基于多元導(dǎo)向的市縣國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估體系

趙倩妮 李沁鞠

摘要：市縣國(guó)土空間規(guī)劃以國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估工作為基礎(chǔ)?，F(xiàn)狀評(píng)估和“一張圖”配合，監(jiān)測(cè)每年國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)情況?，F(xiàn)狀評(píng)估以指標(biāo)體系為核心，形成了可滾動(dòng)更新、簡(jiǎn)潔科學(xué)和分類靈活三個(gè)特點(diǎn)?，F(xiàn)狀評(píng)估基于多元導(dǎo)向開展工作，包括目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和操作導(dǎo)向基礎(chǔ)要求，以及根據(jù)地方特點(diǎn)和工作路徑基礎(chǔ)上的創(chuàng)新導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，五大導(dǎo)向引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)科學(xué)編制國(guó)土空間規(guī)劃。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)狀評(píng)估，全面細(xì)致，簡(jiǎn)介科學(xué)，分類靈活，創(chuàng)新導(dǎo)向，效果導(dǎo)向

為了中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，從2013年中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定到2014年生態(tài)文明體制改革總體方案的出臺(tái)，到2018年自然資源部門的組建，再到2019年國(guó)務(wù)院出臺(tái)有關(guān)建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的意見，五年時(shí)間我國(guó)實(shí)現(xiàn)了從明確方向到部門組織到規(guī)劃推進(jìn)的整體布局。2019年自然資源部從中央精神國(guó)家意志出發(fā)，發(fā)布關(guān)于開展國(guó)土空間規(guī)劃的通知，首要解決基礎(chǔ)平臺(tái)和摸清現(xiàn)狀的問題，發(fā)布“一張圖”+市縣現(xiàn)狀評(píng)估的工作通知。市縣現(xiàn)狀評(píng)估工作以2019年11月完成首次國(guó)土空間保護(hù)開發(fā)現(xiàn)狀摸底工作為目標(biāo)正式在各省展開。

一、 特點(diǎn)論述

國(guó)土空間規(guī)劃不同于以往物質(zhì)形態(tài)型和綜合戰(zhàn)略型規(guī)劃，屬于資源管理型規(guī)劃，其特性決定了現(xiàn)狀評(píng)估工作的特點(diǎn)。管理型規(guī)劃如何有效管理決定了現(xiàn)狀評(píng)估是屬于定量型還是定性型評(píng)估，因此市縣現(xiàn)狀評(píng)估體系以指標(biāo)數(shù)字為核心，從而在內(nèi)容全面性、設(shè)計(jì)科學(xué)性和使用靈活性方面具有巨大優(yōu)勢(shì)。

（一）全面細(xì)致

市縣國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估報(bào)告要求自2020年起每年9月上報(bào)，通過年更新機(jī)制能更有效率的評(píng)估國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)情況。對(duì)比城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的現(xiàn)狀評(píng)估機(jī)制，現(xiàn)狀評(píng)估吸收了其他規(guī)劃評(píng)估的優(yōu)勢(shì)，修正了不足。以城市總體規(guī)劃為例，有對(duì)城市全面調(diào)研匯總成現(xiàn)狀資料匯編，偏向城市建成區(qū)，對(duì)城區(qū)建成空間進(jìn)行精細(xì)化分析。以土地利用規(guī)劃為例，對(duì)全域土地使用現(xiàn)狀包括上級(jí)政府用地指標(biāo)進(jìn)行深入分析。以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃為例，現(xiàn)狀對(duì)過去五年的全方位宏觀分析，包含經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活各個(gè)方面?，F(xiàn)狀評(píng)估實(shí)現(xiàn)關(guān)注宏觀與空間關(guān)系、關(guān)注山水林田湖生命共同體關(guān)系、關(guān)注以人為本的空間數(shù)量和質(zhì)量關(guān)系，為國(guó)土空間實(shí)現(xiàn)用途管制打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）簡(jiǎn)潔科學(xué)

