輸氣管道完整性管理高后果區(qū)管控存在的問題

深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心 張 濤

1 輸氣管道傳統(tǒng)管理

輸氣管道的傳統(tǒng)管理是一種靜態(tài)的被動式管理。如輸氣管道運(yùn)營企業(yè)在輸氣管道發(fā)生事故之后，對輸氣管道和涉及的有關(guān)設(shè)施進(jìn)行安全性的復(fù)查，找出事故的起因，總結(jié)事故的教訓(xùn)，從而在之后的運(yùn)營過程中制定具備針對性的實(shí)施計(jì)劃或改進(jìn)方案，其目的是預(yù)防類似的安全事故再次出現(xiàn)。輸氣管道的傳統(tǒng)管理存在著相對的滯后性，總結(jié)事故的教訓(xùn)也存在著非常大的局限性，無法識別和全面分析造成事故的關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致頭痛治頭，腳痛治腳，不能主動的系統(tǒng)性應(yīng)對事故風(fēng)險(xiǎn)和關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)，不能在事故中全面的提取有效教訓(xùn)或經(jīng)驗(yàn)。

2 輸氣管道完整性管理

輸氣管道的完整性管理是一種動態(tài)的主動預(yù)防式管理。如輸氣管道運(yùn)營企業(yè)在輸氣管道非事故狀態(tài)下的日常運(yùn)行過程中，對輸氣管道和相關(guān)設(shè)施存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，分析其可能發(fā)生事故的起因，從而在平時的運(yùn)營過程中制定好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施和管理措施，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方案，以此預(yù)防潛在安全事故的出現(xiàn)。因此，輸氣管道的完整性管理強(qiáng)調(diào)在非事故情況下開展計(jì)劃性的主動風(fēng)險(xiǎn)識別，重視潛在隱患分析，關(guān)注改進(jìn)管理方法，其核心目的是維持輸氣管道處于長期的無事故狀態(tài)。通常情況下輸氣管道的完整性管理分為六個部分：數(shù)據(jù)收集、高后果區(qū)識別、風(fēng)險(xiǎn)評價、完整性評價、維修維護(hù)和效能評價。

3 輸氣管道傳統(tǒng)管理與完整性管理的區(qū)別

從某種意義上來講，輸氣管道的傳統(tǒng)管理與輸氣管道的完整性管理存在核心理念的差異。傳統(tǒng)管理是間歇式的，由事故教訓(xùn)為基礎(chǔ)，以此提升管理水平。完整性管理是連續(xù)性的，由事故預(yù)防為基礎(chǔ)，以此提升管理水平。

4 輸氣管道高后果區(qū)識別

輸氣管道高后果區(qū)指輸氣管道發(fā)生泄漏后可能對公眾和環(huán)境造成較大不良影響的區(qū)域。輸氣管道高后果區(qū)識別是輸氣管道完整性管理的一部分。全面的開展輸氣管道高后果區(qū)識別，有助于輸氣管道運(yùn)營企業(yè)明確輸氣管道高后果區(qū)的起因、風(fēng)險(xiǎn)范圍、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果，有效掌握輸氣管道發(fā)生事故的影響區(qū)域，使輸氣管道運(yùn)營企業(yè)通過開展針對性的風(fēng)險(xiǎn)評估、完整性評價、地災(zāi)監(jiān)控及巡檢管理等措施，與相關(guān)職能部門建立協(xié)商溝通機(jī)制，持續(xù)關(guān)注和重視識別出的潛在風(fēng)險(xiǎn)影響因素。

輸氣管道高后果區(qū)識別應(yīng)由熟悉管道沿線情況的人員進(jìn)行識別，且識別人員應(yīng)參加有關(guān)培訓(xùn)。識別統(tǒng)計(jì)的結(jié)果應(yīng)按照統(tǒng)一的格式表達(dá)，并且當(dāng)識別出高后果區(qū)的區(qū)段相互重疊或相隔不超過 50米時，宜作為一個高后果區(qū)管段進(jìn)行管理。

依據(jù)GB 32167－2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》的相關(guān)要求，輸氣管道的高后果區(qū)識別，按照以下要求執(zhí)行，如表1所示。

表1 輸氣管道高后果區(qū)識別項(xiàng)情況

識別輸氣管道高后果區(qū)時，高后果區(qū)邊界設(shè)定為距離最近一幢建筑物外邊緣200 m。

輸氣管道高后果區(qū)分為三級，Ⅰ級表示最小的嚴(yán)重程度，Ⅲ級表示最大的嚴(yán)重程度。

式中：d——管道外徑，mm；

p——管段最大允許操作壓力，MPa；

r——受影響區(qū)域的半徑，m。

注：系數(shù)0.099僅適用于天然氣管道。

表2 輸氣管道潛在影響半徑示例

5 高后果區(qū)管控存在的問題

5.1 國家標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致高后果區(qū)增加

《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》規(guī)定管道線路中心線兩側(cè)各5 m地域范圍內(nèi)不準(zhǔn)建房以及修建其他建筑物、構(gòu)筑物等危害管道安全的行為。實(shí)際上輸氣管道一旦發(fā)生事故，5 m地域范圍內(nèi)根本不能滿足有效的防護(hù)空間和撤離空間需求，極易造成重大事故。

由于國家標(biāo)準(zhǔn)的偏低，使得城市規(guī)劃和城市建設(shè)常常借此為由鄰近管道進(jìn)行開發(fā)，導(dǎo)致輸氣管道周邊區(qū)域的高后果區(qū)不斷產(chǎn)生，持續(xù)增加。

