精準(zhǔn)扶貧政策變遷的動(dòng)力因素及耦合邏輯

吳茜

摘要：在精準(zhǔn)扶貧政策的議程設(shè)置中，存在著問題源流、政策源流和政治源流三股動(dòng)力源流。一系列指標(biāo)形式的變化和現(xiàn)行情況的反饋信息使問題源流凸顯。政策共同體即政府官員、兩會(huì)代表和學(xué)者專家提出政策備選方案的意見和主張，進(jìn)一步形成政策源流。政治源流作為主導(dǎo)因素對(duì)精準(zhǔn)扶貧議程狀態(tài)又起了促進(jìn)作用。當(dāng)問題、政策建議和政治匯合時(shí)就會(huì)打開“政策之窗”，進(jìn)而推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧政策的變遷和溢出效應(yīng)的產(chǎn)生。我國在精準(zhǔn)扶貧政策議程設(shè)置過程中，政治結(jié)構(gòu)對(duì)源流起著主導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;多源流理論;政策之窗;政策變遷;問題源流;政策源流;政治源流

中圖分類號(hào)：F323.8? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1673-1573（2020）01-0066-08

一、引言

貧困問題是全世界面臨的共同挑戰(zhàn)，消除貧困也是人類的最終目的。中國共產(chǎn)黨和中國政府始終將人民的疾苦放在心上，把扶貧開發(fā)工作放在重中之重的位置上。中國共產(chǎn)黨自十八大、十九大以來反復(fù)強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)和脫貧攻堅(jiān)的重要性，把精準(zhǔn)脫貧、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、污染防治列為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，并下定決心必須打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，在2020年讓全國人民一同進(jìn)入小康社會(huì)。在此目標(biāo)的激勵(lì)下，國家經(jīng)過多年探索，形成了具有中國特色的精準(zhǔn)扶貧政策。筆者利用多源流理論框架來分析精準(zhǔn)扶貧政策的形成過程，研究其形成過程中問題源流、政治源流、政策源流如何相互影響，以促使政策之窗的開啟，為我國政策變遷過程提供一個(gè)分析視角。

二、研究綜述

（一）多源流理論

多源流理論是在詹姆斯·馬奇（James Marth）、科恩（Michael D. Cohen）、奧爾森（Johan. G. Olsen）創(chuàng)建的垃圾桶模型基礎(chǔ)上，由美國著名公共政策學(xué)家金登在《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的。他總結(jié)到：“一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果”，并指出多種因素包括問題源流、政策源流和政治源流，在特定時(shí)期下三流匯合，形成新的政策，為研究政策變遷提供了視角。

問題源流包括指標(biāo)的變化、焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)、反饋情況等方式，通過觀察這些方式的變化情況，在眾多問題中尋找哪些問題可以被提上政策議程，促進(jìn)政策議程的設(shè)置。政策源流則主要由意見和方案構(gòu)成，而這些是由學(xué)者、企業(yè)家和政府官員所提出。他們?cè)凇霸瓎栴}”中選取一些重要問題發(fā)表觀點(diǎn)，提供多種備選方案和政策建議，促進(jìn)政策議程的標(biāo)準(zhǔn)化形成，并軟化政策過程。政治源流則包括了政黨意識(shí)形態(tài)、選舉投票、壓力集團(tuán)間的競爭和公眾情緒等因素，就是在這些因素的包圍下形成政治和文化氛圍，潛移默化地影響政策議程的設(shè)置。

在三條源流交匯之前，首先要有政策之窗的打開，這為問題提上議程或政策變遷創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。政策之窗又分為問題之窗和政治之窗。問題之窗打開是由于指標(biāo)的變化、焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)或政策的負(fù)面反饋效果。政治之窗的打開是因?yàn)檎苇h(huán)境發(fā)生了變化：如領(lǐng)導(dǎo)人的換屆、執(zhí)政理念的變化、國家的政治穩(wěn)定程度和國內(nèi)輿論等。

三條源流的匯合在政策之窗打開的前提下，還必須要有政策企業(yè)家或政策網(wǎng)絡(luò)的大力促進(jìn)。所謂政策企業(yè)家就是那些通過組織、運(yùn)用集體力量來改變現(xiàn)有公共資源分配方式的人[1]。他們既可能是獲得選舉的政治人物也可能是行政官員，還可能是特定政策利益集團(tuán)或研究機(jī)構(gòu)的成員。政策企業(yè)家將其解決方案進(jìn)行推廣，吸引政治家重視他們，以實(shí)現(xiàn)自身的政治價(jià)值追求。在這樣一種情景下，三條源流實(shí)現(xiàn)匯合。通過多源流模型，金登教授想向大家展示為什么有些問題可以被提上議程，而另外一些問題則被忽視掉（見圖1）。

