我國(guó)村莊規(guī)劃的法規(guī)制度沖突與應(yīng)對(duì)策略研究

周曉然

摘要：村莊規(guī)劃的相關(guān)法規(guī)包括城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)內(nèi)的法規(guī)體系和城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)以外的法規(guī)體系兩部分。這些法規(guī)所確立的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度、村民自治制度、土地產(chǎn)權(quán)制度，在具體的村莊規(guī)劃管理與實(shí)施過(guò)程中暴露出許多問(wèn)題：一是村莊規(guī)劃管理權(quán)與村民自治權(quán)的相互制約，二是自上而下的行政決策與自下而上的民主決策的制度沖突，三是農(nóng)村集體土地的收益權(quán)和使用管理權(quán)分離。文章系統(tǒng)梳理村莊規(guī)劃相關(guān)的法規(guī)和制度，從法規(guī)視角剖析目前國(guó)內(nèi)村莊規(guī)劃中出現(xiàn)的管理與實(shí)施問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并基于現(xiàn)有的法律環(huán)境提出規(guī)劃應(yīng)對(duì)策略。

關(guān)鍵詞：村莊規(guī)劃；規(guī)劃管理和法規(guī)；村民自治；土地制度

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.01.003 中圖分類(lèi)號(hào)：TU984

文章編號(hào)：1009-1483（2020）01-0009-05 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Research on the Conflicts in Laws of Rural Planning in China and Solution Paths

ZHOU Xiaoran

[Abstract] The legal basis for rural planning includes two parts： the legal system in the field of urban and rural planning and the legal system outside the field of urban and rural planning. The systems established by these regulations involve urban and rural planning management system， villager autonomy system， urban land state ownership system， rural land collective ownership system. There are problems among these systems in the process of rural planning management and implementation. The article systematically sorted out the legal basis for rural planning， summarized the institutional issues of rural planning management and implementation， and put forward coping strategies.

[Keywords] rural planning； planning management and regulation； villager autonomy； land system

引言

我國(guó)現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》從法律層面明確將村莊規(guī)劃納入法定規(guī)劃體系，確立了村莊規(guī)劃的法定地位。但是由于村莊規(guī)劃涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)、外的多項(xiàng)法規(guī)，在具體的村莊規(guī)劃實(shí)踐中存在事權(quán)沖突和制度問(wèn)題。如何應(yīng)對(duì)這些法規(guī)制度沖突問(wèn)題成為鄉(xiāng)村振興背景下村莊規(guī)劃需要解決的重要課題。

以往對(duì)于村莊規(guī)劃管理與實(shí)施的研究多聚焦于具體的村莊規(guī)劃實(shí)踐問(wèn)題，多是從規(guī)劃視角提出村莊規(guī)劃問(wèn)題的應(yīng)對(duì)策略[1-2]；缺乏從法規(guī)層面分析村莊規(guī)劃實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題及其原因。另外，對(duì)村莊規(guī)劃相關(guān)法規(guī)的梳理多是局限于城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)的法規(guī)體系[3-4]，往往忽略了城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域以外的法規(guī)體系對(duì)村莊規(guī)劃編制和實(shí)施管理的影響。關(guān)于村莊規(guī)劃相關(guān)法規(guī)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)策略研究，缺少對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)法規(guī)提出針對(duì)性的修改意見(jiàn)，多是強(qiáng)調(diào)因地制宜，突出特色，優(yōu)化村莊規(guī)劃編制程序和方法[5-7]。其思維方式本質(zhì)上依然采用自上而下的行政管理模式，缺乏村民視角的自下而上的策略研究，例如完善政府規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)設(shè)置，增加管理人員及提供財(cái)政保障[6-7]；提高村民的規(guī)劃參與度，強(qiáng)化規(guī)劃師和村民自治組織的協(xié)調(diào)作用[7]等。

本文從法規(guī)視角剖析目前國(guó)內(nèi)村莊規(guī)劃過(guò)程中出現(xiàn)的實(shí)施管理問(wèn)題及原因，并基于現(xiàn)有的法律環(huán)境提出應(yīng)對(duì)策略。包括建立村莊規(guī)劃“三方制衡”的主體權(quán)能分配結(jié)構(gòu)、立法明確村民全程參與村莊規(guī)劃的法律地位、建立駐村規(guī)劃師制度、重建村規(guī)民約。

