從信息化賦能到綜合賦能:智慧國(guó)土空間規(guī)劃思路探索

杜瀟 魏星

摘要：新技術(shù)的快速發(fā)展促進(jìn)了智慧社會(huì)的出現(xiàn)。智慧社會(huì)的崛起，為當(dāng)前正在開(kāi)展的國(guó)土空間規(guī)劃與治理提供了新環(huán)境，也提出了新要求。實(shí)際上，近十年來(lái)，新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，已經(jīng)對(duì)空間規(guī)劃的編制、城市運(yùn)行與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，推動(dòng)了智慧的規(guī)劃研究與輔助決策過(guò)程。本文從信息化賦能到綜合賦能，智慧國(guó)土空間規(guī)劃思路展開(kāi)探討。

關(guān)鍵詞：智慧社會(huì)，信息化，綜合賦能，智慧國(guó)土空間規(guī)劃

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的今天，許多地區(qū)和城市都面臨著土地資源緊張、供需失衡等窘境，使得土地資源的稀缺性愈發(fā)突出。因此，有必要對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行深入研究與探討，在充分保護(hù)土地資源的基礎(chǔ)上，優(yōu)化國(guó)土資源開(kāi)發(fā)與利用的科學(xué)性與合理性，提高國(guó)土資源利用率，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展。

一、對(duì)智慧國(guó)土空間規(guī)劃的理解

國(guó)土空間是多種要素相互作用下的動(dòng)態(tài)復(fù)雜巨系統(tǒng)，對(duì)于國(guó)土空間的系統(tǒng)認(rèn)知，主要從國(guó)土空間系統(tǒng)要素構(gòu)成、國(guó)土空間格局與時(shí)空狀態(tài)檢測(cè)、國(guó)土空間結(jié)構(gòu)配置合理性評(píng)估等方面展開(kāi)。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)一步深化對(duì)國(guó)土空間及其規(guī)劃的認(rèn)識(shí)，從生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值、土地功能，以及生產(chǎn)、生活、生態(tài)視角對(duì)國(guó)土空間格局進(jìn)行評(píng)價(jià)，并提出優(yōu)化重構(gòu)路徑，提出國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)以人的尺度為衡量標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行國(guó)土空間的使用和分配，從資源環(huán)境承載力理論內(nèi)涵出發(fā)，揭示資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)模式與國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)在邏輯。但受?chē)?guó)土空間系統(tǒng)復(fù)雜性及認(rèn)知能力、技術(shù)局限性的影響，對(duì)國(guó)土空間的認(rèn)知難以達(dá)到全面、準(zhǔn)確和科學(xué)的要求。而信息技術(shù)支撐及數(shù)據(jù)的挖掘分析，可以深入揭示居民企業(yè)活動(dòng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的關(guān)系，綜合反映人地關(guān)系協(xié)調(diào)及資源環(huán)境承載力水平，并為國(guó)土空間功能區(qū)劃分、空間布局、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)等提供技術(shù)支撐。因此，需要依賴人本、技術(shù)和數(shù)據(jù)的三輪驅(qū)動(dòng)，提升國(guó)土空間規(guī)劃的綜合創(chuàng)新能力，并推動(dòng)新時(shí)代的智慧國(guó)土空間規(guī)劃。對(duì)于智慧國(guó)土空間規(guī)劃，可以認(rèn)為是通過(guò)信息技術(shù)在國(guó)土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀分析評(píng)價(jià)、編制方案、監(jiān)測(cè)管理與評(píng)估等全過(guò)程中的綜合應(yīng)用，尤其通過(guò)各類(lèi)新技術(shù)的集成應(yīng)用與創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)人本化、數(shù)字化、智能化的國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程。首先，智慧國(guó)土空間規(guī)劃體現(xiàn)在信息技術(shù)支撐下的智能化決策，包括在信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)分析支撐下的國(guó)土空間評(píng)價(jià)、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)與管理等過(guò)程，以及多部門(mén)業(yè)務(wù)協(xié)同、多主體參與國(guó)土空間規(guī)劃管理等。其次，智慧國(guó)土空間規(guī)劃是在智慧社會(huì)框架下，面向高度流動(dòng)和共享的流動(dòng)空間，以及生態(tài)文明的要求，通過(guò)信息技術(shù)的集成創(chuàng)新及綜合應(yīng)用，來(lái)促進(jìn)人地關(guān)系協(xié)調(diào)，以及流動(dòng)空間與物質(zhì)空間的協(xié)同發(fā)展。第三，智慧國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)人本導(dǎo)向的信息化應(yīng)用、技術(shù)的集成創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。

