村級(jí)治理中的規(guī)則追求、展開(kāi)邏輯與制度演進(jìn)

孫瓊歡

[摘? 要]從權(quán)力—規(guī)則的分析框架來(lái)看，權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)的問(wèn)題是規(guī)則緣起的重要因素，村級(jí)小微權(quán)力清單制度的緣起也是基于對(duì)村級(jí)權(quán)力運(yùn)作失范的治理。作為一種規(guī)則體系，小微權(quán)力清單作通過(guò)宣傳及懲罰偏離制度的行為的方式而導(dǎo)入到基層治理中。小微權(quán)力清單制度在導(dǎo)入過(guò)程中，不斷建構(gòu)著村莊治理秩序，村莊治理的“透明度”、可預(yù)期性及村民的有序參與不斷增強(qiáng)。與此同時(shí)，村民作為理性的個(gè)體，在適應(yīng)游戲規(guī)則的同時(shí)，反過(guò)來(lái)也會(huì)以個(gè)人或者集體的行動(dòng)改變著這些規(guī)則，提升著規(guī)則的現(xiàn)代性。

[關(guān)鍵詞]權(quán)力—規(guī)則;鄉(xiāng)村治理;村級(jí)小微權(quán)力清單制度;規(guī)則現(xiàn)代性

[中文分類(lèi)號(hào)] C916.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? [文章編號(hào)] 1008-4479（2020）02-0107-06

一、村級(jí)治理中的規(guī)則追求——從權(quán)力與規(guī)則的理論談起

任何一個(gè)系統(tǒng)的理性化進(jìn)程必須與“秩序”相伴，對(duì)于規(guī)則在構(gòu)建秩序的重要性一直以來(lái)都是學(xué)術(shù)界研究的重要議題。阿爾文·古爾德納在其名著《工業(yè)官僚機(jī)構(gòu)的模式》中找到了規(guī)則在一個(gè)工業(yè)官僚機(jī)構(gòu)中的功能，包括5個(gè)方面;即規(guī)則為遠(yuǎn)距離的控制留下了余地;它們通過(guò)減少人際關(guān)系的方式構(gòu)建起一道屏障和保護(hù)層;它們抑制了等級(jí)高的上級(jí)的獨(dú)斷專(zhuān)行，使處罰的強(qiáng)制實(shí)施具有合法性;它們使冷淡作為退避的方式成為可能，職員們使自己的行為僅限于作為規(guī)則的實(shí)施，而不做任何更多的事情;它們?yōu)榘凑盏燃?jí)協(xié)商進(jìn)行協(xié)商留出余地。不僅如此，規(guī)則的正向功能在后來(lái)的研究中，也成為學(xué)界關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)：它們確保對(duì)行為進(jìn)行更為有效的預(yù)測(cè)（luhman 1964），它們拓展了人類(lèi)理性的邊界（simon 1957，march slimon 1958），它們降低了交易成本或者代理費(fèi)用。這些研究均是以規(guī)則作為一種行為開(kāi)始的。

規(guī)則之于鄉(xiāng)村社會(huì)意義也是鄉(xiāng)村治理研究中的一門(mén)顯學(xué)?！岸Y”是一種社會(huì)規(guī)則，無(wú)非這種社會(huì)規(guī)則并不是人為建構(gòu)的，而是從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部自我成長(zhǎng)起來(lái)的自發(fā)形成的秩序。而隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的到來(lái)，規(guī)則的重要性就更加凸顯出來(lái)。對(duì)于現(xiàn)代公共規(guī)則之于鄉(xiāng)村治理的意義，張靜在《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)》一書(shū)中寫(xiě)到，公共規(guī)則的構(gòu)建是公共政權(quán)建設(shè)的重要任務(wù)，是對(duì)公共組織的一系列相關(guān)權(quán)利義務(wù)的整體設(shè)定。[1] 學(xué)界關(guān)于村級(jí)治理的研究和地方性經(jīng)驗(yàn)拓展的研究，包括航埠鎮(zhèn)的兩監(jiān)督一賠償制度創(chuàng)新、[2] 濰坊市坊子區(qū)的村級(jí)事務(wù)契約化管理、河南的“4+2工作法”[3] 等，其實(shí)質(zhì)就在于通過(guò)對(duì)村級(jí)治理規(guī)則的設(shè)定，來(lái)達(dá)致優(yōu)化村莊政治生態(tài)，推進(jìn)秩序建構(gòu)的目的。