（二）精準(zhǔn)扶貧

學(xué)術(shù)界關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究主要從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次展開。一是宏觀層面上對(duì)扶貧政策發(fā)展進(jìn)程的總結(jié)與展望。凌文豪對(duì)中國扶貧開發(fā)政策進(jìn)行回顧總結(jié)，認(rèn)為貧困表象認(rèn)知、致貧原因認(rèn)知有顯著變化，而扶貧價(jià)值理念則是穩(wěn)中有變，并建議我國扶貧開發(fā)政策未來應(yīng)該堅(jiān)持“兜底保障是基本、創(chuàng)新發(fā)展思路與方法是核心、補(bǔ)償型政策是補(bǔ)充”的三大導(dǎo)向。[2]陳志剛等回顧和梳理扶貧政策與扶貧體系的演變和挑戰(zhàn)，分析中國扶貧工作面臨的新形勢與新問題，據(jù)此提出2020年后中國城鄉(xiāng)融合的扶貧愿景和戰(zhàn)略重點(diǎn)。[3]張騰等總結(jié)了中國改革開放以來的扶貧成就與政策特點(diǎn)，力圖回答新時(shí)代扶貧工作向何處去的新問題。[4]二是中觀層面上分析不同的精準(zhǔn)扶貧模式以及實(shí)踐中遇到的困境。程華東等探究了農(nóng)業(yè)高校精準(zhǔn)扶貧模式的基本內(nèi)涵和主要特征，提出了推進(jìn)農(nóng)業(yè)高校精準(zhǔn)扶貧模式創(chuàng)新的路徑。[5]張琪等從六大經(jīng)濟(jì)增長要素和四大參與主體出發(fā)，分析了構(gòu)建民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧路徑的理論，探索了供給側(cè)改革視角下民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧路徑。[6]袁明寶對(duì)精準(zhǔn)扶貧和基層治理的互動(dòng)關(guān)聯(lián)進(jìn)行闡釋，發(fā)現(xiàn)在具體政策執(zhí)行中出現(xiàn)了懸浮狀態(tài)，數(shù)字化、文本化扶貧造成真正的貧困治理缺失，壓力型體制的運(yùn)行機(jī)制使得扶貧對(duì)象錯(cuò)位，保障功能擴(kuò)大導(dǎo)致村莊社會(huì)出現(xiàn)“人人爭貧困”現(xiàn)象，干部幫扶制度的形式化使得貧困戶對(duì)基層政府產(chǎn)生抱怨和不信任。[7]三是從微觀層面對(duì)精準(zhǔn)扶貧的概念內(nèi)涵和價(jià)值性進(jìn)行研究。劉錚等對(duì)精準(zhǔn)扶貧的科學(xué)內(nèi)涵及難點(diǎn)突破作了闡述。[8]方菲結(jié)合對(duì)我國中部地區(qū)Z村的調(diào)查，從倫理學(xué)視角對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐過程進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)工具理性超越價(jià)值理性是導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐困境的重要原因。[9]朱志偉從精準(zhǔn)扶貧的正義性價(jià)值入手并探尋了現(xiàn)實(shí)進(jìn)路。[10]

通過對(duì)以上文獻(xiàn)的梳理，有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的研究無論從宏觀、中觀還是微觀，沒有將精準(zhǔn)扶貧政策的形成從多源流的視角進(jìn)行探析。多源流理論作為政策過程中的重要理論，源于西方相對(duì)公正公平的社會(huì)政治環(huán)境之中，而且是建立在發(fā)達(dá)的工業(yè)社會(huì)和民主政府之上。將其運(yùn)用到我國精準(zhǔn)扶貧的政策分析時(shí)，一定要符合中國情景下的政策參與邏輯。

三、三大源流與精準(zhǔn)扶貧政策之窗的開啟與持續(xù)

精準(zhǔn)扶貧政策產(chǎn)生于習(xí)近平總書記的執(zhí)政理念中。他在2013年11月湖南湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的要求。時(shí)隔兩年，他在湖南十八洞村調(diào)研時(shí)，“精準(zhǔn)扶貧”理念正式形成。此后，精準(zhǔn)扶貧政策在黨的各種會(huì)議所宣傳的治理思想中進(jìn)一步深化和拓展。如：黨的十八屆三中全會(huì)要求“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”;黨的十八屆五中全會(huì)提出“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”;黨的十九大報(bào)告特別指出一定要打贏脫貧攻堅(jiān)這場硬仗，保證農(nóng)民和農(nóng)村共同進(jìn)入小康社會(huì)。精準(zhǔn)扶貧政策議程的設(shè)置正是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生的。精準(zhǔn)扶貧的問題流、政策流在政治流的強(qiáng)大影響下，促使了政策之窗的開啟與持續(xù)。

