從技術性貿易措施角度分析中美大豆貿易

高瑞芳

摘要：本文以美國進口大豆為研究對象，分析了技術性貿易措施的內容，針對中美關于大豆的技術性貿易措施中的法律法規(guī)和標準內容，探討了針對美國大豆的技術性貿易措施內容，提出了加強疫情監(jiān)控和預警通報、要求美方加強出口大豆檢驗檢疫管理、加強對進口大豆安全衛(wèi)生項目檢測、加強進口大豆檢驗檢疫不合格通報等建議。

關鍵詞：美國;大豆;技術性貿易措施

一、背景

當前全球關稅總水平呈現逐年下降態(tài)勢，進口配額和許可證制度等非關稅壁壘的逐步削弱和消除，農產品貿易格局發(fā)生重大變化，世界貿易形成關稅自由化與非關稅措施逐漸上升的貿易保護新趨勢。上世紀90年代以來，在關稅和配額、反補貼、反傾銷等傳統非關稅壁壘措施受到了WTO嚴格限制的情況下，以保護人類和動植物健康及環(huán)境資源為名的技術性貿易壁壘因其具有針對性強、隱蔽性好、運用靈活等特征正逐步取代關稅和傳統非關稅壁壘，越來越為各國特別是發(fā)達國家進行貿易保護的主要政策工具和手段。政治經濟學視角分析，技術性貿易壁壘政策可視作“公共物品”，具有非市場決策的特征。技術性貿易壁壘的形成，不僅是國與國之間博弈的結果，也是各國生產者、進口商、消費者等不同利益集團和政府部門在各自權利資源基礎上的利益表達和選擇的結果，是各方在利益沖突下的政治經濟博弈過程。

在WTO框架下，涉及農產品技術性貿易措施的協定主要有《技術性貿易協定》（TBT協定）和《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協定》（SPS協定），除此之外還包括《關于貿易與環(huán)境的決議》、《農業(yè)協定》、《裝運前檢驗協定》等涉及的農產品領域技術性貿易措施問題，還包括WTO之外由國際社會組織簽署的環(huán)境資源等問題的相關的國際條約中涉及農產品領域的內容。根據聯合國貿易與發(fā)展會議發(fā)布的《2016年貿易政策的主要指標與趨勢》文件顯示，全球非關稅措施種類繁多，其中技術性壁壘最為普遍。大部分農產品貿易受動植物檢驗檢疫措施和技術性壁壘影響最大。技術性措施是目前我國最常用的非關稅措施，影響著中國近97%的總進口產品。從表現形式上，農產品技術性貿易措施主要包括涉農技術法規(guī)和標準、農產品標志和認證制度、農產品檢驗檢驗疫制度、農產品相關包裝制度等幾個方面。

二、中美大豆貿易情況

大豆原產于中國，是中國人最重要的蛋白質來源，最常見的用途也是制作各種豆制品、榨豆油、釀醬油和提取蛋白質。隨著中國整體生活水平提高，對肉食的需要在不斷增多，這時豆粕，也就是大豆榨油的殘余物成了養(yǎng)雞、喂牛等畜牧業(yè)飼料的重要來源。中國對大豆的需求量呈逐年增長趨勢，根據農業(yè)部統計數據（http：//www.moa.gov.cn/），2018年消耗大豆超過1.1億噸，位居世界第一。而供給情況則非常嚴峻，受單產和種植面積限制，中國自90年代中后期成為大豆凈進口國。2018年，中國大豆產量只有1600萬噸，進口8806萬噸，對外依存度超過80%，大豆的進口量占中國糧食進口量80%之多（海關總署統計數據http：//www.customs.gov.cn/）。目前，全球大豆主要產地集中在美國、巴西、阿根廷、中國。過去20多年里，這4個國大豆產量占全球總產量的87%以上。美國是全球大豆產業(yè)強國，其大豆總產量和種植面積均位列世界第一，大豆出口量占世界大豆總出口量的1/3以上。2018年，從美國進口1664萬噸，從巴西進口6610萬噸，合計占進口總量的94%。中國在有意地降低對美國大豆的依賴，逐漸轉向巴西、阿根廷等南美洲國家。面對如此巨大的進口量，糧食安全、生態(tài)安全、經濟社會安全問題成了亟需解決的問題，應用技術性貿易措施如何在中美大豆貿易中發(fā)揮作用擺在了國人面前。