隨著鄉(xiāng)村社會(huì)城鎮(zhèn)化、信息化、工業(yè)化的到來(lái)，對(duì)村級(jí)治理規(guī)則的現(xiàn)代性要求也越來(lái)越高。即規(guī)則所應(yīng)具有的中立（非代表著集團(tuán)利益）、普遍主義（非個(gè)人＼特殊主義）原則性、標(biāo)準(zhǔn)性（非隨意可變的彈性）、公開(kāi)（非私下）和公共（非專(zhuān)用）性等越來(lái)越強(qiáng)。此種背景下，浙江省N縣擺脫了以往制度創(chuàng)新致力于對(duì)村級(jí)治理中局部問(wèn)題化解的現(xiàn)狀，于2014年開(kāi)始推行小微權(quán)力清單制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“36條”），試圖通過(guò)以清單制度來(lái)約束權(quán)力，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的規(guī)則治理。

規(guī)則的導(dǎo)入不斷建構(gòu)著村莊的局部秩序，但作為村級(jí)治理主體的村民，他又是理性和能動(dòng)的，以自己的方式建構(gòu)著規(guī)則，提升著規(guī)則的現(xiàn)代性。本文以浙江省N縣推進(jìn)村級(jí)小微權(quán)力清單制度的整體進(jìn)程為分析樣本，以權(quán)力—規(guī)則作為分析框架，來(lái)回答村級(jí)小微權(quán)力清單為何緣起，清單制度的導(dǎo)入是如何建構(gòu)局部秩序的，而村民作為理性主體又是以何種方式推進(jìn)制度的現(xiàn)代性提升的。通過(guò)以村級(jí)小微權(quán)力清單為分析樣本來(lái)演繹整個(gè)規(guī)則追求、展開(kāi)邏輯與制度演進(jìn)，從而展示了規(guī)則治理的全景。

二、規(guī)則治理的緣起與導(dǎo)入：村級(jí)小微權(quán)力清單制度的一種分析視角

治理規(guī)則為什么會(huì)在基層治理中緣起？從權(quán)力—規(guī)則的分析框架來(lái)看，權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)的問(wèn)題是規(guī)則緣起的重要因素。從政府—社會(huì)的分析框架來(lái)看，社會(huì)變遷中所生發(fā)的需要與認(rèn)同，是公共規(guī)則得以在微觀基層治理中得以緣起的基礎(chǔ)。在城鎮(zhèn)化背景下，浙江省N縣的村莊治理產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。

一是權(quán)力運(yùn)作失范。從權(quán)力視角分析，村委會(huì)主任三年一屆的換屆選舉作為一種權(quán)力獲得方式，其實(shí)質(zhì)是權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的一種體現(xiàn)。這種政治競(jìng)爭(zhēng)并不像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為里的微觀競(jìng)爭(zhēng)能夠帶來(lái)秩序與均衡，而是帶來(lái)了權(quán)力壟斷控制。在沒(méi)有規(guī)則的約束下，這就成為小官大貪的根本性的制度根源。以N縣為例，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步推進(jìn)，N縣加大了對(duì)農(nóng)村的扶持力度，2014年各項(xiàng)涉農(nóng)資金總量達(dá)到數(shù)十億元，由此引發(fā)的小官大貪現(xiàn)象有高發(fā)趨勢(shì)。2011-2013年中，N縣農(nóng)村干部涉及“三資（集體資金、集體資產(chǎn)和集體資源）”管理的違法案件占比很大，而且涉及金額越來(lái)越多。從信訪局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，反映村級(jí)黨員干部的信訪件占總信訪件的比例從2011的 35%、2012年42%，到2013年43%、2014年43%和2015年的56%，有不斷提升的趨勢(shì)。而且從信訪內(nèi)容看，集中反映的是村里的黨群干群關(guān)系，集中在小額工程建設(shè)、集體資產(chǎn)處置、群眾利益分配等方面。在此背景下，權(quán)力監(jiān)督的重要性就更為突顯出來(lái)。