市縣現(xiàn)狀評(píng)估以數(shù)據(jù)為評(píng)估核心，能更好的實(shí)現(xiàn)橫向縱向?qū)Ρ?、空間置入和數(shù)學(xué)模型的引入。評(píng)估指標(biāo)包括具體數(shù)值和比例，具體數(shù)值在于時(shí)間維度實(shí)現(xiàn)自身趨勢(shì)比對(duì)，比例型數(shù)值在和平行市縣、上級(jí)省市以及國(guó)家數(shù)據(jù)的比對(duì)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性和快捷性，以數(shù)據(jù)存量土地供應(yīng)土地為例，在上級(jí)層面，快速摸清存量土地使用現(xiàn)狀，對(duì)于指標(biāo)分配具有直接的指導(dǎo)作用?，F(xiàn)狀評(píng)估數(shù)據(jù)配合國(guó)土空間“一張圖”，保證從全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)中得到的數(shù)據(jù)的精確性，現(xiàn)狀評(píng)估報(bào)告和“一張圖”形成相互校核的關(guān)系。現(xiàn)狀評(píng)估數(shù)據(jù)根據(jù)指導(dǎo)意見中市縣基本數(shù)據(jù)量較大，通過數(shù)學(xué)模型可以研究數(shù)據(jù)背后的相關(guān)關(guān)系和因果關(guān)系，為國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)提供更加科學(xué)的規(guī)劃路徑。

（三）分類靈活

評(píng)估體系包括基礎(chǔ)類和推薦類數(shù)據(jù)共計(jì)88項(xiàng)，結(jié)合需要進(jìn)行進(jìn)一步添加和分類。根據(jù)發(fā)展理念，體現(xiàn)國(guó)土空間安全、發(fā)展創(chuàng)新、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、綠色發(fā)展和開放共享的多方面發(fā)展現(xiàn)狀，與現(xiàn)狀評(píng)估技術(shù)指南要求一致，便于上報(bào)統(tǒng)計(jì)。根據(jù)區(qū)域類型，可分為全域和城區(qū)，全域針對(duì)生態(tài)格局和空間效率設(shè)置，城區(qū)指標(biāo)關(guān)注人的生活品質(zhì)，在統(tǒng)計(jì)傳統(tǒng)指標(biāo)如綠地、公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)上，增加了土地經(jīng)濟(jì)使用類指標(biāo)，對(duì)存量土地情況進(jìn)行基礎(chǔ)評(píng)估。根據(jù)實(shí)際需要，將指標(biāo)進(jìn)行既定方向的篩選分類，進(jìn)行深入研究，有基礎(chǔ)支撐的，以城市管理水平為例，可以通過生活垃圾回收率、工作日平均通勤水平和人均應(yīng)急避難場(chǎng)所面積衡量等指標(biāo)衡量。

二、多元導(dǎo)向

市縣國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估基于目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和操作導(dǎo)向，以守底線、防風(fēng)險(xiǎn)和作參考為目標(biāo)，解決空間質(zhì)量、時(shí)間動(dòng)態(tài)和人地政策等問題，通過基礎(chǔ)數(shù)據(jù)工作實(shí)現(xiàn)智慧規(guī)劃科學(xué)監(jiān)測(cè)的操作體系。通過筆者在實(shí)際工作中的實(shí)踐，在三類導(dǎo)向上再加入創(chuàng)新導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，對(duì)于實(shí)際工作順利開展有著重要的意義。

（一）創(chuàng)新導(dǎo)向

現(xiàn)狀評(píng)估以創(chuàng)新為導(dǎo)向，通過增減指標(biāo)、指標(biāo)收集方式和挖掘指標(biāo)背后邏輯實(shí)現(xiàn)。根據(jù)地方特色添加特色指標(biāo)，形成“基礎(chǔ)+推薦+特色”的指標(biāo)類型，對(duì)于中西部地區(qū)，脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)是市縣工作的重點(diǎn)之一，可以將貧困發(fā)生率加入指標(biāo)體系。市縣在評(píng)估期間，申報(bào)全國(guó)生態(tài)城市或全國(guó)文明城市等稱號(hào)，將申報(bào)要求中體現(xiàn)城市宜居性指標(biāo)進(jìn)行現(xiàn)補(bǔ)充。部分市縣尚未開通航運(yùn)，網(wǎng)絡(luò)連通方式暫無法用通航城市數(shù)量衡量，現(xiàn)狀不具備統(tǒng)計(jì)條件也是現(xiàn)狀信息中重要的一環(huán)，可以通過鐵路運(yùn)輸和公路運(yùn)輸進(jìn)行降級(jí)描述地面網(wǎng)絡(luò)連通情況。指標(biāo)收集方式在傳統(tǒng)單位收集基礎(chǔ)上，創(chuàng)新采用百度大數(shù)據(jù)平臺(tái)提取信息進(jìn)行覆蓋率等分析。