5.2 城鄉(xiāng)建設(shè)的加速性擴(kuò)張，導(dǎo)致高后果區(qū)升級

隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)、異地扶貧搬遷和棚戶區(qū)升級改造等城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目的深入推進(jìn)，部分鄉(xiāng)村地區(qū)的人口密度增加，地區(qū)等級升級，致使原本識別為低等級的輸氣管道高后果區(qū)，被迫升級為高等級的高后果區(qū)，增加了潛在安全風(fēng)險(xiǎn)。輸氣管道運(yùn)營企業(yè)只能被動式的采取安全防護(hù)措施或?qū)嵤└木€方案，造成了社會成本和運(yùn)營成本的增加。

5.3 尚未實(shí)施地役權(quán)，無法保障相關(guān)權(quán)益

目前在我國，輸氣管道在新建過程中僅辦理臨時用地手續(xù)，不能辦理地役權(quán)或通過權(quán)手續(xù)，導(dǎo)致輸氣管道運(yùn)營企業(yè)的相關(guān)權(quán)益得不到充分的保障。在實(shí)際過程中，當(dāng)輸氣管道敷設(shè)在城市規(guī)劃區(qū)和城市擬開發(fā)區(qū)時，由于沒有合法取得地役權(quán)，許多穿越管道或鄰近管道的其它工程項(xiàng)目在施工過程中，未與輸氣管道運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行充分的溝通和協(xié)調(diào)，由此埋下了巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)。

5.4 高后果區(qū)數(shù)據(jù)缺乏互聯(lián)互通

目前，全國范圍內(nèi)的輸氣管道高后果區(qū)數(shù)據(jù)尚未統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏數(shù)據(jù)共享平臺。2019年12月9日，國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司在京正式成立，在此大背景下，可以考慮將全國輸氣管道高后果區(qū)數(shù)據(jù)進(jìn)行互聯(lián)互通、統(tǒng)一格式、和動態(tài)更新，并在大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等技術(shù)的支持下，構(gòu)建全國的高后果區(qū)信息化平臺，進(jìn)行完整性管理下的智能化數(shù)字監(jiān)控。

5.5 不重視與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)，無法提出合理訴求

自 2018年起，根據(jù)國家的要求，國土空間規(guī)劃將逐漸取代傳統(tǒng)的土地規(guī)劃和城市規(guī)劃。目前，國家級國土空間規(guī)劃尚未出臺，各個省、市(如深圳、廣州等地)正在開展本轄區(qū)范圍內(nèi)的國土空間規(guī)劃的編制工作。

在城市規(guī)劃體系的大變革之際，多數(shù)輸氣管道運(yùn)營企業(yè)仍未引起足夠的重視，忽略了提前介入國土空間規(guī)劃的契機(jī)，由此無法掌握城市建設(shè)開發(fā)邊界、各類生態(tài)環(huán)保管控區(qū)范圍、市政交通線型工程規(guī)劃等信息，導(dǎo)致不能合理提出訴求，最終將使得完整性管理理念流于空談。

5.6 亟待組建高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管控共同體

輸氣管道高后果區(qū)的有效管控需要輸氣管道運(yùn)營企業(yè)、當(dāng)?shù)卣毮懿块T、其他利益方等的共同參與。然而，目前輸氣管道高后果區(qū)的管控缺乏各方共同參與的機(jī)制，無法建立風(fēng)險(xiǎn)管控共同體，無法形成合力，無法各司其職，由此導(dǎo)致各自關(guān)心自己的訴求，而忽略別人的需求，增加了溝通難度和協(xié)調(diào)成本，使得完整性管理下的高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管控很難付諸實(shí)踐。

5.7 急需借助外力，規(guī)范第三方作業(yè)審批和施工質(zhì)量

第三方破壞是導(dǎo)致輸氣管道事故頻發(fā)的主要原因之一，因此，輸氣管道運(yùn)營企業(yè)必須加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣暮献?，共同建立輸氣管道高后果區(qū)的第三方施工作業(yè)審批流程，引入分級審批和分級管理的理念，由此借助外力規(guī)范第三方施工。

與此同時，輸氣管道運(yùn)營企業(yè)應(yīng)該持續(xù)關(guān)注周邊項(xiàng)目的規(guī)劃和建設(shè)變化情況，對可能涉及輸氣管道安全風(fēng)險(xiǎn)的施工項(xiàng)目進(jìn)行單獨(dú)歸檔，構(gòu)建檔案“臺賬”，并要求輸氣管道運(yùn)營企業(yè)現(xiàn)場監(jiān)督機(jī)械開挖和穿越作業(yè)，強(qiáng)化第三方施工的質(zhì)量，確?；靥詈粚?shí)的可靠性。

6 結(jié)語

近年來，在國內(nèi)發(fā)生的多起重大輸氣管道的安全事故，重新引起了政府、行業(yè)和公眾對輸氣管道安全問題的重視。輸氣管道運(yùn)營企業(yè)也逐漸認(rèn)識到完整性管理理念下的高后果區(qū)治理，是有效降低輸氣管道事故風(fēng)險(xiǎn)的方法之一，并且可以大力的提升整體管理水平。然而完整性管理理念下的輸氣管道高后果區(qū)的建立和維護(hù)，很難一蹴而就，需要輸氣管道運(yùn)營企業(yè)、政府職能部門和其他合作方等的長期共同參與，更需要在制度層面、政府層面和企業(yè)層面統(tǒng)一認(rèn)識，加強(qiáng)政企合作，深化政企聯(lián)動，由此才能形成強(qiáng)大合力，創(chuàng)造出良好的外部環(huán)境。希望在國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司成立的大背景下，通過各方的共同努力，我國可以真正構(gòu)建在全生命周期下的輸氣管道高后果區(qū)的健康管理體系，實(shí)現(xiàn)政、企、民三方共贏的格局。