二是權(quán)力運(yùn)作隨意。因?yàn)槿鄙僖?guī)則，村級(jí)權(quán)力運(yùn)作也出現(xiàn)了較大的隨意性。這種隨意性是村干部受利益驅(qū)動(dòng)之下的一種理性選擇。N 縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員說(shuō)：“推諉扯皮、吃拿卡要。辦獨(dú)生子女證、低保申請(qǐng)、宅基地審批，多是少數(shù)村干部說(shuō)了算，看誰(shuí)不順眼、誰(shuí)競(jìng)選時(shí)沒(méi)選他，拒簽。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，光縣級(jí)財(cái)政到村的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)基金，每年村級(jí)組織權(quán)力事項(xiàng)不夠明確，‘人情賬‘糊涂賬仍然存在，權(quán)力不規(guī)范運(yùn)行導(dǎo)致的問(wèn)題特別嚴(yán)重?！迸c此同時(shí)，三年一選的村級(jí)選舉所產(chǎn)生的新任村治精英，因缺乏村治經(jīng)驗(yàn)，也容易引發(fā)村治運(yùn)作的偏差，而治理規(guī)則的缺失，無(wú)疑加劇了此種現(xiàn)象。

浙江省N縣以此為背景開(kāi)始了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全面建構(gòu)村莊治理規(guī)則的進(jìn)程。N縣紀(jì)委倡議厘清村干部權(quán)力邊界，建立小微權(quán)力清單。“36條”的內(nèi)容主要分兩大類(lèi)，一類(lèi)是村集體民主管理事項(xiàng)方面的權(quán)力，包括村級(jí)重大事項(xiàng)決策、項(xiàng)目招投標(biāo)管理、資產(chǎn)資源處置等19條;另一類(lèi)是村集體便民服務(wù)事項(xiàng)方面的權(quán)力，包括村民宅基地審批、計(jì)劃生育審核、困難補(bǔ)助申請(qǐng)、土地征用款分配以及村民使用村級(jí)印章等17條。在厘清權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，編制村干部各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行的工作規(guī)范和流程，切實(shí)將小微權(quán)力裝進(jìn)“籠子”。通過(guò)強(qiáng)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督管理，實(shí)行干部違規(guī)問(wèn)責(zé)，構(gòu)建對(duì)村干部不按程序行使權(quán)力的懲罰機(jī)制。

作為規(guī)則體系的村級(jí)小微權(quán)力清單如何建構(gòu)村莊社會(huì)秩序？社會(huì)秩序的建構(gòu)應(yīng)遵循以下邏輯，首先是構(gòu)建起支配和規(guī)范行動(dòng)的規(guī)則體系;其次，規(guī)則支配的客體達(dá)成了對(duì)于規(guī)則系統(tǒng)的穩(wěn)定共識(shí);最后，在規(guī)則權(quán)威和統(tǒng)一共識(shí)的驅(qū)動(dòng)之下，由此形成了大規(guī)模的社會(huì)行動(dòng)，并建構(gòu)了社會(huì)秩序，推進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)的理性化過(guò)程。

由此，村級(jí)小微權(quán)力清單制度作為一種規(guī)則體系得以建構(gòu)，并在基層治理中達(dá)成共識(shí)是社會(huì)秩序建構(gòu)的首要環(huán)節(jié)。但這種現(xiàn)代化的規(guī)則體系，又是借助何種機(jī)制導(dǎo)入到基層治理中的？理念認(rèn)同和行為上的強(qiáng)化無(wú)疑是重要路徑。

一是理念的導(dǎo)入。社會(huì)秩序之所以能夠形成，乃在于社會(huì)行動(dòng)者相信并遵從社會(huì)關(guān)系中普遍存在的規(guī)則。“其中最關(guān)鍵的是把群眾發(fā)動(dòng)起來(lái)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓人民監(jiān)督權(quán)力。”N縣紀(jì)委的一位工作人員說(shuō)，“要做到這一點(diǎn)，‘36條必須深入人心”。2014年，浙江省N縣在農(nóng)村共發(fā)放權(quán)力清單20余萬(wàn)冊(cè)，組織1萬(wàn)多名村干部參加考試，開(kāi)展全縣村干部村務(wù)知識(shí)競(jìng)賽活動(dòng)。村莊的公共汽車(chē)站、村公示欄、村民房屋的墻壁上都有“36條”的宣傳漫畫(huà)。N縣還投資了200余萬(wàn)元建成“陽(yáng)光村務(wù)網(wǎng)”和數(shù)字電視平臺(tái)，并開(kāi)通“36條”微信公眾號(hào)。

