中國和老撾行政管理制度對比分析

【摘要】中國作為社會主義陣營的代表，世界上最大的發(fā)展中國家，改革開放40年取得了舉世矚目的成績，不管是政治上的進(jìn)步還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都離不開中國政府高效的行政管理。老撾與中國具有相似的政治體制和文化傳統(tǒng)，老撾人民革命黨強(qiáng)調(diào)依法治國，要求行政管理機(jī)構(gòu)依照法律管理經(jīng)濟(jì)、社會活動。 中國的行政管理模式與老撾接近，比較分析中國與老撾的行政管理制度，借鑒中國多年積累的成功經(jīng)驗(yàn)，有利于完善老撾行政管理制度，加快老撾的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】中國;老撾;行政管理制度;對比分析

中國與老撾兩國是有著深厚歷史友誼的好鄰居，同時又是社會主義陣營中的好伙伴，自1961年兩國正式建立外交關(guān)系后，中老兩國關(guān)系穩(wěn)定，政治上互相支持，經(jīng)濟(jì)上合作緊密，但是相似的政治體制和行政管理體系的兩國在管理效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上差距較大，本文將對兩國的行政管理制度進(jìn)行比較分析，探究中國高速發(fā)展背后的行政管理原理，為老撾政府提升行政管理效率提供幫助。本文將首先對老撾和中國的行政管理制度進(jìn)行闡述分析，然后將兩國的行政管理制度進(jìn)行對比，最后為老撾的行政管理制度提出改進(jìn)建議。

1、老撾行政管理制度分析

1.1老撾的行政管理機(jī)關(guān)

老撾自1953年正式獨(dú)立為老撾王國后，建立了君主立憲制國家，老撾國王為國家元首，擁有最高權(quán)力。1957 年 11 月 29 日，老撾國王西薩旺·瓦達(dá)納宣布自愿退位，同年老撾共產(chǎn)黨在首都召開老撾全國人民代表大會，宣布建立老撾人民民主共和國。1991年老撾最高人民議會第二屆第六次會議正式通過了國家憲法——《老撾人民民主共和國憲法》，并規(guī)定只有老撾最高人民議會才有權(quán)制定和修改憲法。1995年老撾國會通過了《老撾人民民主共和國政府法》，規(guī)定了中央政府的行政組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力職能，同時規(guī)定了中央政府進(jìn)行國家管理應(yīng)遵循的方針和政策。

老撾中央組織機(jī)構(gòu)包括國家最高人民議會、國家主席及國務(wù)院。最高人民議會的代表來自全國各個階層，議會制定國家大法及其他關(guān)系國家各方面重要事務(wù)的制度法律。國家主席是老撾國家元首和軍隊的最高領(lǐng)袖，最高的行政管理領(lǐng)導(dǎo)，頒布國家主席令，負(fù)責(zé)任命總理和部長，最高人民法院院長和最高檢察院院長的任命。國務(wù)院即老撾中央人民政府，也是國家最高的權(quán)力機(jī)關(guān)。國務(wù)院負(fù)責(zé)人為總理，全面領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院的工作;副總理、國務(wù)委員、部長（含副職）、委員會主席（含副職）、央行行長作為政府重要領(lǐng)導(dǎo)協(xié)助總理工作。

1.2老撾中央政府及地方政府之間的關(guān)系

老撾實(shí)行的是中央政府集權(quán)制，由中央授權(quán)并派遣人員到地方政府任職，并執(zhí)行中央下達(dá)的指令。中央與地方關(guān)系屬于統(tǒng)治領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，中央有權(quán)利對地方官員進(jìn)行任免，并制定地方政策，要求地方官員執(zhí)行，同時對地方官員的執(zhí)政行為進(jìn)行合法性和合理性的判定。

此外，中央政府可以選擇將部分執(zhí)政權(quán)力下放，通過對地方官員進(jìn)行授予部分權(quán)力，發(fā)揮其自主行政管理功能。

財政關(guān)系上，憲法規(guī)定老撾國會具有對政府年度財政計劃進(jìn)行審批的權(quán)力，老撾人民民主共和國只有一份“國家財政預(yù)算”，不分中央財政和地方財政，全國的所有財政收入必須收歸中央統(tǒng)一控制并納入國家財政預(yù)算，不允許任何單位留存財政收入。