挖掘指標(biāo)背后邏輯是規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和研究相關(guān)政策效用的重要方式，指標(biāo)體系包含國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃全部指標(biāo)內(nèi)容，在省級(jí)層面，市縣現(xiàn)狀評(píng)估指標(biāo)可以成為衡量主體功能區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)的有力工具。國(guó)家的耕地保護(hù)制度在地方層面出臺(tái)相關(guān)政策的效用，可以通過指標(biāo)數(shù)據(jù)耕地保有量和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占比五年或者十年數(shù)據(jù)進(jìn)行定性和定量分析。

（二）效果導(dǎo)向

現(xiàn)狀評(píng)估產(chǎn)生效果主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，各部門核心數(shù)據(jù)準(zhǔn)確收集、多規(guī)合一前期工作梳理和挖掘指標(biāo)數(shù)字背后邏輯。各部門核心數(shù)據(jù)準(zhǔn)確收集產(chǎn)生與多部門溝通統(tǒng)一口徑的協(xié)作效果，多規(guī)合一前期工作梳理產(chǎn)生專項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)體系統(tǒng)一的系統(tǒng)效果。

市縣現(xiàn)狀評(píng)估數(shù)據(jù)根據(jù)筆者經(jīng)驗(yàn)一般涉及市縣部門在25個(gè)左右，需要結(jié)合現(xiàn)狀評(píng)估指標(biāo)口徑進(jìn)行轉(zhuǎn)譯，轉(zhuǎn)譯內(nèi)容分為指標(biāo)分解、單位轉(zhuǎn)換和數(shù)據(jù)核實(shí)三部分內(nèi)容。指標(biāo)分解是收集數(shù)據(jù)的首要環(huán)節(jié)，前提是數(shù)字對(duì)數(shù)字。以綠色交通出行比例為例，交通部門如果近期已經(jīng)編制相關(guān)規(guī)劃，數(shù)據(jù)從現(xiàn)狀到規(guī)劃形成一條完整的鏈條。以西部市縣基礎(chǔ)條件來說，近五年數(shù)據(jù)一般需要和交通部門對(duì)接，沒有相關(guān)規(guī)劃，需要將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)譯為出行總量、步行量、非機(jī)動(dòng)量、常規(guī)公交量和其他交通量五類，以日平均出行量為單位，提交相關(guān)單位。數(shù)據(jù)二次核實(shí)的重要性在于在沒有直接統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的條件下，間接計(jì)算結(jié)果需要相關(guān)部門進(jìn)一步核實(shí)校準(zhǔn)。

將收集到數(shù)據(jù)與市縣已編制已審批規(guī)劃比對(duì)，是現(xiàn)狀和規(guī)劃重要的接口，在對(duì)接指標(biāo)完成度過程中，與城市總規(guī)、土地總規(guī)和專項(xiàng)規(guī)劃存在指標(biāo)體系差異大和目標(biāo)缺失等問題。通過發(fā)現(xiàn)問題來解決問題，指標(biāo)數(shù)據(jù)差異大在現(xiàn)在時(shí)間節(jié)點(diǎn)不能解決，在規(guī)劃修編和新編過程的下一個(gè)階段解決，目標(biāo)缺失遠(yuǎn)期通過補(bǔ)充目標(biāo)，近期將比對(duì)對(duì)象轉(zhuǎn)移，與國(guó)家省級(jí)比較、與周邊條件類似的市縣比對(duì)解決。

三、結(jié)語

國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估體系作為規(guī)劃工作開展的第一步，是好用、實(shí)用和耐用的規(guī)劃工具及組織方式，有明確的導(dǎo)向便于工作推進(jìn)?，F(xiàn)狀評(píng)估同時(shí)需要注意指標(biāo)體系與空間關(guān)系的對(duì)應(yīng)關(guān)系，通過分布特征和定性分析完善感知體驗(yàn)層面的內(nèi)容。

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