（一）問題源流凸顯

金登認(rèn)為，一些問題能否被政策制定者所關(guān)注取決于官員了解實(shí)際情況的方法。主要有三種方法：一是通過指標(biāo)形式的變化來進(jìn)一步觀察項(xiàng)目情況和重要程度。二是焦點(diǎn)事件、危機(jī)事件和符號(hào)會(huì)引導(dǎo)人們對(duì)某個(gè)問題的關(guān)注。三是關(guān)于當(dāng)下有關(guān)項(xiàng)目運(yùn)作的反饋情況，會(huì)引起核心決策者的關(guān)注。在精準(zhǔn)扶貧政策的議程設(shè)置中，官員了解實(shí)際情況的方法主要體現(xiàn)在第一個(gè)方法和第三個(gè)方法上面。

從相關(guān)指標(biāo)上看，在2014年12.8萬個(gè)貧困村建檔立卡，約10萬個(gè)貧困村在2018年底退出，還有2.8萬個(gè)貧困村退出任務(wù)未完成。2014年全國識(shí)別貧困縣832個(gè)，2016年脫貧28個(gè)縣，2017年脫貧125個(gè)縣。[11]國家通過對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)行常規(guī)檢測和具體研究，評(píng)估精準(zhǔn)扶貧過程中的情形變化，為下步政策制定提供參考。

從時(shí)間序列來看，我國扶貧政策經(jīng)歷了1949—1977年、1978—1985年、1986—1993年、1994—2000年、2001—2010年、2011年至今六個(gè)階段。在第六個(gè)階段也就是精準(zhǔn)扶貧階段，扶貧工作進(jìn)入了攻堅(jiān)期，出現(xiàn)了很多難啃的“硬骨頭”。具體反饋信息有以下幾個(gè)方面。

1. 貧困人口碎片化。自2011年開始，扶貧開發(fā)工作進(jìn)入了最艱難的時(shí)期，集中連片特困地區(qū)的工作任務(wù)更為艱巨。由于地理、交通、文化等因素，中西部集中連片特困地區(qū)成為脫貧攻堅(jiān)的重要目標(biāo)。這些地區(qū)面臨的扶貧功堅(jiān)困難主要有以下幾點(diǎn)：一是自然環(huán)境惡劣，地處深山多石的高寒地帶，由于生態(tài)脆弱而導(dǎo)致災(zāi)害頻發(fā)，可利用的耕地面積極少，生活無法自給自足。二是基礎(chǔ)設(shè)施落后，基本的飲水條件不達(dá)標(biāo)，房屋住宅存在安全隱患。尤其是道路不通為出行和發(fā)展帶來了障礙。三是外出勞動(dòng)力能力不足，出外打工缺少相應(yīng)的技術(shù)，語言不通，無法快速融入外部文化，導(dǎo)致增收不足。四是無勞動(dòng)能力人口滯留過多，無法帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，代際貧困傳遞明顯。這些特困地區(qū)在我國分布極廣，“三區(qū)三州”有135個(gè)深度貧困縣，在“三區(qū)三州”之外還有199個(gè)深度貧困縣[12]，在分布上分散化、碎片化，空間上呈現(xiàn)出明顯的“孤島效應(yīng)”，為脫貧帶來了一定的難度。

