政府環(huán)境報告基層實(shí)施：現(xiàn)狀、問題及其對策

摘要：政府環(huán)境報告基層實(shí)施是利用縣級人大與公眾直接聯(lián)系的“基層”優(yōu)勢加強(qiáng)對政府環(huán)境責(zé)任監(jiān)督的有效手段。實(shí)踐中，報告主體及對象級別各異，報告內(nèi)容繁簡不一，總體情況為越是基層貫徹實(shí)施政府環(huán)境報告的力度越弱，存在報告形式不明確、信息公開不到位、常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制和政府責(zé)任缺失等問題。因此，必須在認(rèn)清立法目的的基礎(chǔ)上合理運(yùn)用法律解釋明確報告的法律屬性，規(guī)范報告內(nèi)容、擴(kuò)大公開范圍，利用“基層”優(yōu)勢與公眾加強(qiáng)聯(lián)系，并在準(zhǔn)確定位環(huán)保法的前提下構(gòu)建人大監(jiān)督的剛性約束。

關(guān)鍵詞：政府環(huán)境報告;基層人大監(jiān)督;民意溝通制度化;政府環(huán)境責(zé)任

中圖分類號：X32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）02-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.02.129

Abstract：The implementation of government environmental report at the grass-roots is an effective means to strengthen the supervision of government environmental responsibility by utilizing the “Grass-roots” advantage of direct contact between the county peoples Congress and the public.In practice，the levels of report subjects and objects are different，and the contents of the report are different.The overall situation shows that the more grass-roots level implements the government environmental report， the weaker the strength is.There are problems such as unclear reporting form，inadequate information disclosure， lack of normalization supervision mechanism and government responsibility， and so on.Therefore， it is necessary to reasonably use legal interpretation to clarify the legal attribute of the report，standardize the content of the report， expand the scope of publicity， make use of the “Grass-roots” advantage to strengthen the contact with the public， and construct the rigid constraint of the supervision of the peoples Congress on the premise of accurately positioning the environmental protection law.

Key words：Government environmental report;Grass-roots Peoples Congress Supervision;Institutionalization of public opinion communication;Government environmental responsibility

新《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱新環(huán)保法）的亮點(diǎn)之一即是要求縣級以上政府每年必須向同級人大或常委會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況（以下簡稱政府環(huán)境報告），明確引入權(quán)力機(jī)關(guān)外部監(jiān)督推動政府履行環(huán)境職責(zé)。在當(dāng)前公眾意識日趨覺醒，環(huán)境利益訴求復(fù)雜多元的大背景下，人大制度化反映、整合民意的作用更應(yīng)得到關(guān)注。其中，縣級人大既是權(quán)力機(jī)關(guān)，又是與公眾直接、密切聯(lián)系的民意機(jī)關(guān)，因此，政府環(huán)境報告基層實(shí)施在彌補(bǔ)公眾參與不足、推進(jìn)政府環(huán)境責(zé)任落實(shí)到位、形成環(huán)保政民互動制度化等方面具有無可比擬的“基層”優(yōu)勢?，F(xiàn)有研究對政府環(huán)境報告基層實(shí)施情況及存在問題缺乏深入調(diào)查和分析，對于人大如何在合法、有效行使職權(quán)過程中發(fā)揮“基層”優(yōu)勢的關(guān)注度不夠高，且未能結(jié)合基層人大權(quán)力機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)二重屬性明確解決問題的路徑。因此，有必要從基層實(shí)施的角度進(jìn)行探討，重視人大尤其是基層人大監(jiān)督功能，強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任“自上而下”推進(jìn)的末端力量。

1 我國政府環(huán)境報告基層實(shí)施現(xiàn)狀

新環(huán)保法正式實(shí)施近五年里，越來越多設(shè)區(qū)的市和縣級政府作出政府環(huán)境報告。總的來說，報告責(zé)任的落實(shí)是“從上至下”推進(jìn)的，雖然不排除上級政府尚未依法落實(shí)，下級政府已報告的情況[1]，但上級政府先行還是普遍事實(shí)。設(shè)區(qū)的市和縣級政府環(huán)境報告責(zé)任仍有待加強(qiáng)，縣級落實(shí)力度尤應(yīng)加大。