三、大豆技術性貿易措施內容

1、法律法規(guī)

我國對大豆進口的相關法律法規(guī)有：進出口商品檢驗法及其實施條例、進出境動植物檢疫法及其實施條例、食品安全法及其實施條例等法律法規(guī)規(guī)定，進境大豆需要提前辦理檢疫審批手續(xù)，檢驗檢疫合格后方可使用。如果進境的是轉基因大豆，根據《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》規(guī)定，還需辦理農業(yè)轉基因生物安全證書和農業(yè)轉基因生物標識審查批準文件，相關法律法規(guī)有《中華人民共和國農業(yè)轉基因生物安全評價管理辦法》（農業(yè)部令[2002]第8號），《進出境轉基因產品檢驗檢疫管理辦法》（國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局[2004]第62號）等。

2、標準

（1） 大豆檢驗分級標準

我國關于大豆的檢驗標準主要有國家標準GB 1352 大豆、GB/T 15666 豆類試驗方法、GB/T 20411 飼料用大豆、GB19641 植物油料衛(wèi)生標準、GB 2715 糧食衛(wèi)生標準、綠色食品標準NY/T 285 綠色食品 豆類等。根據大豆的皮色將大豆分為五類：黃大豆、青大豆、黑大豆、其他大豆和混合大豆。根據大豆的完整粒率、損傷粒率、雜質含量、水分、色澤氣味等，將大豆分為5級。每一等級對應不同的質量指標。GB 1352 還規(guī)定了高油大豆和高蛋白大豆的質量指標。

美國大豆的檢驗主管部門為美國農業(yè)部（USDA）下屬的聯邦谷物檢驗所（FGIS）。對大豆的檢驗主要依據其制定的《谷物檢驗手冊--大豆分冊》。該手冊詳細說明了大豆檢驗的各種方式，如定義、分類、分級、抽樣、衡重、檢驗程序、出證等。大豆裝運出口前，FGIS會派有資質的檢驗員到現場對商品大豆進行抽樣并送實驗室檢驗。檢驗項目包括雜質、水分、損傷粒（熱損率、破碎率、異色率）等。美國出口大豆的蛋白質和含油率不屬于法檢項目，而是根據合同約定委托第三方獨立機構進行檢測。美國大豆依據種皮顏色分為兩類：黃色大豆和混合大豆。質量標準分為四個定量等級：美國1級、2級、3級和4級黃/混合大豆和樣品級（相當于中國的等外級），特殊等級有野蒜大豆、昆蟲侵染大豆、紫斑或著色大豆三種情況。美國官方標準提供了一個可選的糧谷等級，通常被稱為“或以上”。如美國2級或以上黃大豆。

（2）大豆有害生物檢疫標準

2007年5月農業(yè)部公告（第862號）發(fā)布《中華人民共和國進境植物檢疫性有害生物名錄》，名錄中規(guī)定了435種（類）進境植物檢疫性有害生物。如果在進境大豆中發(fā)現檢疫性有害生物，將按我國相關規(guī)定執(zhí)行。根據大豆產地不同，進境動植物檢疫許可證中會列出重點關注的檢疫性有害生物。美國大豆的檢疫主管部門為農業(yè)部動植物檢疫局（APHIS），對于進境的大豆則依據美國聯邦法典《植物保護法》、《聯邦植物有害生物法》、《聯邦有害雜草法》等進行檢疫。一旦發(fā)現有其規(guī)定的有害生物，將按美國相關法律進行處理。通過查閱國內外危害大豆種子和豆稈的主要有害生物（包括倉儲害蟲），美國大豆種子和豆稈約有572種有害生物，其中真菌107種、細菌24種、病毒52種、線蟲26種、昆蟲239種（包括倉儲害蟲）、雜草124種，對于這些有害生物，主管部門對其傳入風險進行評估，對新發(fā)疫情提出動態(tài)預警公告，國家標準、檢驗檢疫行業(yè)標準規(guī)定了有害生物的監(jiān)測、鑒定、處理等方法，國境口岸檢出的重大疫情以警示通報方式對外公布。