2. 識(shí)別和幫扶粗放化。第一，識(shí)別粗放化。精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)是精準(zhǔn)識(shí)別，包括貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)的精準(zhǔn)識(shí)別。因此，識(shí)別的粗放化不僅包括貧困戶，還包括村、縣、地區(qū)。首先，對(duì)貧困戶的情況了解不充分。不清楚其貧困狀況，致貧原因沒有進(jìn)行具體的分析，幫扶需求沒有排查清楚，幫扶主體未進(jìn)行明確，幫扶措施未及時(shí)落實(shí)，動(dòng)態(tài)管理工作沒有如期開展。另外，貧困戶弱勢地位會(huì)引發(fā)誤評(píng)現(xiàn)象發(fā)生。村民為了獲得資金和政策的幫扶，往往會(huì)爭當(dāng)貧困戶。一些確實(shí)貧困導(dǎo)致無法正常生活的村民被評(píng)為貧困戶大家不會(huì)有異議，而對(duì)有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的村民會(huì)因?yàn)閺?qiáng)勢農(nóng)戶、關(guān)系農(nóng)戶等申請(qǐng)獲得貧困戶的名額引發(fā)誤評(píng)現(xiàn)象。識(shí)別不精準(zhǔn)就會(huì)為后續(xù)的脫貧工作帶來了一定的困難，并且會(huì)引發(fā)干群關(guān)系不和諧的現(xiàn)象滋生。其次，對(duì)于村、縣、地區(qū)的識(shí)別缺少標(biāo)準(zhǔn)化的程序。未展開檢測和評(píng)估工作，沒有規(guī)?？刂?、規(guī)模分解、數(shù)據(jù)錄入、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行和數(shù)據(jù)更新等程序，對(duì)于貧困村、貧困縣等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模也沒有明確的規(guī)定，造成識(shí)別不夠科學(xué)化和規(guī)范化。第二，幫扶粗放化。由于識(shí)別不精準(zhǔn)，導(dǎo)致下一步的幫扶工作也會(huì)粗放化。首先幫扶措施沒有精準(zhǔn)到戶。在現(xiàn)實(shí)中，每一個(gè)貧困戶的致貧原因不同，需要采取差異化的幫扶措施。但在實(shí)踐過程中，由于人力、物力、財(cái)力等水平的限制，往往無法更多地照顧到貧困戶的需求，主要以資金幫扶為主來進(jìn)行扶貧。對(duì)于一些需要更多關(guān)心的鰥寡孤獨(dú)老人和長期臥榻在床的病人關(guān)懷可能會(huì)少一些。其次是幫扶措施具有局限性。政策的規(guī)定有時(shí)會(huì)與現(xiàn)實(shí)有差距，可能會(huì)忽略貧困戶自身的能力、意識(shí)、觀念和資金等方面的因素，所以即使制定政策的初衷是好的，但卻不能被貧困戶所用。如扶貧小額信貸工作，需要對(duì)貧困戶開展貧困戶評(píng)級(jí)授信工作。但是很多貧困戶都是因病因殘致貧，勞動(dòng)能力有限，同時(shí)，部分扶貧對(duì)象年齡不足或超過金融機(jī)構(gòu)限定的借款人準(zhǔn)入年齡，不符合金融機(jī)構(gòu)信用等級(jí)評(píng)定的授信條件，存在貸款率較低現(xiàn)象，導(dǎo)致小額信貸工作無法真正為貧困戶帶來脫貧致富的效果。

3. 農(nóng)村老齡化和空心化。中國社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會(huì)，這在農(nóng)村表現(xiàn)得更加突出。很多貧困老人獨(dú)自生活，缺乏勞動(dòng)力，沒有經(jīng)濟(jì)來源，只能依靠兜底保障。如果發(fā)生疾病或遇到意外情況而沒有得到及時(shí)治療，就只能臥病在床，大大提高了返貧風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村空心化也已成為常態(tài)。當(dāng)前農(nóng)村留守人口大部分為老人和兒童，青壯年勞動(dòng)力多外出務(wù)工。因此，貧困村在進(jìn)行開發(fā)與建設(shè)的時(shí)候，缺乏必要的勞動(dòng)主體。

4. 政策執(zhí)行偏差化。在脫貧攻堅(jiān)過程中，我國采用的是多元互動(dòng)的服務(wù)型政府管理模式，尤其需要中央政府和地方政府互動(dòng)合作來實(shí)現(xiàn)扶貧政策的效果。在實(shí)際情況中，部分地方政府出于多方面的考慮，往往在執(zhí)行政策時(shí)大打折扣。部分地方官員進(jìn)行脫貧攻堅(jiān)任務(wù)時(shí)，以追求自身利益為目標(biāo)，如升遷、創(chuàng)造政績或獲得利益，這樣的行為會(huì)導(dǎo)致上級(jí)的政策執(zhí)行不到位或者扭曲執(zhí)行，偏離了中央政府的最終目標(biāo)，導(dǎo)致政策執(zhí)行達(dá)不到預(yù)期的效果。例如，將村集體項(xiàng)目的發(fā)展為己所用，評(píng)選貧困戶時(shí)優(yōu)先選取自己的親朋好友，優(yōu)先發(fā)展有利于自己政績的項(xiàng)目而不是根據(jù)實(shí)際需求，以及截留或挪用扶貧資金等。地方政府的利己行為使中央政策無法有效實(shí)施，造成政策執(zhí)行偏差，使中央政府和地方政府在合作中產(chǎn)生了沖突。

（二）政策源流涌動(dòng)

在問題流中漂浮著各種各樣的問題，并不是所有的問題都能夠得到關(guān)注并上升為政策。當(dāng)一些重要的問題被識(shí)別并被提出相應(yīng)的解決方案和政策建議時(shí)，就形成了政策流。政策官員、學(xué)者和智庫中的研究人員組成的政策共同體發(fā)表各自想法和觀點(diǎn)，形成了這些方案和政策建議。所以，政府流就是探尋、選擇并設(shè)置解決問題的各種政策方案。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策流以國家層面的方案與政策和專家學(xué)者的方案與建議為主。

1. 國家層面的方案和政策。貧困地區(qū)和貧困戶脫貧的基本目標(biāo)是“兩不愁、三保障”，“五個(gè)一批”工程是實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的途徑，即“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批”。為配合此工程，國家還出臺(tái)了相應(yīng)的配套政策和措施。中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳根據(jù)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》出臺(tái)了12個(gè)配套文件，各部門出臺(tái)173個(gè)政策文件或?qū)嵤┓桨?，各地也相繼出臺(tái)和完善“1+N”的脫貧攻堅(jiān)系列文件。[13]