1.1 報告主體、對象級別呈現(xiàn)多元化

根據(jù)新環(huán)保法規(guī)定報告主體為“縣級以上人民政府”，而實(shí)踐中，報告主體存在多種情況，按級別可歸為以下五種：

第一種與法律最為契合，直接代表本行政區(qū)最高行政權(quán)威，重視程度和正式性最高;第二、三兩種在實(shí)踐中行政級別最高也只是常務(wù)副職（如鎮(zhèn)江），重視程度和正式性低于第一種;第四種尚于法有據(jù);1第五種在實(shí)踐中一般為本級環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行報告，與新環(huán)保法規(guī)定的報告主體有很大出入，重視程度和正式性遠(yuǎn)遜前四者。

新環(huán)保法規(guī)定的報告對象為“本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員”，絕大多數(shù)縣級以上政府向同級人大常委會作報告，也有向同級人大作報告的例證，如眉山市、上饒市、彭澤縣等。同時，也存在報告對象不符合法律規(guī)定的情形，如阜寧縣、常州市鐘樓區(qū)、鎮(zhèn)江市下轄揚(yáng)中市以及2017年京口區(qū)向人大常委會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（常委會主任會議）乃至非人大常委會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（人大視察組）報告。

1.2 報告內(nèi)容繁簡不一

能夠從網(wǎng)絡(luò)媒體上查找到政府環(huán)境報告全文的地市級政府有黃山、沈陽、長春、大理、杭州、上饒、常州、無錫、徐州、延邊、貴陽、紹興、莆田、蘇州、南通、宿遷等，但仍有湖南、內(nèi)蒙古、江蘇等25個省級政府下轄的238個市（州、盟）僅能從政府部門會議簡報、官方媒體等處獲悉簡略的相關(guān)信息。全國2851個縣級政府中，有安化縣、嘉禾縣、彭澤縣、涇縣、肅南裕固族自治縣、墨玉縣、吉木乃縣、余杭區(qū)、洞頭區(qū)、臨桂區(qū)、鹿城區(qū)、鄞州區(qū)、柯橋區(qū)、秦淮區(qū)、浦口區(qū)、江陰市、昆山市、高港區(qū)等能夠在其官方媒體上查找到政府環(huán)境報告全文。僅對以上報告文本進(jìn)行梳理，不難發(fā)現(xiàn)無論是設(shè)區(qū)的市還是縣級，報告題目大體為“××年度+環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的報告”，這類題目凸顯了新環(huán)保法第二十七條對報告內(nèi)容的限定。但也存在例外，如柯橋區(qū)、彭澤縣的政府環(huán)境報告，均在“環(huán)境狀況”之前加“生態(tài)”二字，報告中也有相應(yīng)內(nèi)容。2而秦淮區(qū)、浦口區(qū)的報告題目則無法體現(xiàn)法律規(guī)定的報告內(nèi)容。3這些政府環(huán)境報告基本上均包含“環(huán)境狀況”“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況”這兩項(xiàng)法定內(nèi)容及“下一步工作安排”或與之類似的內(nèi)容，這與國務(wù)院所作環(huán)境報告內(nèi)容劃分一致。同樣也存在例外，如杭州市政府環(huán)境報告不具備“下一步工作安排”，秦淮區(qū)政府2017年所作環(huán)境報告明顯缺少法定內(nèi)容“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況”;而鄞州區(qū)、柯橋區(qū)、嘉禾縣則在這三項(xiàng)內(nèi)容的基礎(chǔ)上增加了匯報內(nèi)容，4使之更為全面充分。

2 我國政府環(huán)境報告基層實(shí)施存在的問題

2.1 報告形式不明確

政府環(huán)境報告基層實(shí)施情況并不樂觀，很大程度上是報告形式不明確，同時立法機(jī)關(guān)也沒有理順政府環(huán)境報告與《監(jiān)督法》規(guī)定的“專項(xiàng)報告”以及立法動議時計劃的“政府工作報告、計劃報告和預(yù)算報告”的關(guān)系，甚至權(quán)威機(jī)關(guān)編纂的新環(huán)保法學(xué)習(xí)讀本都認(rèn)為“可以在政府工作報告中說明，也可以專門單作報告”[2]。

這主要因?yàn)檎h(huán)境報告是在環(huán)保法修訂草案第四次送審稿中才予以添加的[3]，是一項(xiàng)全新的規(guī)定，在此之前鮮有實(shí)踐嘗試[4]，更無試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)供參考。在極短時間內(nèi)，草案起草小組不僅要修訂舊條文，還要增設(shè)新條文，立法調(diào)研不充分在所難免。質(zhì)言之，新環(huán)保法僅規(guī)定了縣級以上政府新的環(huán)境職責(zé)，遠(yuǎn)未形成一項(xiàng)完善的制度，實(shí)施過程中自然存在因法律規(guī)范模糊、矛盾而產(chǎn)生的問題。比如，若將政府環(huán)境報告認(rèn)定為“專項(xiàng)報告”，那么當(dāng)政府向同級人大而非人大常委會作環(huán)境報告時，就會面臨《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》均未將其納入人大職權(quán)范圍的問題。