（3）大豆轉基因檢測標準：

農業(yè)部公告1485號（2010）、1782號（2012）、1861號（2012）、2031號（2013）、2259號（2015）、2630號（2017），農業(yè)農村部公告第111號（2018）先后公布了轉基因大豆轉基因品系及其衍生品種的檢測方法，用于檢測的國家標準有GB/T 19495 轉基因產品檢測系列標準，規(guī)定了通用要求和定義、實驗室技術要求、抽樣和制樣方法、核酸定性和定量檢測方法、蛋白質檢測方法、液相芯片檢測方法等，是較為完善的轉基因大豆檢測標準體系。其他的檢測標準還有GB/T 35535 大豆、油菜中外源基因成分的測定 膜芯片法、SN/T 1204植物及其加工產品中轉基因成分實時熒光PCR定性檢驗方法、GB/T 33526轉基因植物產品數字PCR檢測方法、SN/T 1195大豆中轉基因成分的定性PCR檢測方法、SN/T 3576轉基因成分檢測 大豆PCR-DHPLC檢測方法等，這些標準方法廣泛應用于國境口岸檢驗檢疫各專業(yè)實驗室。

（4）大豆安全衛(wèi)生檢測標準

涉及大豆安全衛(wèi)生項目及限量的標準主要有：GB 2715 食品安全國家標準 糧食、GB 2763 食品中農藥的最大殘留限量、GB 2761 食品中真菌毒素限量、GB 2762 食品中污染物限量、GB 15199 食品中銅限量衛(wèi)生標準、GB 19641 食品安全國家標準 食用植物油料、NY 861 糧食（含谷物、豆類、薯類）及制品中鉛、鎘、鉻、汞、硒、砷、銅、鋅等八種元素限量、NY 1500 農藥最大殘留限量等。鑒于種衣劑含有農藥成份，可能對人體健康產生危害，我國嚴格控制進境大豆中攜帶種衣劑大豆。美國大豆出口前，FGIS不負責大豆的安全衛(wèi)生項目檢測。對于合同中約定的農藥殘留、重金屬項目，委托第三方獨立機構進行檢測并出具相應的報告。據現有資料查詢，美國規(guī)定大豆中農藥殘留的項目有69種，暫未對重金屬、真菌毒素等限量作出規(guī)定。

四、中美大豆技術性貿易措施的建議

當前中美兩國大豆貿易中存在的最主要的問題就是檢驗檢疫法規(guī)不一致，主要體現在分級標準、安全衛(wèi)生檢測項目及限量、檢疫方法等。制定中美大豆技術性貿易措施也從這些方面展開。我國政府要加強與美方交流，統一大豆檢驗檢疫技術標準，提高我國進口大豆質量，防止疫情和有毒有害物質隨大豆進入我國，從而保證大豆貿易的正常開展。

1、加強疫情監(jiān)控和預警通報

為確保進境糧食安全，提升工作針對性和有效性，按照FAO國際植物檢疫措施標準的《有害生物風險分析準則》和《檢疫性有害生物風險分析，包括環(huán)境風險和活體轉基因生物分析。2010年簽訂《中美關于美國輸華大豆檢驗檢疫合作諒解備忘錄》，原質檢總局開始全面啟動進出口食用農產品和飼料安全風險監(jiān)控工作，旨在構建完善、科學的進出口食用農產品和飼料安全風險監(jiān)控體系，控制進出口食用農產品中某些生物、化學物質及其殘留的風險。要求美國對種植基地進行注冊和備案，加強有害生物在生長期和收獲期的檢測，開展田間管理和病蟲害的監(jiān)測，加強檢疫除害處理的要求。中方可視情況派檢疫人員赴大豆產地考察、預檢，對關注的檢疫性有害生物進行抽樣檢驗，同時了解包裝、儲藏和運輸情況。