在派遣地方官員時遵循如下原則：省長由總理向國家主席提議，由國家主席任命。省長作為中央政府的代表，必須按照中央既定的方針政策、國家法律法規(guī)等執(zhí)行任務(wù)。省長作為省政府的最高行政長官，有權(quán)指揮全省的各個部門機(jī)構(gòu)。根據(jù)中央的授權(quán)，省長有權(quán)代表國家與對外簽訂與其級別相對等的協(xié)議，如：經(jīng)濟(jì)方面可以代表政府與國內(nèi)的企業(yè)簽訂某個項(xiàng)目的合作協(xié)議;財政方面，作為地方財政支出的負(fù)責(zé)者，可以決策財政支出的方向;同時可以負(fù)責(zé)簽訂地方范圍內(nèi)的社會、文化和安全協(xié)議。老撾人民民主共和國是中央政府全面管理國家，但在地方的行政管理當(dāng)上直接由省長、直轄市市長負(fù)責(zé)管理當(dāng)?shù)匦姓聞?wù)。省長、直轄市市長是總理的下屬，省長和直轄市市長的任命是由總理和國家主席直接負(fù)責(zé)，但地方長官與中央部委的關(guān)系屬于平等關(guān)系。

2、中國政府行政管理制度分析

2.1 中國政府行政機(jī)關(guān)職權(quán)和職能

中華人民共和國全國人民代表大會是中國最高的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人民代表常務(wù)委員會是它的常設(shè)機(jī)關(guān)，全國人民代表大會和常務(wù)委員會擁有立法權(quán)，全國人民代表大會每五年舉行一次，全國人民代表大會由來自全國各地選舉出的代表組成。

中華人民共和國主席（簡稱“國家主席”）中華人民共和國的國家代表，也是國家機(jī)構(gòu)，主席、副主席都是由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，國家主席是中國最高的合法代表。國家主席根據(jù)全國人民代表大會的決議頒布法律，對國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、部長等國家領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行任免。

中華人民共和國國務(wù)院即中央人民政府，是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是最高國家行政機(jī)關(guān)。全國人民代表大會通過的憲法和法律以及其他決議均由國務(wù)院負(fù)責(zé)實(shí)施，同時國務(wù)院還負(fù)責(zé)全國的行政系統(tǒng)管理工作。

2.2 中國中央政府和地方政府之間的關(guān)系

中國實(shí)行的是中央集權(quán)型的行政管理模式，中央政府（國務(wù)院）具有最高行政權(quán)力，也即擁有最廣泛的事權(quán)，國務(wù)院負(fù)責(zé)執(zhí)行國家行政政策和管理規(guī)定，地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行國務(wù)院下達(dá)的政策法規(guī)。

中央政府與地方政府的“財權(quán)關(guān)系”從建國起經(jīng)歷了多次變化，我國屬于社會主義國家，公有制經(jīng)濟(jì)占主體地位，而以國有企業(yè)為主體的公有制企業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)中最重要的組成部分。全民所有制企業(yè)的資產(chǎn)屬于國家，但這些企業(yè)按照規(guī)模大小由中央政府和地方政府分別進(jìn)行管理，目前的趨勢是中央在減少直接管理的企業(yè)數(shù)目，更多的將企業(yè)交由地方政府管理。但是交由地方政府管理的企業(yè)，其產(chǎn)權(quán)仍然屬于國家，其產(chǎn)權(quán)的決定權(quán)在中央政府。在國家財政收入中，1993年朱镕基總理主持稅收政策改革，將部分地方財權(quán)收歸中央所有，經(jīng)過與地方政府的艱難談判，各地方政府同意支持中央的決策，并將原地方財政系統(tǒng)進(jìn)行拆分，成立國稅局與地稅局兩套行政管理機(jī)構(gòu)，在稅收占比上國稅局占比較大。自此，中央政府的財政狀況得到極大改善，但部分地方政府財政赤字增加，中央政府采取轉(zhuǎn)移支付的措施保持各地方政府的財政平衡。目前這套系統(tǒng)已運(yùn)行多年，中國各地經(jīng)過了多年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，財政環(huán)境也發(fā)生了很大變化，因此已由部分專家學(xué)者和國家領(lǐng)導(dǎo)提出需對原這套財政系統(tǒng)進(jìn)行改革，目前改革方案還在醞釀中，相信在不久的將來，一定可以看到中國政府制定出適合于當(dāng)下政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境財政改革政策。

3、中國和老撾的行政管理對比分析

3.1 中國老撾行政管理共同點(diǎn)

中國與老撾都是中央集權(quán)國家，中央政府擁有最高的行政權(quán)力，地方政府是由中央政府委任的官員組成，由中央政府授予其地方行政管理權(quán)力。

中老兩國在行政管理機(jī)構(gòu)上也有較多的共同點(diǎn)，全國最高立法機(jī)構(gòu)都是全國人民代表大會（議會），國家權(quán)力機(jī)關(guān)為國家主席和國務(wù)院，國家主席和國務(wù)院總理等領(lǐng)導(dǎo)均由全國人民代表大會（議會）選舉產(chǎn)生。