2.2 信息公開形式到位、實(shí)質(zhì)缺位

公開政府環(huán)境報告是人大及其常委會履行監(jiān)督職權(quán)的必然要求，也是引入民意的前提。雖然絕大多數(shù)縣級政府都依法報告并公開，但以在人大會議簡報、官網(wǎng)發(fā)布的新聞資訊中作簡要概括或者在官報上簡短報道的形式居多，公開報告全文力度不如設(shè)區(qū)的市。雖然也能在一定程度上反映政府環(huán)境工作情況或人大及常委會審議情況，但過粗略。此外，有的基層人大無獨(dú)立官網(wǎng)，即便有官網(wǎng)，也缺少集約化、模塊化內(nèi)容分類。又由于人大官網(wǎng)“人氣”不旺，自然無法發(fā)揮匯集民意的渠道作用，充分暴露基層人大信息公開工作重形式而輕實(shí)質(zhì)。

雖然新環(huán)保法未規(guī)定政府公開環(huán)境報告，但第二十七條目的為“依法接受監(jiān)督”，且該法第二十六條規(guī)定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度的一項(xiàng)考核內(nèi)容，考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開，通過體系解釋，政府負(fù)有公開環(huán)境報告的責(zé)任。但實(shí)踐中，政府公開的例子寥寥無幾，甚至連簡要概括式的公開也沒有。

2.3 基層人大欠缺對同級政府的督辦機(jī)制

新環(huán)保法確定報告周期為“每年”，意在促使人大將聽取和審議政府環(huán)境報告列入議事議程，具體時間可與同級政府商定。實(shí)踐中部分基層人大未及時督促同級政府積極履職，至于綜合運(yùn)用監(jiān)督形式推進(jìn)環(huán)保工作，形成常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制則更不待說[5]。

誠然，于法無據(jù)是影響督辦機(jī)制形成的原因之一，人大立法職能通常是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，即推進(jìn)公眾參與、加強(qiáng)監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)該在立法和修法，引入公眾參與應(yīng)以政府為主。新環(huán)保法第二十七條強(qiáng)調(diào)的是人大監(jiān)督，而現(xiàn)行法律規(guī)范未明確人大監(jiān)督不力的責(zé)任，常委會委員們雖然在聽取報告后作出評價，但不表決，約束力自然不強(qiáng)，這就使得沒有立法權(quán)的基層人大監(jiān)督作用發(fā)揮不到位。即便已作出制度化安排，由于不重視基層人大監(jiān)督角色，“基層”優(yōu)勢未能通過信息公開發(fā)揮出來。另外，參與主體地位不平等、信息不對稱、交流不順暢也將制約參與實(shí)效，甚至出現(xiàn)“零”參與。這說明，未給予人大監(jiān)督職能以同等重視將影響督辦機(jī)制形成。

2.4 政府法律責(zé)任缺失

地方政府尤其是基層政府的“軟執(zhí)行”導(dǎo)致中央決策效力消減，成因在于政府法律責(zé)任缺失。由于違反政府環(huán)境報告義務(wù)的內(nèi)涵與外延限制，僅能夠?qū)⑵錃w于新環(huán)保法第六十八條第九項(xiàng)“法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為”，而法律法規(guī)尚未設(shè)定相應(yīng)法律責(zé)任。部分省級、設(shè)區(qū)的市級人大雖通過與政府環(huán)境報告相關(guān)的人大常委會決議以及責(zé)任規(guī)定，但多為原則性規(guī)定且不具備“法律法規(guī)”屬性，即便違背也不產(chǎn)生相應(yīng)法律責(zé)任。縣級人大及其常委會沒有立法權(quán)，追究基層政府相關(guān)法律責(zé)任立法空白，人大監(jiān)督政府缺乏威懾力。

我國雖實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，然而目標(biāo)設(shè)定的主要依據(jù)是國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件、國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，并非法律法規(guī)，不產(chǎn)生對外部相對人的法律效力。雖能夠?qū)φ捌涔ぷ魅藛T產(chǎn)生內(nèi)部效力，屬于具有實(shí)際約束力的“軟法”[6]，但當(dāng)出現(xiàn)失職、懶政時，除了內(nèi)部追責(zé)，還應(yīng)當(dāng)有外部監(jiān)督，而環(huán)境保護(hù)目標(biāo)“軟法”的性質(zhì)是否能夠產(chǎn)生與法律法規(guī)相同的效果尚付闕如，即便能夠效果相同，也不便于外部以其作為監(jiān)督依據(jù)。

