檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的困難及建議

劉軻軻　劉威

【摘 要】 經(jīng)過多年的理論研究與實踐探索，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟在現(xiàn)實中得以開始實施，這是中國法治向前邁進一大步的充分表現(xiàn)。檢察機關(guān)作為法定的監(jiān)督機關(guān)，與其他主體相比在行政公益訴訟中具有得天獨厚的優(yōu)勢。檢察機關(guān)對于防止行政權(quán)力濫用，維護權(quán)力平衡，保證行政機關(guān)依法行政，建設法治國家具有非常重要的意義。但實踐中檢察機關(guān)提起行政公益訴訟面臨重重困難，本文即是在此基礎上對其加以分析研究，希望可以提出切實解決該困難的建議，為檢察事業(yè)科學發(fā)展，法治中國建設貢獻自己的綿薄之力。

【關(guān)鍵詞】 檢察機關(guān) 行政公益訴訟 困難 建議

行政公益訴訟是指有權(quán)主體認為行政主體違法行使行政職權(quán)，使公共利益遭到侵害，利害關(guān)系上雖不與自己直接相關(guān)，但出于維護公益的目的，由特定機關(guān)依法向人民法院提起的行政訴訟。對公共利益的理解目前學術(shù)界認為公共利益的內(nèi)涵主要有兩層，一層是指社會公共利益，涉及社會全部或部分成員所享有的利益?！吧婕拔拿鞯纳鐣畈⒁赃@種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、個人生活方面的利益、保護道德的利益、保護社會資源的利益以及經(jīng)濟、政治和文化進步方面的利益等?！盵1]二是指國家公共利益，“涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望?！盵2]

一、我國行政公益訴訟的發(fā)展及其重要意義

（一）我國行政公益訴訟的發(fā)展

我國最初的公益訴訟來自于一部分社會成員的自覺，其中主要是律師自發(fā)組織的，后來社會組織逐漸成為提出公益訴訟的主體。2015年7月2日，最高人民檢察院公布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，開始了由檢察機關(guān)提起公益訴訟的司法實踐。2017年6月27日，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度正式被全國人大常委會寫入《行政訴訟法》，其內(nèi)容主要為“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！盵3]就這樣行政公益訴訟制度在我國的得到初步確立。

（二）建立行政公益訴訟的制度重要意義

1.有利于構(gòu)建社會主義法治社會

構(gòu)建社會主義法治社會要求堅持黨的領(lǐng)導、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一，在依法治國方面，必須構(gòu)建嚴密的中國特色社會主義法治體系，保障社會的穩(wěn)定和諧，實現(xiàn)經(jīng)濟的健康快速發(fā)展。為此通過建立行政公益訴訟制度，能夠解決現(xiàn)實社會中存在的各種矛盾和問題，為社會發(fā)展中侵害公共利益的情況提供一條合法的救濟途徑，從而保證社會的安定祥和，更好的構(gòu)建社會主義法治社會。

2.有利于完善行政訴訟制度

由于近年來公共利益遭受侵害的問題越發(fā)突出，同時又缺少對行政權(quán)進行監(jiān)督的強有力的外部機制，導致大量濫用行政權(quán)力的案例頻發(fā)，對公共利益造成了極大損害，為此需要加快建立保護公益的司法制度就顯得尤為迫切。在這一背景下，行政公益訴訟制度的建立也就順理成章。一方面，行政公益訴訟的建立踐行了行政訴訟法保證行政機關(guān)依法行使職權(quán)，防止行政權(quán)力濫用的立法宗旨，同時也保證了公益免受不法行政行為的侵害。另一方面，我國法律在維護公共利益方面還不夠完善，急需建立一種新的制度來解決這一嚴重問題。行政公益訴訟制度的建立恰恰能夠填補這一不足之處。

3.有利于保護社會公共利益

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會文明程度的提高，社會公眾對基本權(quán)益的重視程度也在不斷加強。為此對損害社會公共利益的容忍程度發(fā)生了鮮明的變化，社會公眾迫切需要一種合法有效途徑來實現(xiàn)對公共利益的保護，因此司法機關(guān)迫切需要建立一種全新的制度來滿足社會公眾的這一需求，同時也是完善國家治理體系現(xiàn)實需要。公共利益事關(guān)全體社會成員，它需要一套完善的制度來保障。而通過建立行政公益訴訟制度，就是對社會公共利益進行保護的全新嘗試。

二、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的角色定位

檢察機關(guān)在行政公益訴訟的角色定位主要有以下幾種學說：

一是原告人說。該學說的主要觀點是它主要是檢察機關(guān)在行政公益訴訟處于原告的地位，也即意味著與一般行政訴訟原告人有著相似的權(quán)利義務，但檢察機關(guān)只是出于維護社會公共利益而參加訴訟，并不享有訴權(quán)上的利害關(guān)系。[4]這一觀點從訴訟參與人的角度考察檢察機關(guān)的身份角色，滿足訴訟程序的形式要件。但是該學說忽略了行政公益訴訟與普通行政訴訟相比，檢察機關(guān)并不享有訴的利益，與被訴結(jié)果也不存在利害關(guān)系這一根本不同。