黨的十九大后，精準(zhǔn)扶貧成為國家扶貧方略，農(nóng)村扶貧進(jìn)入了新階段。這期間發(fā)布的主要反貧困政策文件如表1所示。

2. 專家學(xué)者的方案和建議。在政策源流的形成中，專家學(xué)者起著舉足輕重的作用。他們結(jié)合實(shí)際形成調(diào)研報(bào)告，并通過國家重大會(huì)議提出意見和建議。第一，調(diào)研報(bào)告。《中國扶貧開發(fā)調(diào)查》內(nèi)容包括贛南地區(qū)扶貧調(diào)研報(bào)告、廣西富川縣扶貧調(diào)研報(bào)告、貴州威寧縣扶貧調(diào)研報(bào)告、國內(nèi)外扶貧綜述。[14]《民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展調(diào)研報(bào)告——“精準(zhǔn)扶貧”專輯》，探討了湖北省武陵山片區(qū)“精準(zhǔn)扶貧”模式存在問題與政策建議、農(nóng)村最低生活保障制度公平性研究、民族地區(qū)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)能力提升與創(chuàng)業(yè)環(huán)境優(yōu)化研究、基于需方感知滿意度的公共衛(wèi)生服務(wù)的評(píng)價(jià)研究、不同類型貧困戶在社會(huì)醫(yī)療保障上的受益比較、家庭生命周期對(duì)農(nóng)戶貧困影響及其建議對(duì)策。[15]第二，學(xué)術(shù)論文。從2014年精準(zhǔn)扶貧政策正式實(shí)施到2018年期間，在CNKI數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行高級(jí)檢索，分別輸入檢索條件主題為“精準(zhǔn)扶貧”“貧困戶”“扶貧開發(fā)”“扶貧攻堅(jiān)”的CSSCI期刊論文共有2 236篇，其中“精準(zhǔn)扶貧”1 171篇，“貧困戶”415篇，“貧困開發(fā)”415篇，“扶貧攻堅(jiān)”235篇，分別從研究主題、研究背景、概念內(nèi)涵和困境方面進(jìn)行了闡述，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。第三，在精準(zhǔn)扶貧政策的形成過程中少不了具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的新思想的注入，這些往往來自于活躍的政策家，如官員、學(xué)者、重要會(huì)議的代表或者兼具多重身份的政策活動(dòng)家。2018年全國兩會(huì)上，全國人大代表、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)校長鄧秀新認(rèn)為，貧困地區(qū)不能單純靠易地搬遷的方式來脫貧，更應(yīng)結(jié)合本地資源稟賦，因人制宜，因地制宜，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，科學(xué)謀劃產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。全國人大代表、河北農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)院研究員郭素萍長期為基層農(nóng)村農(nóng)民提供農(nóng)技指導(dǎo)，結(jié)合自身經(jīng)歷，她認(rèn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣普及，而推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)需要建設(shè)一支年輕化的、優(yōu)質(zhì)的推廣隊(duì)伍。

（三）政治源流主導(dǎo)

西方學(xué)者扎哈里爾迪斯（Mucciaroni）認(rèn)為，在集權(quán)國家中，國民情緒、利益集團(tuán)競爭、政黨意識(shí)形態(tài)、政府變更等要素構(gòu)成了執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)，它們也是政治源流多維度的一個(gè)表現(xiàn)。政黨政治在國民情緒改變中起著重要的作用，政黨或政府的改變也會(huì)直接影響著利益集團(tuán)的行為，政策過程實(shí)際上是集權(quán)化的過程。[16]在我國，政治源流伴隨著集權(quán)化的過程，并具有一定的“虹吸效應(yīng)”，緊緊地吸引著問題源流和政策源流。但由于我國的特殊環(huán)境，并沒有利益集團(tuán)的存在。在精準(zhǔn)扶貧政策中，執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)、領(lǐng)導(dǎo)人更替、媒體輿論導(dǎo)向、國民情緒都會(huì)影響政治家的選擇。

1. 執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)：執(zhí)政為民。中國共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民的利益。自中國共產(chǎn)黨成立之日起，就把為天下窮苦人民謀幸福作為自己的使命。在新中國成立之前，黨領(lǐng)導(dǎo)人民“打土豪、分田地”，使廣大人民群眾獲得權(quán)利，自己做主人。新中國成立后，為了實(shí)現(xiàn)第一個(gè)100年的目標(biāo)，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，走向小康社會(huì)，過上美好的新生活。尤其是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央更加關(guān)注生活在底層社會(huì)的廣大農(nóng)民尤其是貧困人口的生活狀況，帶領(lǐng)貧困人口和貧困地區(qū)消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕。自黨的十八大以來，黨中央始終都圍繞著2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)在努力，始終把脫貧攻堅(jiān)當(dāng)成重要的任務(wù)，充分體現(xiàn)我黨全心全意為人民服務(wù)的價(jià)值追求。

