不等的養(yǎng)老金，但地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間的待遇差距仍大。

4.突出了政府責(zé)任，但政府責(zé)任邊界以及中央與地方政府的責(zé)任劃分還不明確。例如，中國(guó)政府對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼在逐年增長(zhǎng)，但這種兜底保障機(jī)制在穩(wěn)定和預(yù)期性等方面均不如固定比例分擔(dān)機(jī)制合理；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得益于政府提供的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金，但財(cái)政對(duì)參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼缺乏明確和穩(wěn)定的規(guī)制；對(duì)企業(yè)年金、商業(yè)性養(yǎng)老金的財(cái)政與稅收支持政策還欠精準(zhǔn)。

5.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平不斷提高，但缺乏統(tǒng)籌考慮與正常調(diào)整機(jī)制。以職工基本養(yǎng)老金為例，2005年至2015年每年提高10%，2016年提高6.5%，2017年提高5.5%，2018年、2019年分別提高5%，但這并非根據(jù)物價(jià)上漲指數(shù)與同期工資增長(zhǎng)指數(shù)等相關(guān)參數(shù)及其不同權(quán)重進(jìn)行的自動(dòng)調(diào)整，而是更多地考慮到公眾訴求與同期基金收支及財(cái)政狀況提供的臨時(shí)性增長(zhǎng)。養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的缺乏導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的提高缺乏可預(yù)期性。

總體而言，通過(guò)國(guó)家層級(jí)強(qiáng)化統(tǒng)籌考慮與頂層設(shè)計(jì)，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正在從長(zhǎng)期試驗(yàn)性改革狀態(tài)走向成熟和定型發(fā)展的新階段。2018年中央政府建立職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑制度，向全國(guó)統(tǒng)籌的既定目標(biāo)邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，但真正建立全面統(tǒng)一的制度還需要更多規(guī)制；2019年出臺(tái)降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)率的政策，使主體各方籌資責(zé)任向相對(duì)均衡邁進(jìn)了一大步；此外還出臺(tái)了促進(jìn)商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策和開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，這也表明在向構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的方向穩(wěn)步發(fā)展。

(二)政策建議

從國(guó)家現(xiàn)代化的角度出發(fā)，社會(huì)保障不僅是保障民生的基本制度安排，而且是國(guó)家治理的有效工具與手段(21)鄭功成：《社會(huì)保障與國(guó)家治理的歷史邏輯及未來(lái)選擇》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期；丁建定：《改革開(kāi)放以來(lái)黨對(duì)社會(huì)保障制度重大理論認(rèn)識(shí)的發(fā)展》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第4期。。作為其中主要支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更是需要盡快成熟和定型，以為全民提供清晰穩(wěn)定的預(yù)期。中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要在以下幾方面深化改革：

1.加快養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法制化進(jìn)程。當(dāng)務(wù)之急是盡快修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》，包括：機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)納入法律，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一由國(guó)家稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收需在法律中加以明確，國(guó)家財(cái)政承擔(dān)的兜底責(zé)任、各級(jí)政府的責(zé)任分擔(dān)、職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的私有性等內(nèi)容均需要對(duì)現(xiàn)有法律做出相應(yīng)的調(diào)整。同時(shí)，宜制定專門(mén)的《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》(行政法規(guī))，為三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一提供具體的執(zhí)行依據(jù)。條件成熟時(shí)應(yīng)擇機(jī)制定專門(mén)的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。

2.完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建設(shè)方案。關(guān)鍵是明確不同養(yǎng)老金層次的功能定位，包括促使法定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度早日定型并公平惠及全民，重點(diǎn)發(fā)展適度普惠的企業(yè)年金，鼓勵(lì)中高收入群體通過(guò)商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)獲得更好的保障。根據(jù)這種功能有別的定位，制定精準(zhǔn)的政策體系有序促進(jìn)，才能取得預(yù)期效果。

3.在鞏固制度普惠性的同時(shí)提高公平性。在這方面，需要全面落實(shí)全民參保計(jì)劃，特別是確保靈活就業(yè)和新業(yè)態(tài)從業(yè)人員、高流動(dòng)性的就業(yè)人員能夠參保且不會(huì)斷保；同時(shí)通過(guò)統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率、視同繳費(fèi)方案、待遇計(jì)發(fā)政策，確保避免政策偏差帶來(lái)的待遇不公；還需要盡快建立正常的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制。

4.建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)。國(guó)家層面應(yīng)當(dāng)推出養(yǎng)老保險(xiǎn)信息標(biāo)準(zhǔn)體系，盡快實(shí)現(xiàn)縱向、橫向信息對(duì)接暢通、上下一體，以之為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一提供有力的技術(shù)支撐，并為參保人參保繳費(fèi)提供便捷條件。