國有資產(chǎn)管理制度改革探究

【摘 要】 在當(dāng)前中國全面深化改革的進程中，關(guān)于國有資產(chǎn)管理制度改革，本文指出了現(xiàn)在的國有資產(chǎn)管理制度的弊端，提出了相應(yīng)的解決措施，對我國國有資產(chǎn)管理制度改革做了一些探究。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè) 國有資產(chǎn)管理 政府

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織秘書長唐納德·約翰斯頓在《OECD國有企業(yè)公司治理指引》的序言中指出國有企業(yè)存在三大弊端：（1）由于總體上是被動的或遠距離的國家所有權(quán)，國有企業(yè)可能受到來自多方面不適當(dāng)傳遞和政治動因的所有權(quán)干預(yù)，可能還會出現(xiàn)受托責(zé)任的削弱。（2）國有企業(yè)常常得到庇護，以至于免受來自接管收購和破產(chǎn)這兩方面的威脅，但這兩方面對私營公司的政策監(jiān)管則至關(guān)重要。（3）公司治理的難度來自于國有企業(yè)履行受托責(zé)任涉及一系列復(fù)雜的代理鏈條（管理層、董事會、所有權(quán)主體、部委、政府）的現(xiàn)實，它們之間沒有清晰易辨的，或者有也是相距很遠的主要委托人。

這其實意味著，在政府事實上承擔(dān)所有者角色的情況下，國有企業(yè)的內(nèi)部治理直接面臨如下三項困擾：

一是非商務(wù)動因干擾，損害了國有企業(yè)的自主性。政府可能基于自身的社會公共服務(wù)職能需要而不是國有企業(yè)運營需要而對企業(yè)行為實施干預(yù)，使得國有企業(yè)充當(dāng)起政府履行宏觀經(jīng)濟調(diào)控等公共管理職能的輔助性工具，這樣一來，國有企業(yè)就不是依照效率原則對資源的內(nèi)部調(diào)度和外部配置，這既對企業(yè)內(nèi)部運營效率，也對市場資源配置效率帶來不利影響。在國資委仍為政府的一個下轄部門的情況下，國有公司治理很難擺脫公司的行政化治理，而實現(xiàn)真正意義上的商業(yè)化治理。

二是預(yù)算軟約束，損害了市場競爭的公平性。由于國有企業(yè)在某些特定時間或特定情況下承擔(dān)了政府應(yīng)履行的職能，這為國有企業(yè)轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營不佳責(zé)任提供了口實，也為國有企業(yè)尋求政府資助或補貼提供了理由，再加上政府作為出資人也不能容忍國有企業(yè)出現(xiàn)虧損甚至倒閉，那么，政府動用所控制的財政或非財政資源向國有企業(yè)“輸血”，從而使其免受破產(chǎn)或收購的威脅，國有企業(yè)也因這種“輸血”機制的存在而失去應(yīng)有的經(jīng)營動力和壓力。

三是“弱委托、強代理”的非對稱委托代理機制，損害了所有者權(quán)益的保障性。由于委托與代理權(quán)責(zé)界定模糊、委托權(quán)來源的分散性，導(dǎo)致有監(jiān)督能力的沒有真實的委托權(quán)，有委托權(quán)的卻缺乏監(jiān)督能力，這些制度漏洞導(dǎo)致國有企業(yè)代理人（或內(nèi)部人）偏向甚至負向控制嚴重，從而嚴重損害了原始所有者的應(yīng)有權(quán)益。

消除三項困擾的措施：

第一是破除“國有”就是“政府所有”的“大政府”思維。在過去甚至現(xiàn)在大多數(shù)人的認識中，“國家”就等于“政府”，“政府”就是“國家”，這就是行為無所不能、職責(zé)無所不包、事情無所不管的全能政府或大政府思維。但是，從“國家”的本源意義上看，一個完整的“國家”概念至少包含了一定幅員的領(lǐng)土、人民、典章制度和政府四大要素。這說明“政府”只是“國家”的重要組成部分之一，“國有資產(chǎn)”可以委托政府持有并管理，也可以委托其他特設(shè)的非政府機構(gòu)持有并管理，或者說，應(yīng)將“國有”與“國有的實現(xiàn)形式”區(qū)別開來，“政府所有”只是“國有”的實現(xiàn)形式之一。