1村莊規(guī)劃的相關(guān)法規(guī)和制度

1.1村莊規(guī)劃的相關(guān)法規(guī)

村莊規(guī)劃的相關(guān)法規(guī)包括兩部分：城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)內(nèi)的法規(guī)體系和城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)以外的法規(guī)體系[8]。前者主要是指城鄉(xiāng)規(guī)劃法及規(guī)劃業(yè)內(nèi)的一系列從屬法規(guī)和專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)。后者是指城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域以外的行業(yè)所制定的但與城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)的一系列法規(guī)[8]。目前國(guó)內(nèi)與村莊規(guī)劃相關(guān)的法規(guī)涵蓋了憲法、人權(quán)法、物權(quán)法，以及自然資源管理、住房建設(shè)等若干領(lǐng)域的法律法規(guī)（見(jiàn)表1）。

1.2村莊規(guī)劃的相關(guān)制度

村莊規(guī)劃相關(guān)法規(guī)確定的制度主要包括基層民主自治制度、土地產(chǎn)權(quán)制度和鄉(xiāng)村規(guī)劃制度?；鶎用裰髯灾沃贫仁且罁?jù)我國(guó)憲法，由村民選舉組成的村民委員會(huì)實(shí)行自我管理、服務(wù)及監(jiān)督的制度，屬于我國(guó)的基本政治制度。土地產(chǎn)權(quán)制度包括全民所有制和集體所有制兩種。依據(jù)我國(guó)《憲法》和《土地管理法》，城鎮(zhèn)用地為國(guó)有土地，實(shí)行全民所有制；農(nóng)村土地為集體共有土地，實(shí)行土地集體所有制。鄉(xiāng)村規(guī)劃制度是為加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村空間布局，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，依據(jù)我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃。

1.3村莊規(guī)劃法規(guī)制度的相關(guān)主體

村莊規(guī)劃相關(guān)法規(guī)確定的三種制度涉及不同的主體?！稇椃ā泛汀洞迕裎瘑T會(huì)組織法》等法律規(guī)定基層民主管理的權(quán)利主體屬于村民委員會(huì)，因此基層民主自治制度的相關(guān)主體是村民組成的村民委員會(huì)。憲法等法律規(guī)定城鎮(zhèn)建設(shè)用地為全民所有制，即國(guó)有制；農(nóng)村建設(shè)土地為集體所有制。土地集體所有制的相關(guān)主體是村民委員會(huì)。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定村莊規(guī)劃的組織編制與管理均由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)，因此鄉(xiāng)村規(guī)劃制度的相關(guān)主體包括地方人民政府和村民組成的村民委員會(huì)。地方人民政府負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃的組織編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實(shí)施管理和監(jiān)督，村民及村民委員會(huì)依法參與村莊規(guī)劃的編制和審批。

2村莊規(guī)劃相關(guān)法規(guī)存在的問(wèn)題

2.1村莊規(guī)劃管理權(quán)與村民自治權(quán)的相互制約

依據(jù)相關(guān)法規(guī)，村莊規(guī)劃涉及的管理權(quán)責(zé)包括基層民主管理、農(nóng)村土地管理和村莊規(guī)劃管理三部分（見(jiàn)圖1）。《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》等法律規(guī)定基層民主管理的權(quán)利主體屬于村民委員會(huì)，包括農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，即村民自治和土地集體所有制。土地管理法規(guī)定農(nóng)村土地的使用管理權(quán)屬于縣級(jí)人民政府。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定村莊規(guī)劃的組織編制與管理均由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)。