2. 領(lǐng)導(dǎo)人的重視：不忘使命。2020年要實(shí)現(xiàn)第一個(gè)100年的奮斗目標(biāo)，而脫貧攻堅(jiān)就是這個(gè)目標(biāo)的底線。黨的十八大以來，以習(xí)近平書記為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)人作出一系列重大部署和安排，把扶貧工作貫徹到“五位一體”和“四個(gè)全面”的總布局中。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)扶貧的重要性：“全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)。沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會(huì)。”[17]黨的十九大報(bào)告將精準(zhǔn)扶貧作為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一，并將其放在具有決定意義的位置上;當(dāng)代領(lǐng)導(dǎo)人不忘己任，始終關(guān)注農(nóng)村貧困人口的疾苦、關(guān)心貧困縣的發(fā)展和區(qū)域性整體貧困的解決，拿出“敢教日月?lián)Q新天”的魄力，全力完成建成小康社會(huì)的任務(wù)底線。

3. 媒體輿論導(dǎo)向：助力脫貧。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，各種新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)的報(bào)道力量也不可小覷。他們通過對(duì)扶貧模式、扶貧事跡和扶貧模范的報(bào)道，為整個(gè)社會(huì)創(chuàng)造積極向上的氛圍，提升扶貧對(duì)象的內(nèi)生動(dòng)力，達(dá)到既扶貧也扶智的目的。如《人民日?qǐng)?bào)》的扶貧報(bào)道主要包括三部分內(nèi)容：地方扶貧案例框架、領(lǐng)導(dǎo)人扶貧工作及政策解讀框架、扶貧對(duì)策框架。通過輿論媒體的力量宣傳扶貧攻堅(jiān)工作，發(fā)現(xiàn)扶貧工作中有待改進(jìn)的地方，進(jìn)一步了解貧困人口的需求和利益，為下一步工作的展開打下基礎(chǔ)。同時(shí)，不斷強(qiáng)化公務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)和貧困人口的能動(dòng)意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)，實(shí)現(xiàn)雙主體配合完成脫貧任務(wù)，讓扶貧報(bào)道成為這場攻堅(jiān)戰(zhàn)的助力器。在新浪微博中，成立三十年的中國扶貧基金會(huì)利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，宣傳扶貧先進(jìn)個(gè)人、獨(dú)特的扶貧模式，向全民介紹扶貧經(jīng)驗(yàn)。中國扶貧基金會(huì)宣傳的最大特點(diǎn)是利用明星、公眾人物和企業(yè)的力量，最大化地整合社會(huì)資源助力扶貧。

4. 國民情緒：訴求急切。在政治源流中，國民情緒反映了國民對(duì)某一問題的共識(shí)或?qū)δ骋徽叩墓餐此肌袂榫w在政策議程設(shè)定和政策變遷的過程中有強(qiáng)烈的沖擊力，具有導(dǎo)向和軟化作用。2018—2019年，筆者在甘肅、吉林等地的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)以下幾點(diǎn)：一是基礎(chǔ)設(shè)施落后，尤其體現(xiàn)在村莊道路上，都是土路，下雨下雪時(shí)為出行帶來了很大的不便，也阻礙了當(dāng)?shù)嘏c外界的交流和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是鄉(xiāng)村環(huán)境臟亂差。垃圾、糞便到處都是，無人清理。有的甚至將糞便引入河流，造成水源污染。村民隨意燒麥秸桿，嚴(yán)重污染了空氣，缺乏專門的人進(jìn)行環(huán)境治理。三是在各項(xiàng)評(píng)選評(píng)優(yōu)的過程中不公開公正。許多干部會(huì)任人為親，或?qū)⒁恍┵Y源為己所用，導(dǎo)致普通村民不滿情緒滋生。四是資金項(xiàng)目管理不透明。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下地區(qū)該情況更加普遍。項(xiàng)目資金如何使用不進(jìn)行公開討論，缺乏項(xiàng)目資金使用情況的公示公告。監(jiān)督渠道單一，村民無法實(shí)行監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致項(xiàng)目資金不能為民所用。