二是行政公訴人說。該觀點廣受研究檢察權(quán)的學者支持。所謂行政公訴，是指“檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責過程中，認為行政機關(guān)的行政行為違反了有關(guān)法律規(guī)定，侵害了公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益，危害了國家和社會公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起訴訟?！盵5]該學說認為公訴權(quán)并不僅局限在刑事訴訟中，在行政訴訟中也應存在公訴權(quán)的身影。[6]但這一學說對行政公益訴訟與行政公訴沒有做出明確的區(qū)分。因為主體身份是行政公訴重點，而行政公益訴訟更強調(diào)公益本身。行政公訴人說僅僅只能表明檢察機關(guān)的公訴權(quán)能，并不能反映行政公益訴訟根本特征，因此該說法說并不準確。

三是公益代表人說?！皺z察官自誕生之日起，就是社會公共利益的化身，與國家利益、公共利益相伴而生?！盵7]為了切實保護公共利益，讓檢察機關(guān)成為行政公益訴訟的啟動主體與行政公益訴訟的本質(zhì)特征相符，所以把檢察機關(guān)的訴訟角色定位成公益代表人。[8]在行政公益訴訟中檢察官應堅守職業(yè)道德，公平公正，做到利益雙方的平衡，公共利益是否受到侵害是檢察官決定訴訟的關(guān)鍵因素。然而該學說也存在較為明顯的缺點：一是公益的含義豐富，包括國家利益、社會利益、特殊群體利益等，而檢察機關(guān)較多地代表國家利益，一定程度上會使檢察機關(guān)兼顧的利益重心有所偏向;二是與被訴行政行為不存在利害關(guān)系，檢察機關(guān)最終能否啟動行政公益訴訟存在不確定性;三是該學說將檢察機關(guān)作為公益代表機關(guān)，并不符合憲法對檢察機關(guān)的定位。

（三）資源配置不均

行政公益訴訟案件的辦理，需要做的工作涉及到方方面面。這對檢察人員的素質(zhì)提出了很高的要求，既要懂得偵查方面的專業(yè)知識，還要學會如何與企業(yè)、群眾等相關(guān)人員溝通交流提高證據(jù)的搜集效率，同時還要具備熟練撰寫相關(guān)文書的能力。這種全面高素質(zhì)的檢察人員在我國長期存在重刑輕民的觀念下是極度缺乏的。這導致司法資源配置不均，再加上現(xiàn)階段民行檢察隊伍存在力量薄弱、專業(yè)素養(yǎng)不高、戰(zhàn)斗能力不足的等問題，嚴重制約了行政公益訴訟工作的開展。

1.隊伍力量薄弱

我國長期存在重刑輕民的觀念，加之行政公益訴訟案件的辦理存在極大的難度，各地檢察機關(guān)很多畏而不戰(zhàn)，將大量的司法資源配置在了公訴、偵監(jiān)等部門。這限制了很多優(yōu)秀的法律人員不能留在民行檢察部門發(fā)展，這種狀況的持續(xù)下去，勢必會加劇行政公益訴訟工作難以得到有效的進行，使很多損害公共利益的情況得不到救濟。

2.專業(yè)知識匱乏

行政公益訴訟具有較高的專業(yè)性，需要檢察人員具備相關(guān)的專業(yè)知識。這里的專業(yè)知識不僅僅包括行政法方面的專業(yè)知識，同時還包括行政公益訴訟案件證據(jù)涉及到的相關(guān)專業(yè)知識。這一部分的知識具有很強的專業(yè)性，很難在短時間內(nèi)學會，這也就導致檢察機關(guān)很難在短時間內(nèi)根本上解決這一現(xiàn)狀。因此在實務中檢察機關(guān)不得不依賴外部力量來解決調(diào)取證據(jù)與證據(jù)分析中存在的問題。

3.實戰(zhàn)能力不足

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的基礎和前提是調(diào)查取證，但由于行政公益訴訟對檢察人員還相對陌生，檢察人員辦案思維還過于陳舊，未能適應這一新型案件在調(diào)查取證與傳統(tǒng)行政案件之間的差異，因此在辦理行政公益訴訟案件時，檢察人員的針對性和策略性嚴重不足，不能形成完整的證據(jù)鏈，對案件事實把握不清楚，最終無法依法證明公共利益遭受確定損害，這樣最終會影響法院對案件的審理，使得檢察機關(guān)的處境非常的被動。庭審是行政公益訴訟的核心環(huán)節(jié)，檢察官在庭審中的出色表現(xiàn)是案件取得勝敗與否的關(guān)鍵因素，而這又與檢察官是否具備在庭審中具備庭審的控制能力和證據(jù)展示能力息息相關(guān)。而這些能力歸根到底取決于檢察人員在平時的工作中不斷磨練，總結(jié)失敗的經(jīng)驗教訓，刻苦學習與努力付出取得的。但這些內(nèi)容由于很多檢察人員輕視大意，缺少刻苦鉆研的精神，導致實戰(zhàn)能力嚴重不足，很大程度上減緩了行政公益訴訟的發(fā)展。