村莊規(guī)劃是對(duì)村莊各項(xiàng)建設(shè)事務(wù)的總體指導(dǎo)與安排，在村莊規(guī)劃的編制與管理過(guò)程中既包括對(duì)農(nóng)村集體用地的使用與管理，同時(shí)也涵蓋了村莊的各類(lèi)規(guī)劃事務(wù)[8]。因此依據(jù)基層自治權(quán)，理應(yīng)由村民選舉的村民委員會(huì)自主決定和自主管理。但現(xiàn)狀是上級(jí)政府的土地管理部門(mén)和建設(shè)管理部門(mén)包攬了農(nóng)村土地管理和村莊建設(shè)規(guī)劃管理的權(quán)利，村莊規(guī)劃從組織編制、審批到實(shí)施管理和監(jiān)督都是由上級(jí)政府負(fù)責(zé)。村民自治權(quán)利因受到傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)利結(jié)構(gòu)的制約而無(wú)法得到落實(shí)，在這樣的制度沖突下，村莊規(guī)劃的實(shí)施只會(huì)走向兩個(gè)極端化的結(jié)果：一種是違反村民意愿的強(qiáng)制實(shí)施和暴力執(zhí)法；另一種是農(nóng)民在集體土地上自行其事的屬地建設(shè)行為屢見(jiàn)不鮮[2]，法外之地不斷蔓延。在這樣的權(quán)責(zé)分配機(jī)制下編制的村莊規(guī)劃很難落地實(shí)施。

2.2自上而下的行政決策與自下而上的民主決策的制度沖突

建立在國(guó)有土地所有制基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）規(guī)劃管理一直是由政府主導(dǎo)，各級(jí)政府通過(guò)相關(guān)法規(guī)和土地制度賦予的排他性權(quán)利進(jìn)行自上而下的行政決策和管理?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》確立了村莊規(guī)劃的法定地位，因此對(duì)于隸屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃法定體系的村莊規(guī)劃，政府有權(quán)依法進(jìn)行自上而下的行政決策管理。村莊規(guī)劃本質(zhì)上成為了上級(jí)政府對(duì)村莊建設(shè)與規(guī)劃管理的干預(yù)手段。

但是我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期處于村民自治和集體土地所有制的環(huán)境中，農(nóng)村土地為集體所有，土地上附著的建筑物、構(gòu)筑物屬于村民私人財(cái)產(chǎn)，村民對(duì)其所屬的建筑物具有處置權(quán)，逐步形成自下而上的民主決策機(jī)制。近年來(lái)相關(guān)研究指出這種決策機(jī)制已經(jīng)內(nèi)化為村民參與村莊治理的地域性村治文化[9]。由此可見(jiàn)，自上而下的行政決策與自下而上的民主決策在村莊規(guī)劃過(guò)程中成為難以協(xié)調(diào)的制度性沖（見(jiàn)圖2）。

2.3農(nóng)村集體土地的收益權(quán)和使用管理權(quán)分離

《憲法》規(guī)定農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)制度為集體所有制，產(chǎn)權(quán)主體為村民委員會(huì)，村民委員會(huì)享有農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農(nóng)村土地的使用管理權(quán)屬于縣級(jí)人民政府。這就導(dǎo)致農(nóng)村集體土地的收益權(quán)和使用管理權(quán)分離，這一點(diǎn)與城市建設(shè)用地不同。

城市建設(shè)用地為國(guó)有制，產(chǎn)權(quán)主體為地方政府。地方政府對(duì)城市建設(shè)用地享有所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和使用管理權(quán)。地方政府可以利用行政手段對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的用地方式進(jìn)行嚴(yán)格管控并統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展意圖的落實(shí)與獲取穩(wěn)定收益的雙贏(yíng)結(jié)果。而農(nóng)村集體土地的收益權(quán)和使用管理權(quán)分離，作為土地所有權(quán)主體的村民往往受土地使用管理權(quán)主體（上級(jí)政府）的約束而無(wú)法獲得應(yīng)有的土地收益，這是城鄉(xiāng)二元差異的原因之一。加之我國(guó)相關(guān)法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體土地的利用管控、開(kāi)發(fā)主體、流轉(zhuǎn)方式缺乏明確的法律規(guī)定，造成的后果是上級(jí)政府編制的村莊規(guī)劃被束之高閣，村民為追逐拆遷補(bǔ)償自行加蓋擴(kuò)建，屬地建設(shè)自行其是，村莊空間失序、風(fēng)貌損壞。

3現(xiàn)有法規(guī)環(huán)境下的村莊規(guī)劃應(yīng)對(duì)策略

3.1建立村莊規(guī)劃“三方制衡”的主體權(quán)能分配結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)多方權(quán)利的國(guó)家公共政策，在協(xié)調(diào)公共利益過(guò)程中應(yīng)遵守權(quán)利制衡原則，即若公共利益的實(shí)現(xiàn)途徑受到現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約，為了實(shí)現(xiàn)公共利益的平衡分享，政府應(yīng)采取放權(quán)、還權(quán)或是集權(quán)、分權(quán)的方式推進(jìn)相應(yīng)的改革[10]?；谠摾碚撎岢觥叭街坪狻钡臋?quán)能分配結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖3）。

