我國河長制的演進過程分析＊

（南京審計大學經(jīng)濟學院，江蘇南京 210000）

0.引言

2007年，太湖水質惡化，爆發(fā)了嚴重的藍藻污染，無錫市政府痛定思痛，首創(chuàng)河長制，由黨政負責人擔任河長，進行重點治理，“河長制”實施之后，太湖水質明顯改善。2016年12月，《關于全面推行河長制的意見》出臺，河長制在全國范圍內自上而下地推廣開。截至2018年6月底，全國31個省已全面推行河長制。本文將探討我國河長制的具體演進過程。

1.文獻回顧

目前，國內對河長制的研究，主要集中在對其制度形態(tài)、政策效果等的研究，而對其演進過程的研究尚少?，F(xiàn)有文獻中，運用定性比較分析法，得出了“河長制”的轉移存在復制模仿和學習借鑒兩種行為模式[1]?；谡邤U散理論，應用政策文本分析法，分析了河長制的演進機理和擴散路徑，在時間維度，基本符合政策擴散的S型規(guī)律；在空間維度，鄰近效應和層級效應顯著；在路徑方向上，提出了橫向上交互學習，縱向上四周輻射和吸納的模式[2]。與之相似地，有些學者得出“河長制”的擴散進程符合創(chuàng)新擴散理論的一般規(guī)律，同時具有其獨特的效應：在時間范圍上開始階段和全面推行的最后階段集中化最明顯；在空間范圍上呈現(xiàn)兩條擴散軌跡；在層級維度上由全國和區(qū)域二元領導[3]。本文將使用空間數(shù)據(jù)分析方法，可視化展現(xiàn)河長制演進的動態(tài)過程。

2.研究方法與數(shù)據(jù)

2.1 研究方法

本文將構建基于空間數(shù)據(jù)分析的河長制數(shù)據(jù)空間化的方法框架，實現(xiàn)以河長制初始實行地點以及擴散延伸地點等相關聯(lián)的河長制數(shù)據(jù)空間化。通過對充足的數(shù)據(jù)基礎進行空間可視化處理，將全國河長制的實施時間與地點有機結合，探究河長制的普及演進的方式、過程以及增長快慢情況。本文將大量針對性的數(shù)據(jù)演化到具體的圖表上，結合圖表和時間線，對河長制的演進過程達到客觀和形象的闡釋。

2.2 數(shù)據(jù)來源

樣本選?。褐袊h(huán)境監(jiān)測總站水質監(jiān)測周報，細化至287個地級市，時間涵蓋2006—2017年。本文研究的數(shù)據(jù)主要包括各地級市河長制實施的時間、空間位置以及實施河長制的文件。在此過程中，值得注意的是，對于河長制的演進，有試點、推廣和全面推行三種形式。為區(qū)別這三類形式，本文詳細搜集各省、市關于河長制實施的具體文件，對于287個城市的河長制實施時間和文件精確分類。

3.結果與分析

3.1 河長制演進的時間維度分析

從時間維度來分析，河長制經(jīng)歷了從無到有，逐漸擴散，再到全國普及的過程，具體來說，可以劃分為4個階段(如圖1)。

第一階段，從無到有階段（2007）。2007年，太湖水質惡化嚴重，無錫當局首創(chuàng)河長制，緩解了嚴峻局面，并取得良好結果。從此，水環(huán)境治理走向一條河長領導和問責的新機制的道路。

第二階段，緩慢發(fā)展階段（2008—2012）。2008年新增23個城市實行河長制，2009年新增6個城市，2010年新增8個，2011年無新增，2012年新增10個。相對來說，在此階段實行河長制的城市增加有限，增幅較小，且都是作為試點城市。究其原因：（1）河長制政策是針對無錫市內特殊情況的試點，其他城市的自然情況、政府職責、所面臨的環(huán)境問題等各不相同，不可貿然效仿。（2）其政策效果是一個長期的過程，亟須相應的調整和改善方可在其他地區(qū)落實，這需要一定的時間。