四、對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的建議

（一）完善相關(guān)法律制度

雖然新行政訴訟法對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格、線索來源、案件領(lǐng)域、訴前程序等有相關(guān)的規(guī)定，并且為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度做了總體架構(gòu)。但行政公益訴訟中還存在一些問題需要法律加以明確。如案件從哪里獲得、行政公益訴訟如何啟動、統(tǒng)一的訴訟時效以及檢察機關(guān)在公益訴訟中的角色定位等。

針對行政公益訴訟案件受案范圍過窄，案件來源單一這一問題，司法機關(guān)應進行相應司法解釋，明確規(guī)定檢察機關(guān)不僅可以在行使職責過程中主動獲取，也可以接受其它國家機關(guān)轉(zhuǎn)交的案件與公民、法人、社會組織的舉報、控告或反映的案件。

針對檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟何時啟動的情況，我認為有必要讓最高人民檢察院協(xié)同最高人民法院研究發(fā)布司法解釋和相關(guān)規(guī)范細則，從而最終對檢察機關(guān)何時提起行政公益訴訟有一個統(tǒng)一的標準。另外檢察機關(guān)的行政公訴人角色定位，相關(guān)法律應盡快予以規(guī)定。明確檢察機關(guān)以何種角色提起行政公益訴訟，對檢察機關(guān)從程序上認清自身的位置有一個方向性的參考，也對法院以何種態(tài)度處理行政公益訴訟案件有一個清晰的思路，從而達到一種共識，這會極大的避免分歧的產(chǎn)生。

針對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟勝訴后執(zhí)行得不到貫徹實施的問題，我認為解決的辦法是發(fā)揮檢察機關(guān)的法定監(jiān)督職能，加大對不執(zhí)行行政公益訴訟判決結(jié)果的處罰力度，同時地方政府要提高自身覺悟，嚴格遵守國家法律，保證行政公益訴訟判決結(jié)果的切實履行。檢察機關(guān)要靈活運用各種手段，發(fā)揮自身的長處，兼顧各方利益，切實保證行政機關(guān)糾正自身的違法行為，從而達到對公共利益全面保護的目的，實現(xiàn)自身的司法價值。

（二）健全社會配套機制

現(xiàn)階段行政公益訴訟還處于初級階段，而社會的各項改革和配套機制還遠遠不能與檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的需要相適應。而解決這一問題的關(guān)鍵在于對內(nèi)改革與對外協(xié)調(diào)相結(jié)合，排除地方阻力干擾。

從財政保障上來看，當前很多地方基層檢察機關(guān)人財物分離的制度還沒有得到有效的貫徹落實，這使檢察權(quán)大大受到地方力量的限制，很難做到獨立自主發(fā)展。要有效解決這一問題，必須加快省級以下地方法院、檢察院人財物司法改革的步伐，爭取地方政府的理解支持與密切配合，只有這樣才能使基層的檢察機關(guān)提起行政公益訴訟工作徹底解除后顧之憂。針對審理環(huán)節(jié)缺乏保障的問題，解決之法在于加強專業(yè)團隊建設與財政經(jīng)費傾斜。

同時各級法院應團結(jié)各方面力量、充分利用司法資源，增強審判隊伍的專業(yè)性，并盡快建立公益訴訟的專門審判組織。行政公益訴訟自身的專業(yè)性特點要求法官要定期到高等院校培訓，學習相關(guān)專業(yè)的知識，特別是加強環(huán)境法律知識和相關(guān)的技能培訓。法院審理檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟案件需要在財政上進行專門預算或經(jīng)費傾斜，這樣才會使地方各級法院受理、審理檢察機關(guān)提起公益訴訟時具有較高的積極性。

針對地方因素干擾審判工作，應采取司法管轄制度改革，從制度上解決這一難題。對于行政公益訴訟鑒定成本過高的問題，增加鑒定機構(gòu)和經(jīng)費保障才是根本的解決之道。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟工作的順利開展，需要各地區(qū)建設一批高資質(zhì)高水平的鑒定機構(gòu)與鑒定人才。特別是針對環(huán)境資源與食品保護相關(guān)的行政公益訴訟案件要建立專項基金，由該基金承擔涉及環(huán)境公益和食藥安全公益的鑒定費用，這會大大減輕檢察機關(guān)的負擔。

（三）加強民行檢察隊伍建設

當前我國急需改變落后的司法隊伍現(xiàn)狀，因此要加快組成一批高素質(zhì)的基層民行檢察隊伍。主要原因在于：