“三方制衡”的權(quán)能分配實(shí)際上是在現(xiàn)有的村莊規(guī)劃法規(guī)基礎(chǔ)上解決村莊規(guī)劃管理權(quán)與村民自治權(quán)相互制約的問(wèn)題。通過(guò)合理分配權(quán)能，明確界定各主體的職能范圍。其中，保留地方政府對(duì)村莊規(guī)劃最終審批與監(jiān)督的權(quán)利，將其原有的組織編制權(quán)利還權(quán)于村民自治組織，部分決策權(quán)下放至村委會(huì)，這樣可形成村民自治組織、地方政府和建設(shè)投資組織三方權(quán)力制衡。按該結(jié)構(gòu)進(jìn)行權(quán)能分配，將有效防止在村莊規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中地方政府公權(quán)力使用過(guò)度及建設(shè)投資組織過(guò)度追求投資收益而損害公眾利益的現(xiàn)象發(fā)生。

村莊規(guī)劃涉及的權(quán)利主體是指從規(guī)劃編制到規(guī)劃實(shí)施及評(píng)估的全流程或直接或間接參與的個(gè)人、團(tuán)體、組織。村莊規(guī)劃涉及的權(quán)利主體包括：代表國(guó)家利益的地方政府，代表村民利益的村民自治組織，代表市場(chǎng)利益的建設(shè)投資組織，具備專(zhuān)業(yè)規(guī)劃技能的村莊規(guī)劃師。“三方制衡”的權(quán)能分配即是地方政府、村民自治組織和建設(shè)投資組織三方的權(quán)責(zé)制衡。地方政府作為審批、管理與監(jiān)督主體，負(fù)責(zé)把握農(nóng)村總體發(fā)展方向，把控村莊開(kāi)發(fā)建設(shè)底線(xiàn)，負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃的審批并監(jiān)督其實(shí)施效果；村民自治組織作為村莊規(guī)劃決策、審議主體，負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃組織編制、審議和決策；建設(shè)投資組織作為村莊規(guī)劃的實(shí)施主體，承擔(dān)村莊開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金投入和具體實(shí)施的職能，在建設(shè)項(xiàng)目選址、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等方面擁有發(fā)言權(quán)；村莊規(guī)劃師作為三方權(quán)利主體的協(xié)調(diào)者，負(fù)責(zé)在具體的村莊規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中協(xié)調(diào)多方利益，化解各方矛盾并促成村莊規(guī)劃的編制和實(shí)施。

其中村莊建設(shè)投資涉及多方主體，包括地方政府（以財(cái)政補(bǔ)貼的方式進(jìn)行投資）、村集體（以村民集資的方式進(jìn)行投資）和開(kāi)發(fā)商，因地域的差異建設(shè)投資組織也會(huì)不同。

3.2立法明確村民全程參與村莊規(guī)劃的法律地位

目前我國(guó)法律規(guī)定公眾參與村莊規(guī)劃的場(chǎng)景僅局限在規(guī)劃草案的公示階段，村民參與村莊規(guī)劃的編制與管理機(jī)會(huì)極其有限。建議提出立法實(shí)現(xiàn)村民對(duì)村莊規(guī)劃的全過(guò)程參與，構(gòu)建自上而下的行政決策與自下而上的民主決策的銜接平臺(tái)。

完善相關(guān)法律法規(guī)。包括完善村民全程參與村莊規(guī)劃的實(shí)體性?xún)?nèi)容和程序性?xún)?nèi)容，完善相關(guān)執(zhí)法、司法程序，切實(shí)保障村民的參與權(quán)，明確違反法定村莊規(guī)劃村民參與制度的法律責(zé)任[11]；同時(shí)也要注意規(guī)范村民參與村莊規(guī)劃編制與實(shí)施的行為，立法明確并告知村民參與規(guī)劃的權(quán)利和義務(wù)，建立獎(jiǎng)勵(lì)與處罰機(jī)制，引導(dǎo)村民理性參與村莊規(guī)劃的編制與村莊建設(shè)[12]。