第二是嚴格落實政資分開、政企分開。政府作為國有企業(yè)的出資人，除損害政府應(yīng)當(dāng)具有的“中立性”外，還導(dǎo)致政府本應(yīng)用于履行自身應(yīng)有職責(zé)的資源、精力和能力不得不以多種名目分流投入國有企業(yè)之中，從而削弱了政府應(yīng)有的公信力和履職能力。因此，政資、政企分開，既是搞活國有經(jīng)濟的需要，也是打造一個專業(yè)、權(quán)威、公正的“有限政府”的需要。

具體包括：一是“政”“委”相互獨立、各司其職。由于國有出資人職能已是各級人大直接授權(quán)國資委行使，政府將不再過問有關(guān)國資委管人、管事、管資產(chǎn)的制度制定及重大決策，也不對國資委本身的機構(gòu)設(shè)置及人事安排發(fā)揮直接作用;政府可根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、金融政策、貿(mào)易政策等對包括國有企業(yè)在內(nèi)的所有國內(nèi)企業(yè)依法進行調(diào)控和管制;政府及相關(guān)部門（審計署）可根據(jù)人大授權(quán)依法對國有企業(yè)的經(jīng)營財務(wù)狀況等行使例行或?qū)ｍ棇徲?，審計結(jié)果報告人大（及其常委會）并提出處理建議，但政府無權(quán)依據(jù)審計結(jié)果對國資委的監(jiān)管工作和國有企業(yè)的運營行為進行直接干預(yù)。

二是建立國有資本利潤分紅和國有資本補充救濟機制。國有企業(yè)的具體應(yīng)被分解為“自留利潤”（成為“利潤產(chǎn)出企業(yè)”自身發(fā)展資金的積累來源之一）和“分紅利潤”兩部分，而“分紅利潤”又應(yīng)一分為三：一部分由國資委從整體戰(zhàn)略布局及國有企業(yè)發(fā)展的實際需要出發(fā)，將其用于國有資本的投入或再投入;第二部分經(jīng)由國資委上繳政府財政，從而成為實現(xiàn)社會公共利益所需資金的重要來源;第三部分則是國資委及附屬機構(gòu)履行國資監(jiān)管職能的日常及專項費用。而關(guān)于國有資本補充救濟機制是在因某些政府重大政策或工程專項的實施、系統(tǒng)性金融經(jīng)濟危機以及其他不可抗力因素沖擊導(dǎo)致國有資本損失或表現(xiàn)國有資本嚴重不足時，各級政府應(yīng)在人大做出決議后動用財政資金以啟動國有資本補充救濟機制。

第三是全面推進“資資分開”。國有資產(chǎn)在源頭上就應(yīng)該適當(dāng)分割，實現(xiàn)“資資分開”，其主要的依據(jù)不僅在于分散風(fēng)險，更重要的還在于為硬化國有企業(yè)預(yù)算約束提供條件，為其他所有制經(jīng)濟成分創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，這反過來又促使國有企業(yè)通過改善內(nèi)部管理機制，提高內(nèi)部運營水平、增強內(nèi)部核心競爭力，而不是將過多的精力放在爭取有偏向的政策和廉價的資源來獲得套利空間，以維系企業(yè)的生存，讓國有企業(yè)成為真正意義上的企業(yè)，真正意義上的市場競爭主體。國有資產(chǎn)可以按資源性資產(chǎn)、金融類資產(chǎn)、實業(yè)類資產(chǎn)分開，同時按中央級國有資產(chǎn)和地方國有資產(chǎn)分開，上級國資委不承擔(dān)對下級國資委的指導(dǎo)和監(jiān)督職能，化“分級代表”為“分級所有”。

【參考文獻】

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作者簡介：程龍，男，1995.09，漢，山西省長治市，碩士在讀，山西財經(jīng)大學(xué)，財政學(xué)