2、要求美方加強出口大豆檢驗檢疫管理

我國大豆根據相關因子分為5級，而美國則分為4級。一般出口到中國的美國大豆為二級大豆，但我國出口到國外的非轉基因大豆一般為一級。在分級管理中，我國將水分列入其中，將雜草籽列入檢疫范疇內，出口前對貨物嚴格檢疫。而美國則將雜質細化，將雜草籽列入雜質中對待，特別是對蓖麻籽和豬屎豆這兩種有毒雜草籽單獨列出，對玻璃和石塊也分別列出，關注品質指標如蛋白率、雜質、水分等，足見美國對大豆分級和品質很重視。然而對大豆中農藥殘留等安全衛(wèi)生項目關注不夠。美檢疫機構并不到現場對出口大豆進行檢疫，只是委托FGIS檢查貨物中是否有活昆蟲。如果我們對進口美國大豆把關不嚴的話，很容易引起美國有害生物在我國的傳播、擴散、定殖，進而對我國的農業(yè)生產帶來毀滅性的打擊。但在檢測方面，無論是官方FGIS、貿易商或者第三方獨立檢驗機構，都遵循同樣的檢驗方法、程序等，從而保證檢驗結果一致性和可靠性。因此，要加強對大豆檢疫尤其是有毒有害和檢疫性雜草的關注，嚴格防控有害生物的傳入。

3、加強對進口大豆安全衛(wèi)生項目檢測

在大豆有毒有害物質限量規(guī)定中，中美兩國對農藥殘留的種類及限量不盡相同。我國對農藥殘留項目規(guī)定了46種，主要針對殺蟲劑和除草劑殘留，亦有少數針對殺菌劑的。而美國則規(guī)定了69種農藥殘留，其中還包括了植物生長調節(jié)劑的殘留限量。在兩國法規(guī)中，共有11 種農藥品種相同，分別為百菌清、吡氟禾草靈、甲草胺、甲萘威、樂果、氯菊酯、馬拉硫磷、滅草松、滅多威、烯禾啶、異丙甲草胺。其中，吡氟禾草靈我國限量為0.5 mg/kg，而美國則放寬到1 mg/kg;甲萘威我國限量為1 mg/kg，美國為5 mg/kg，美國是我國限量的5倍;氯菊酯我國為2 mg/kg，美國為0.05 mg/kg，我國是美國的4倍;滅草松我國限量為0.05 mg/kg，美國放寬到8 mg/kg，美國是我國限量的160倍。其余7種農藥的殘留限量兩國規(guī)定一致。相對而言， 我國相應的標準中對大豆中農藥殘留項目比美國要少，對殺蟲劑的規(guī)定較多，而對殺菌劑和除草劑項目規(guī)定較少。根據中美雙方標準的差異，有針對性地加強美方有規(guī)定而我國沒規(guī)定的安全衛(wèi)生項目的檢測，嚴防不合格大豆進入我國。

4、加強進口大豆檢驗檢疫不合格通報

我國先后發(fā)布了《關于加強對進口美國大豆檢驗檢疫的警示通報》（國質檢動函[2007]781號）、《關于從進口美國大豆中檢出藍色種衣劑大豆的警示通報》（國質檢動函[2007]917號）、《關于進口美國大豆中檢出大豆莖褐腐病菌的警示通報》（國質檢動函[2014]021號），對美國大豆中檢出的檢疫性有害生物和不合格情況進行了通報。檢驗檢疫機構還多次檢出風險性較高的大豆疫霉、假高粱、菜豆莢斑駁病毒、有毒種子超標等，并采取有效措施，防止了疫情的擴散。鑒于進口美國大豆品質不合格率、檢疫性有害生物疫情截獲率均較高，建議我國政府與美方加強溝通聯系，要求美方加強出口大豆品質檢驗和檢疫，采取切實有效措施改善出口大豆質量。

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