3 完善我國政府環(huán)境報告基層實(shí)施的建議

3.1 合理運(yùn)用法律解釋明確政府環(huán)境報告形式

3.1.1 應(yīng)專門單作報告

權(quán)威編纂的學(xué)習(xí)讀本以2014年國務(wù)院《政府工作報告》說明環(huán)保工作目標(biāo)完成情況為例，鞏固“可以在政府工作報告中說明，也可以專門單作報告”的觀點(diǎn)是不具有說服力的，因?yàn)樾颅h(huán)保法在正式實(shí)施之前，對政府行為沒有法律上的約束力，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)依法從2015年開始履行報告義務(wù)。該學(xué)習(xí)讀本提到，增設(shè)第二十七條是為了“加強(qiáng)人大對政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督”[7]?？v觀修法前后《政府工作報告》，發(fā)現(xiàn)在“說明了環(huán)境保護(hù)工作目標(biāo)完成情況”上沒有本質(zhì)區(qū)別。立法目的所指“加強(qiáng)監(jiān)督”必然要體現(xiàn)如何加強(qiáng)，而2015年《政府工作報告》相關(guān)內(nèi)容談不上“加強(qiáng)”，充其量是因循舊例。自2016年起，國務(wù)院每年均向全國人大常委會另做政府環(huán)境報告，內(nèi)容大體分為“××年環(huán)境質(zhì)量狀況”“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和工作任務(wù)完成情況”以及“下一步工作安排”，每一部分內(nèi)容都較為充分、具體，全國人大常委會能夠獲取的信息更為詳實(shí)全面，顯示出人大對政府環(huán)境保護(hù)工作監(jiān)督的加強(qiáng)。

由此推知，國務(wù)院在2015年并未真正履行政府環(huán)境報告義務(wù)，因?yàn)橹挥邢蛉舜蠡蛘叱Ｎ瘯ｉT單作報告方遵循了立法目的，使第二十七條不至被架空。

3.1.2 應(yīng)定性為專項(xiàng)報告

無論從理論還是從實(shí)踐來說，《監(jiān)督法》規(guī)定的“專項(xiàng)報告”與新環(huán)保法第二十七條規(guī)定的政府環(huán)境報告的宗旨最為契合，其屬性應(yīng)定位為專項(xiàng)報告，由此可得政府環(huán)境報告的報告主體一般應(yīng)為政府負(fù)責(zé)人，除特殊情況并履行必要手續(xù)方可委托有關(guān)部門負(fù)責(zé)人報告。

對于人大聽取和審議“專項(xiàng)報告”的權(quán)限問題。一方面，人大常委會是人大組成部分，其權(quán)力來源于人大內(nèi)部分權(quán)，人大設(shè)立這一常設(shè)機(jī)關(guān)，“就是把它的一部分權(quán)力分給常委會行使”[8]。因此，人大常委會享有的權(quán)利，人大也當(dāng)然享有。另一方面，因?yàn)榭h級人大常委會“每兩個月至少舉行一次”，每年召開會議次數(shù)較多，在監(jiān)督上相對便利，這也是新環(huán)保法規(guī)定“向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告”的考慮之所在，并非人大無權(quán)監(jiān)督，而是更高層次、更廣泛的監(jiān)督。

3.2 提升信息公開水平

基層人大的優(yōu)勢體現(xiàn)在其既是權(quán)力機(jī)關(guān)，又是與公眾聯(lián)系最密切的民意機(jī)關(guān)，公眾可經(jīng)由基層人大實(shí)現(xiàn)對政府環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督[9]，基層人大主動、全面、準(zhǔn)確地公開相關(guān)信息尤為必要。由于報告對象一般為人大常委會，因此，基層人大常委會必須通過其官網(wǎng)或其他官媒及時公開與基層政府環(huán)境報告相關(guān)的全部信息，包括報告全文、本級人大常委會年度工作要點(diǎn)、審議工作計劃、年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況調(diào)研報告、對政府環(huán)境報告的審議意見、政府對審議意見落實(shí)情況的報告等;同時基層政府也必須及時公開所作環(huán)境報告全文。公開還必須注重時效，公開日期必須符合法律規(guī)定并準(zhǔn)確注明。