二、智慧國(guó)土空間規(guī)劃思路探索

（一）統(tǒng)一國(guó)土空間規(guī)劃基本規(guī)則

在現(xiàn)行規(guī)則條件下，同時(shí)存在土地、農(nóng)林、水文等諸多不同的分類(lèi)依據(jù)，相互之間溝通協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，適用范圍存在較強(qiáng)的局限性，即基本規(guī)則不統(tǒng)一。因此，為有效優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃的整體效果，要著手建立統(tǒng)一高效的國(guó)土空間規(guī)劃基本規(guī)則，統(tǒng)一分類(lèi)依據(jù)，強(qiáng)化分類(lèi)規(guī)范。要從國(guó)土資源利用的客觀實(shí)際出發(fā)，構(gòu)建共享化的國(guó)土資源調(diào)查機(jī)制，推動(dòng)現(xiàn)行規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的相互銜接，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通。

（二）引導(dǎo)形成數(shù)字信息驅(qū)動(dòng)的管理平臺(tái)

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等的應(yīng)用標(biāo)志著數(shù)字化時(shí)代的來(lái)臨，拓展了國(guó)土空間規(guī)劃和治理的廣度和深度。人口密度、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、交通往來(lái)、土地覆被、建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況等多維度大數(shù)據(jù)，可以更好地呈現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)土空間分布特征，體現(xiàn)區(qū)域差異，動(dòng)態(tài)地反映各類(lèi)要素的時(shí)空變化，更直觀地呈現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果，可以輔助規(guī)劃編制和管理部門(mén)完成更精準(zhǔn)的空間和設(shè)施布局，更好地開(kāi)展各類(lèi)規(guī)劃管理決策。自然資源部在沿承原國(guó)土資源部完善的土地調(diào)查、地質(zhì)調(diào)查和地理國(guó)情普查等資源數(shù)據(jù)調(diào)查體系的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步整合規(guī)劃空間、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)數(shù)據(jù)資源，在更加全面、系統(tǒng)的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)上，針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系編制實(shí)施中多層級(jí)、多尺度、多專(zhuān)項(xiàng)的內(nèi)容要求，建立監(jiān)控、獎(jiǎng)懲、問(wèn)責(zé)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管控機(jī)制，對(duì)大數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含的規(guī)律性、傾向性指標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，提高新形勢(shì)下國(guó)土空間治理決策與管理的智能化水平，實(shí)現(xiàn)智慧國(guó)土、智慧城市。

（三）國(guó)土空間規(guī)劃業(yè)務(wù)