（四）政策之窗的開啟、多源流耦合

在精準(zhǔn)扶貧政策的議程設(shè)置中，問題之窗和政治之窗共同開啟，為三條源流的匯合創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。我國到2020年要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)，而其中一項(xiàng)最艱難的任務(wù)就是脫貧攻堅(jiān)，它也成為當(dāng)下的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。這樣一個(gè)迫在眉睫的難題已經(jīng)成為我黨十八大以來的“焦點(diǎn)事件”，如何做到精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧和精準(zhǔn)監(jiān)督已經(jīng)成為黨中央最關(guān)注和關(guān)心的問題。為了實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，就要補(bǔ)齊貧困這個(gè)短板，就要作出詳細(xì)的“時(shí)間表”和“路線圖”，讓這種設(shè)想成為政策議題，脫貧攻堅(jiān)這個(gè)“焦點(diǎn)事件”成為問題之窗開啟的重要?jiǎng)恿Α?/p>

政策之窗的開啟不止在于問題源流的凸顯，尤其在中國情景下，政治之窗的開啟起到了更為重要的作用。黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院高度重視扶貧開發(fā)工作，力度之大前所未有。作為扶貧理念的重大創(chuàng)新，“精準(zhǔn)扶貧”由習(xí)近平于2013年11月在中國湖南省花垣縣十八洞村首次提出，主要解決扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退等四個(gè)問題，逐步形成了“四個(gè)切實(shí)”“五個(gè)一批”“六個(gè)精準(zhǔn)”的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)思路。

問題之窗和政治之窗的共同開啟，為三條源流的匯合創(chuàng)造了契機(jī)。而政策企業(yè)家在三源匯合之時(shí)的登場具有軟化作用[18]。在我國，人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等在內(nèi)的政策企業(yè)家努力抓住機(jī)會(huì)，利用提案、研究報(bào)告、媒體傳播等多種方式把精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)政策議程。自2014年以來，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)有效持續(xù)地展開，離不開全國人大代表與全國政協(xié)委員的相關(guān)建議和提案。而這些建議和提案也成為完善脫貧攻堅(jiān)體制機(jī)制的“智慧庫”和“信息源”。2018年，國務(wù)院扶貧辦共承辦全國人大代表建議252件，數(shù)量與2017年基本持平;承辦全國政協(xié)委員提案209件，提案數(shù)量較2017年增長近40%，創(chuàng)歷史新高。[19]而且在2018年的提案中，各大委員和代表把關(guān)注點(diǎn)放在更加長遠(yuǎn)的目標(biāo)上，如2020年后建立長效脫貧機(jī)制、確保脫貧的可持續(xù)性、鄉(xiāng)村振興、城市貧困人口問題、如何縮小城鄉(xiāng)差距等這也為精準(zhǔn)扶貧政策帶來了新鮮、有力的血液，成為其持續(xù)的催化劑和助推劑。

（五）精準(zhǔn)扶貧政策的持續(xù)

2018年我國脫貧攻堅(jiān)成效顯著：貧困人口從2012年的9 899萬人減少到2018年的1 660萬人，連續(xù)6年平均每年減貧1 300多萬人;建檔立卡貧困村從2013年的12.8萬個(gè)減少到2018年底的2.6萬個(gè)。2019年可再減少貧困人口1 000萬人以上，摘帽300個(gè)左右貧困縣。[20]精準(zhǔn)脫貧是全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，因此黨中央提出，要加大“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)力度，給貧困人口和貧困地區(qū)更大的政策支持。

為了實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)，脫貧攻堅(jiān)是我們國家和黨中央必須克服的難關(guān)，在這段時(shí)間內(nèi)，黨中央對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作從未敢放松。如十九屆中央第二輪巡視是中央脫貧攻堅(jiān)工作的專項(xiàng)巡視，主要就是發(fā)現(xiàn)和推動(dòng)解決突出問題，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作健康發(fā)展。巡視對(duì)象包括13個(gè)省區(qū)市及脫貧攻堅(jiān)中承擔(dān)重要職責(zé)的11個(gè)中央國家機(jī)關(guān)、2個(gè)中央金融企業(yè)黨組織。緊緊圍繞“四個(gè)落實(shí)”深入開展監(jiān)督檢查，具體做到“八看”。通過這些情況的視察，立足“再監(jiān)督”，避免“重復(fù)監(jiān)督”。[21]此外，扶貧工作還接受精準(zhǔn)監(jiān)督與考核，包括省級(jí)交叉考核、第三方評(píng)估、記者暗訪、績效考核四項(xiàng)，力度之大、范圍之廣絕無僅有，保證了脫貧攻堅(jiān)任務(wù)按時(shí)、高質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)。