此外，無論是基層政府還是同級人大常委會，公開的文本在報告題目和內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)保持本行政區(qū)每一年度、本行政區(qū)與中央相對統(tǒng)一。這不僅是嚴(yán)格執(zhí)行新環(huán)保法的要求，也利于監(jiān)督機(jī)關(guān)以法律這一標(biāo)尺衡量政府落實(shí)職責(zé)的關(guān)鍵，是政府主動接受監(jiān)督的表現(xiàn)。

3.3 加強(qiáng)人大與公眾的聯(lián)系

人大的監(jiān)督職能是雙向的，不僅可要求政府向公眾輸出信息，更傾向于將公眾的意見反饋政府，增進(jìn)二者互動?；鶎尤舜蠹婢叩胤絿覚?quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)雙重功能，密切與公眾聯(lián)系大致通過三種途徑，一是人大代表聯(lián)系群眾，此時，人大代表即成為人大與公眾之中介;二是基層人大及其常委會與人大代表互通有無;三是人大及其常委會直接與公眾聯(lián)系。在新媒體飛速發(fā)展的今天，尤其應(yīng)重視第三種途徑。這條迅捷、精微的民意訴求傳導(dǎo)通道，不僅可以優(yōu)化人大官網(wǎng)或其他官方新媒體的服務(wù)功能，使公眾更直觀、便捷地獲取信息，還能夠強(qiáng)化民意收集、處理、反饋機(jī)制，及時回應(yīng)社會關(guān)切。將前兩種間接聯(lián)系與第三種直接聯(lián)系結(jié)合運(yùn)用，拓寬民意傳輸渠道，方能使基層人大在充分發(fā)揮民主優(yōu)勢的前提下實(shí)現(xiàn)民意表達(dá)制度化。

3.4 構(gòu)建政府環(huán)境責(zé)任體系

環(huán)保法定位不準(zhǔn)確是政府環(huán)境責(zé)任缺失的根本原因。新環(huán)保法雖“長牙齒”，但多對“民”而少對“官”，將環(huán)保法看做“監(jiān)管者監(jiān)管之法”而非“監(jiān)管監(jiān)管者之法”[10]。新環(huán)保法第二十七條立法意義在于完善、加強(qiáng)人大對政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督，必須強(qiáng)化其在“監(jiān)管監(jiān)管者之法”方面的特征。立法應(yīng)當(dāng)首先明確這一定位，并在相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)踐，制定與新環(huán)保法第二十七條相配套的、細(xì)化實(shí)施的規(guī)范[11]。

針對目前的困境，首先應(yīng)作系統(tǒng)性規(guī)定，形成兼顧形式與實(shí)質(zhì)的程序規(guī)則。“形式”在某種程度上是程序規(guī)則的一部分，如不注重“形式”，將抑制第二十七條產(chǎn)生實(shí)效;其次，必須明確規(guī)定否定性法律后果而非籠統(tǒng)的“依法予以懲處”。法律規(guī)則邏輯結(jié)構(gòu)不健全使得人大在監(jiān)督政府時往往沒有“抓手”，缺少法律責(zé)任威懾的監(jiān)督“不痛不癢”。人大必須對報告進(jìn)行表決，將表決結(jié)果作為向同級政府有效問責(zé)的主要依據(jù)，按照未履行報告義務(wù)造成的影響設(shè)定責(zé)任類型，明確區(qū)分報告機(jī)關(guān)與報告機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任承擔(dān)方式。這樣一來，人大的監(jiān)督不僅有章可循，而且能夠從“軟”監(jiān)督變?yōu)椤坝病北O(jiān)督。

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注釋

1如《監(jiān)督法》第十三條

2柯橋區(qū)政府環(huán)境報告題為《2017年度生態(tài)環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的報告》，報告中專門有“生態(tài)環(huán)境方面”的質(zhì)量狀況的相關(guān)內(nèi)容;彭澤縣政府環(huán)境報告題為《彭澤縣2017年度生態(tài)環(huán)境狀況和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作情況報告（書面）》，報告中有“生態(tài)屏障有效保護(hù)”的相關(guān)內(nèi)容。

3分別為《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作情況的報告》《關(guān)于全區(qū)環(huán)境保護(hù)暨“263”專項(xiàng)行動完成情況的報告》。

4鄞州區(qū)政府環(huán)境報告增加“關(guān)于研究處理鄞州區(qū)生態(tài)建設(shè)工作情況報告審議意見的情況”，柯橋區(qū)增加“存在問題和差距”，嘉禾縣增加“《縣人大常委會關(guān)于縣人民政府2016年全縣環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況報告的審議意見》落實(shí)情況”。

收稿日期：2019-12-23

作者簡介：甘玨晟（1993-），女，漢族，碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法。