3.3建立駐村規(guī)劃師制度，重建村規(guī)民約

3.3.1建立駐村規(guī)劃師制度

駐村規(guī)劃師制度有助于解決兩種決策機(jī)制下城鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）規(guī)劃與村莊規(guī)劃編制成果難以銜接的問(wèn)題。同時(shí)也是村民全過(guò)程有效參與村莊規(guī)劃的制度保證[13]。在土地私有制的背景下，城市規(guī)劃過(guò)程更多的是一種利益的協(xié)調(diào)過(guò)程，而在這一過(guò)程中規(guī)劃師作為主要協(xié)調(diào)者起到了重要作用。而基于集體土地所有制的村莊規(guī)劃在與城鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）規(guī)劃銜接的過(guò)程實(shí)際上也是一種多方利益協(xié)調(diào)的過(guò)程。駐村規(guī)劃師的作用是對(duì)各方信息和意愿進(jìn)行整合，為上、下位規(guī)劃的銜接提供更多的解決方案。同時(shí)駐村規(guī)劃師制度也是“三方制衡”權(quán)能分配結(jié)構(gòu)的重要基礎(chǔ)，駐村規(guī)劃師作為村莊規(guī)劃三方主體的利益協(xié)調(diào)者有助于“三方制衡”結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行。

3.3.2重建村規(guī)民約

將村莊規(guī)劃內(nèi)化為村規(guī)民約，將村莊規(guī)劃的成果轉(zhuǎn)化為村民的自治規(guī)范，保證村民積極行駛村莊規(guī)劃參與權(quán)，有效地推進(jìn)村莊規(guī)劃成果的實(shí)施。實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃向村規(guī)民約轉(zhuǎn)化的路徑主要包括：（1）利用鄉(xiāng)村血緣傳統(tǒng)約束力，將村莊規(guī)劃轉(zhuǎn)換成家族事務(wù)，增強(qiáng)村民實(shí)施村莊規(guī)劃的責(zé)任感；（2）發(fā)揮村委會(huì)的自治效能，從村委會(huì)法定職能入手，發(fā)揮村委組織的領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用，推進(jìn)農(nóng)村的法制化建設(shè)；（3）將村莊規(guī)劃的實(shí)施與村集體經(jīng)濟(jì)組織收益綁定，充分調(diào)動(dòng)村民實(shí)施村莊規(guī)劃的積極性；（4）發(fā)揮農(nóng)村杰出人物的治理效能，即發(fā)揮農(nóng)村權(quán)威人物的個(gè)人威信力及其道德模范作用，促進(jìn)村莊規(guī)劃建設(shè)內(nèi)化為全體村民的共同使命。

4結(jié)語(yǔ)

文章從法規(guī)視角分析了我國(guó)目前村莊規(guī)劃中出現(xiàn)的管理與實(shí)施問(wèn)題，基于現(xiàn)有的法規(guī)環(huán)境提出村莊規(guī)劃應(yīng)對(duì)策略。包括基于城市規(guī)劃公共政策中的“協(xié)調(diào)原則”提出村莊規(guī)劃“三方制衡”的主體權(quán)能分配結(jié)構(gòu)，解決村莊規(guī)劃管理權(quán)與村民自治權(quán)相互制約的問(wèn)題；立法明確村民全程參與村莊規(guī)劃的法律地位，構(gòu)建自上而下的行政決策與自下而上的民主決策的銜接平臺(tái)；同時(shí)配套建立駐村規(guī)劃師制度和新時(shí)代村規(guī)民約，保障村民有效行使規(guī)劃決策權(quán)、促進(jìn)村莊規(guī)劃的有效實(shí)施。

我國(guó)目前村莊規(guī)劃與村莊建設(shè)相關(guān)的法規(guī)制度環(huán)境復(fù)雜，涉及主體及其需求多種多樣，加之中國(guó)農(nóng)村地域分布廣泛、類(lèi)型及特征存在顯著差異。若要從根本上解決村莊規(guī)劃相關(guān)法規(guī)沖突問(wèn)題，還需要結(jié)合我國(guó)不同階段的國(guó)情背景、市場(chǎng)環(huán)境、社會(huì)價(jià)值體系進(jìn)行系統(tǒng)性的研究。

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