第三階段，快速擴散階段（2013—2016）。2013年新增12個城市，2014年新增23個城市，2015年新增8個城市，2016年新增16個城市。與上一階段相比，快速擴散階段應用河長制的城市數(shù)量大幅增加。隨著環(huán)境成為全社會考量的重要因素，已經(jīng)落實河長制的城市穩(wěn)扎穩(wěn)打，升級了河長制的具體實施細節(jié)，水質顯著提高，得到了國家的認可和贊揚，也推動全國加快落實河長制。

第四階段，全面普及階段（2017）?！蛾P于全面推行河長制的意見》頒布后，河長制上升成為國家級的政策，各省市都高度重視并結合地方實際認真落實河長制，全國掀起河長制水污染治理的高潮。

3.2 河長制演進的時間與空間維度分析

結合時間和空間角度來分析，2007年，河長制在江蘇無錫首創(chuàng)，如圖2所示，紅色部分為無錫地區(qū)，即實施河長制的地區(qū)，黃色部分為已收集數(shù)據(jù)的地區(qū)。

圖2 河長制在各地級市擴散的空間演進態(tài)勢（2007—2010）

到2010年，實施河長制的地區(qū)有黑龍江、遼寧、河北、湖北、浙江、河南、云南、四川、貴州這些省份的部分地區(qū)。這一階段的擴散具體包括兩種類型：（1）空間蔓延式的擴散，主要成因是無錫的示范效應，如江蘇蘇北的一些城市。（2）對于距離無錫較遠的城市，如黑龍江、遼寧、河北、云南等，這些城市較早地效仿無錫的河長制政策值得深究。筆者認為有2個原因：（1）一些地區(qū)水污染嚴重，數(shù)次治理失效，亟需有效政策；（2）一些地區(qū)地方政府在經(jīng)濟均衡發(fā)展的基礎上，重視人民生活質量，對城市環(huán)境定高標準嚴要求，主動借鑒國內優(yōu)秀環(huán)境方案。

到2013年，由圖3可以看出，總體依照2010年勢態(tài)，繼續(xù)輻射蔓延。具體表現(xiàn)在江蘇全省幾乎全部施行，東北地區(qū)較為穩(wěn)定，河北繼續(xù)拓展，云南實現(xiàn)大幅增長等。并且，新增城市都是在2010年圖中紅色地區(qū)的鄰近城市，相鄰城市不僅能夠更加迅速、精準地了解已施行城市的環(huán)境治理情況，并且鄰近城市的水文、政府職能框架類似，容易借鑒其河長制體系，因此，在這一階段鄰近效應發(fā)揮了積極作用。

圖3 河長制在各地級市擴散的空間演進態(tài)勢（2013—2016）

到2016年，鄰近效應進一步顯現(xiàn)，不僅在城市與城市之間，更演變到了省份與省份之間的效仿與推廣。但觀察圖3發(fā)現(xiàn)，實施河長制地區(qū)集中在東部地區(qū)，其原因主要在于：（1）江蘇無錫首先實行河長制，東部地區(qū)的鄰近效應相比其他地區(qū)更為顯著，更容易得到優(yōu)質范例輻射的紅利。（2）東部地區(qū)河湖密集，水網(wǎng)交錯，相較于其他地區(qū)，對于成功的水環(huán)境治理政策有更多的需求，會更迅捷地落實河長制。（3）東部地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達，對于環(huán)境治理的決心更大，對于環(huán)境質量的要求也更高，符合環(huán)境庫茨涅茲曲線，河長制的迅速推行在情理之中。

4.總結與展望

本文搜集大量數(shù)據(jù)，通過空間數(shù)據(jù)分析法，并將數(shù)據(jù)進行空間可視化處理，分別在時間維度、時間和空間維度，分析了我國河長制的演進過程。分析發(fā)現(xiàn)：（1）從時間維度來看，河長制經(jīng)歷了從無到有，逐漸擴散，再到全國普及的過程；（2）從時間和空間維度來看，空間蔓延式的擴散和鄰近效應顯著，但仍不可忽視距離較遠的城市因多重因素的作用而提前開展河長制的現(xiàn)象；（3）實施河長制地區(qū)大部分集中在東部地區(qū)。

為更深層次地了解河長制，未來將繼續(xù)研究河長制，通過短期和長期分析方法研究河長制的具體效應。