政治源流的高度關(guān)注也促進(jìn)了政策企業(yè)家的活動(dòng)和思想的活躍。全國人大及委員會(huì)在扶貧工作上積極發(fā)言和獻(xiàn)力獻(xiàn)策：從政府角度來看，要改變提供公共服務(wù)的方式，從原來的“候鳥式”服務(wù)，變成“蹲守式”駐扎服務(wù)，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)教育，提高貧困地區(qū)人口素質(zhì)[22];在產(chǎn)業(yè)方面，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快脫貧攻堅(jiān)步伐，發(fā)展電商扶貧，助推群眾增收[23];從個(gè)體貧困戶方面來看，對(duì)“檔內(nèi)”不穩(wěn)定的脫貧戶回頭看，關(guān)注生活水平略高于貧困標(biāo)準(zhǔn)的“檔外”邊緣戶[24]。中央領(lǐng)導(dǎo)通過這些發(fā)言建議，及時(shí)捕捉基層扶貧工作中所面臨的問題，合理采納適合不同地方的政策，為將來黨中央的決策提供一定的參考。政策企業(yè)家的思想有了一個(gè)可以展現(xiàn)的平臺(tái)，使核心決策者決策與政策企業(yè)家的思想建立了緊密的聯(lián)系。

四、結(jié)論與討論

通過對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策變遷過程的分析與討論，精準(zhǔn)扶貧政策變遷過程的邏輯是與多源流理論高度吻合的。農(nóng)村貧困問題凸顯，引起黨中央的高度重視，進(jìn)而打開政策之窗，在政策共同體的推動(dòng)和軟化作用下，三源流匯合。這也是金登教授所指出的：“一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中一種或另外一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果?！痹谶@個(gè)過程中，運(yùn)用多源流來分析精準(zhǔn)扶貧政策的形成具有內(nèi)在的耦合性。在中國情景下，從政策變遷的過程來理解精準(zhǔn)扶貧政策議程的設(shè)置，對(duì)于我們更好地理解多源流模型具有重要意義。

在多源流匯合過程中，也會(huì)有溢出效應(yīng)的產(chǎn)生。哈斯把溢出效應(yīng)稱之為：如果政策窗口為某種政策議題打開過，那么與此相似的政策議題的政策窗口被打開的概率就會(huì)提高。在精準(zhǔn)扶貧政策變遷的過程中，為了在2020年全面實(shí)現(xiàn)脫貧，“三農(nóng)”問題得到持續(xù)的關(guān)注與發(fā)展，黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。它是在扶貧攻堅(jiān)任務(wù)完成的基礎(chǔ)上，對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的繼承與深化，為“三農(nóng)”問題提供更加持久和長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略指導(dǎo)。由此可見，精準(zhǔn)扶貧政策窗口的出現(xiàn)為與之類似的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略窗口的敞開增加了可能性，具有溢出效應(yīng)。

金登教授基于美國的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)所總結(jié)出來的多源流理論模型，分析我國的政策變遷時(shí)會(huì)存在一定的差距，應(yīng)該從有限理性的立場來研究政策。如金登教授說：源流之間的獨(dú)立性是保證其生命活力、維持自身規(guī)律的必須條件。[25]但是在我國，三條源流不可能做到真正的獨(dú)立。在三條源流中，政治源流占據(jù)主導(dǎo)作用，甚至有時(shí)政治源流還會(huì)影響到政策源流的傾向。一些人大代表、政協(xié)委員在一年一次的代表會(huì)議時(shí)提出建議的機(jī)會(huì)也很有限，不能很好地形成強(qiáng)大的政策流。我國的實(shí)際情況還屬于強(qiáng)政府—弱社會(huì)，因此，在運(yùn)用多源流對(duì)不同環(huán)境中的政策進(jìn)行分析比較時(shí)，必須考慮政治結(jié)構(gòu)的影響。在分析本國的政策變遷時(shí)一定要符合中國語境，并作出一些微調(diào)，不能盲目照搬照抄。

筆者運(yùn)用多源流模型分析精準(zhǔn)扶貧政策的變遷，為公共政策的研究提供了一個(gè)可行的視角。但是也存在一些不足，如只是從比較宏觀的視角入手，缺乏相關(guān)案例的具體分析;也缺乏一些管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和政策工具來做量化研究;模型的適用性和檢驗(yàn)性問題還未涉及到。在今后的研究工作中，筆者也會(huì)對(duì)這方面進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

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責(zé)任編輯：武玲玲

Dynamic Factors and Coupling Logic of Precision Poverty Alleviation Policy Change

Wu Qian

（School of Government Management， Beijing Normal University， Beijing 100875， China）

Abstract： In the agenda setting of precise poverty alleviation policies， there are three streams of power： the problem flow， the policy flow and the political flow. The change of a series of indicators and the feedback information of current situation makes the problem flow prominent. Policy community including government bureaucrats， representatives of CPPCC， scholars and experts put forward policy options to further form the policy flow. As a leading factor， the political flow has played a role in promoting the status of the precise poverty alleviation agenda. When the problem flow， the policy flow and the political flow join in and "policy window"will open， which will promote the changes of precise poverty alleviation policies and spillover effects. In the process of setting precise poverty alleviation policy agenda， the political structure plays a leading role.

Key words： precise poverty alleviation， the multiple streams theory， policy window， policy change， problem stream， policy stream， politics stream