3.2 老撾中國行政管理不同點(diǎn)

目前老撾國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)包括國家主席辦公廳、國務(wù)院辦公廳、部委、直屬機(jī)構(gòu)及局。而中國國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)包括國務(wù)院辦公廳、部委、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位。老撾的不同點(diǎn)是成立了國家主席辦公廳，專門為國家主席提供服務(wù)。中國因?yàn)閲逸^大，人口眾多，行政事務(wù)復(fù)雜，針對不同方面的行政事務(wù)設(shè)置了相應(yīng)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，如“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”;同時設(shè)置了具有獨(dú)立的行政管理職能的國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，協(xié)助總理進(jìn)行專門事項(xiàng)的辦理;國務(wù)院還設(shè)置了承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)管職能的事業(yè)單位，如：中國證券監(jiān)督管理委員會等，承擔(dān)某項(xiàng)專業(yè)事務(wù)的事業(yè)單位，如中國氣象局等。

3.3 老撾政府在行政管理中存在的問題

老撾的行政法律法規(guī)急需完善，目前的政府法規(guī)難以適應(yīng)現(xiàn)在的社會發(fā)展水平，從而導(dǎo)致政府的管理上出現(xiàn)矛盾重疊或含糊不清，影響政府部門的行政管理效率;老撾的大部分行政權(quán)力都集中在中央政府手中，導(dǎo)致地方政府管理地方事務(wù)的權(quán)力不夠充分，缺少一定的法律法規(guī)，作為中央政府授權(quán)地方政府進(jìn)行地方事務(wù)管理的依據(jù)，保證地方政府更加有效的管理地方事務(wù);老撾在國家公共服務(wù)進(jìn)程上效率低下，政府機(jī)構(gòu)層次較多且政令不通暢，基層公務(wù)員辦事效率低，提高公共服務(wù)效率是老撾必須面對的難題;另外老撾公務(wù)員素質(zhì)急需提高，全國10萬公務(wù)員中只有少部分受過高等教育，大部分公務(wù)員無法匹配其職位和能力的要求，這也是導(dǎo)致行政管理效率較低的主要因素。

4、對老撾政府行政管理制度的改進(jìn)建議

中國作為社會主義國家中的成功代表，擁有先進(jìn)的行政管理經(jīng)驗(yàn)，在多年的探索中已經(jīng)建立了一套適合中國國情的行政管理制度，老撾政府首先應(yīng)重點(diǎn)研究中國在行政管理道路上走過的彎路，針對老撾目前的國情，吸收中國政府在行政管理方面的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，制定適合于老撾國情的行政管理制度，建議從以下幾點(diǎn)出發(fā)。

第一，堅持依法治國，完善國家法律法規(guī)，這是國家頂層設(shè)計，也是國家進(jìn)行行政管理的基礎(chǔ)。老撾政府必須學(xué)會利用法律調(diào)整各種社會關(guān)系，使法律成為調(diào)整國家或社會的有效工具。

第二，堅持以人為本，同時精簡政府部門管理人員，將不合格的公務(wù)員調(diào)離其工作崗位。對在職公務(wù)員進(jìn)行繼續(xù)教育，提高其專業(yè)化的水平，提高公務(wù)員的行政能力;同時建立嚴(yán)格的公務(wù)員考試篩選制度，并嚴(yán)格監(jiān)督公務(wù)員的聘任過程，選聘優(yōu)秀的大學(xué)生進(jìn)入公務(wù)員隊伍，提高政府工作效率。

第三，精簡政府機(jī)構(gòu)，同時依法規(guī)范中央與地方的職責(zé)管理權(quán)限，借鑒中國的成功經(jīng)驗(yàn)，按照法定程序確定老撾國家中央與地方關(guān)系，依法維護(hù)中央政府與地方政府的關(guān)系和秩序，使中央與地方的權(quán)限劃分有法可依。

第四，提高政府服務(wù)效率，通過整合政府部門的職能，提高各行政機(jī)構(gòu)的效率，改善政府服務(wù)。鼓勵政府主體發(fā)揮主動能動性，打破固定死板的風(fēng)格，對人民群眾利益相關(guān)的事務(wù)要積極溝通相關(guān)部門，調(diào)動各相關(guān)政府資源協(xié)調(diào)配合為人民群眾服務(wù)，方便群眾;另外可通過電子信息化技術(shù)建立政府信息系統(tǒng)，利用政府信息系統(tǒng)為政府部門、社會組織和公民提供方便、高效的政府服務(wù)和政務(wù)信息。

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作者簡介：

美琳（Paphathip Mitaray） 女，老撾人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院，碩士研究生。