信息化建設(shè)是支撐規(guī)劃編制、協(xié)同審批、實(shí)施監(jiān)管等各項(xiàng)國(guó)土空間規(guī)劃業(yè)務(wù)，推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃智慧化的重要基礎(chǔ)。在規(guī)劃編制階段，基于國(guó)土空間規(guī)劃的管控指標(biāo)，通過(guò)建立量化分析模型，對(duì)資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，科學(xué)劃定三區(qū)三線，并結(jié)合人口活動(dòng)等大數(shù)據(jù)分析，全面、客觀地對(duì)用地效率、布局等進(jìn)行評(píng)估，為科學(xué)制定規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)模等提供決策依據(jù)。在規(guī)劃審批階段，基于規(guī)劃指標(biāo)的審查規(guī)則與相關(guān)模型，審查規(guī)劃是否符合國(guó)土空間規(guī)劃的管控要求。同時(shí)，在信息平臺(tái)的支撐下，通過(guò)規(guī)劃數(shù)據(jù)的整合與共享，實(shí)現(xiàn)不同業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的聯(lián)合協(xié)同審批。在實(shí)施監(jiān)管階段，利用監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)估管理系統(tǒng)，基于國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)和預(yù)警評(píng)價(jià)模型，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)評(píng)估，對(duì)不符合目標(biāo)范圍的指標(biāo)進(jìn)行分級(jí)預(yù)警。同時(shí)，評(píng)估結(jié)果將及時(shí)反饋于規(guī)劃目標(biāo)，為規(guī)劃編制的修訂和完善提供科學(xué)依據(jù)。

（四）規(guī)劃實(shí)施智慧化

為了確保國(guó)土空間規(guī)劃編制方案實(shí)施效果，《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》和《市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》等相關(guān)文件也規(guī)定了地方在編制國(guó)土空間規(guī)劃的同時(shí)，還需要對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃方案進(jìn)行年度動(dòng)態(tài)質(zhì)量評(píng)價(jià)，通過(guò)搭建國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警平臺(tái)來(lái)保障國(guó)土空間安全。其中，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用質(zhì)量評(píng)價(jià)的智慧化應(yīng)該是該平臺(tái)建設(shè)的核心，需要建立一個(gè)集多源數(shù)據(jù)融合的、多應(yīng)用層級(jí)的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并利用因子分析、層次分析等方法進(jìn)行科學(xué)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)。

（五）強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的生態(tài)調(diào)控

首先要探索構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃生態(tài)調(diào)控機(jī)制，以強(qiáng)化不同用地行業(yè)的行為準(zhǔn)則，避免國(guó)土資源的生態(tài)性破壞。要提高生態(tài)環(huán)境應(yīng)急處理能力，實(shí)施動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，協(xié)調(diào)做好國(guó)土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)保之間的關(guān)系。其次，要加大對(duì)新技術(shù)、新方法的科研力度，通過(guò)新技術(shù)新方法運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土生態(tài)環(huán)境的綜合優(yōu)化與提升。要積極配備先進(jìn)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)分析設(shè)備，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與處理國(guó)土生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。再次，加大在國(guó)土空間規(guī)劃方面的資金投入，通過(guò)列支專(zhuān)項(xiàng)資金，明確資金用途，為國(guó)土生態(tài)環(huán)境提供可靠的資金保障。

（六）積極探索新技術(shù)應(yīng)用

在高精度、多維度的大數(shù)據(jù)及互聯(lián)網(wǎng)等多源數(shù)據(jù)采集、算法驅(qū)動(dòng)的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)分析模擬以及平臺(tái)支撐的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警體系建立等方面積極實(shí)踐。這些都是在規(guī)劃評(píng)估工作中落實(shí)國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略、提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平、建立“可感知、能學(xué)習(xí)、善治理、自適應(yīng)的智慧國(guó)土空間規(guī)劃框架”的重要探索。

三、結(jié)語(yǔ)

作為國(guó)土空間治理的主要載體，國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)的重構(gòu)，要吸收城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等各類(lèi)規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn)，強(qiáng)化自身的戰(zhàn)略性、綜合性和可實(shí)施性，圍繞高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、考核體系，做好空間規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，為國(guó)家和全球治理貢獻(xiàn)國(guó)土空間領(lǐng)域的智慧和方案。智慧社會(huì)下的國(guó)土空間規(guī)劃是統(tǒng)籌考慮自然資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、歷史人文、信息技術(shù)與空間安排的一體化構(gòu)架，它是一個(gè)包括規(guī)劃、監(jiān)測(cè)和治理的連續(xù)過(guò)程，是一個(gè)不斷完善、進(jìn)步的過(guò)程。

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