由此，在筆者發(fā)放的300多份問(wèn)卷中，被調(diào)查者對(duì)小微清單各具體事項(xiàng)選擇“不知道”的最高占比不到7%，選擇“知道（但）不清楚”的占20%左右，而選擇“知道清楚的”占73%。說(shuō)明被調(diào)查者對(duì)于小微權(quán)力清單的了解程度普遍較高。宣傳作為有效的價(jià)值導(dǎo)入機(jī)制，提升了村民對(duì)小微權(quán)力清單制度的認(rèn)同度。從對(duì)理念導(dǎo)入的意義進(jìn)行更深層次解讀，就是對(duì)于社會(huì)運(yùn)行機(jī)制從傳統(tǒng)治理走向規(guī)則治理的普遍價(jià)值認(rèn)同，并在村民按照公共機(jī)制共同行動(dòng)中進(jìn)一步得以衍生和強(qiáng)化。

二是行為的強(qiáng)化。行動(dòng)者特別是村級(jí)治理精英掌控權(quán)力以及回避規(guī)則是在理性邏輯支配下的一種選擇。通過(guò)懲罰機(jī)制的建構(gòu)予以糾偏，是促進(jìn)制度導(dǎo)入的有效機(jī)制。2015年N縣L 村生態(tài)公墓工程沒(méi)有按照村級(jí)權(quán)力清單規(guī)定公開(kāi)招投標(biāo)，鄉(xiāng)對(duì)村書(shū)記、村主任和原村監(jiān)會(huì)主任進(jìn)行了通報(bào)批評(píng)。

該村村委會(huì)主任介紹說(shuō)：“2014年，聯(lián)勝行政村下轄的步二自然村規(guī)劃建設(shè)一個(gè)生態(tài)公墓，總造價(jià)在10萬(wàn)元左右。由于當(dāng)時(shí)總造價(jià)較低，為了節(jié)省時(shí)間和程序，村兩委會(huì)組織召開(kāi)了黨員大會(huì)和村民代表會(huì)議，經(jīng)過(guò)討論，村里自行招標(biāo)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源交易中心公開(kāi)招投標(biāo)。事情辦得很順利，公墓也順利建設(shè)完成。但是2017年，縣委農(nóng)村巡查組巡查的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)這個(gè)生態(tài)公墓工程沒(méi)有進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)。”

對(duì)這一行為如何進(jìn)行糾偏？鄉(xiāng)黨委書(shū)記回憶起了后續(xù)處理的整個(gè)過(guò)程?！皩?duì)這一不符合‘36條的相關(guān)行為，有關(guān)人員到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了查看，發(fā)現(xiàn)情況屬實(shí)后，馬上向鄉(xiāng)黨委反饋此事，并要求落實(shí)整改。鄉(xiāng)黨委立即行動(dòng)，組織召開(kāi)黨政班子專(zhuān)題民主生活會(huì)，就反饋意見(jiàn)整改落實(shí)進(jìn)行專(zhuān)題研究，并由鄉(xiāng)紀(jì)委工作人員及時(shí)找村主要干部進(jìn)行談話。村主要干部也認(rèn)識(shí)到了錯(cuò)誤，在黨員和村民代表大會(huì)上作了深刻檢討?！?/p>

Y鄉(xiāng)S村在路燈安裝工程中也出現(xiàn)了類(lèi)似的情況?！禢縣村級(jí)權(quán)力清單36條》規(guī)定，村級(jí)重大決策事項(xiàng)要根據(jù)“五議決策法”來(lái)定，即村黨組織提議、兩委聯(lián)席會(huì)議商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議決議、實(shí)施決議并接受群眾評(píng)議，在此過(guò)程中，村監(jiān)會(huì)全程監(jiān)督。W 村某自然村在路燈安裝工程中，燈具的采購(gòu)額度超出了5萬(wàn)元，但沒(méi)有按“五議決策法”程序進(jìn)行決策和公開(kāi)招投標(biāo)，材料采購(gòu)、安裝承包也沒(méi)有經(jīng)村民代表會(huì)議表決通過(guò)就直接實(shí)施。Y鄉(xiāng)紀(jì)委得知此情況后，立即找村主要干部談話，作出了給S村三位主職干部通報(bào)批評(píng)，并分別扣減其廉政考核分的處分決定。

對(duì)于此事，一位鄉(xiāng)紀(jì)委工作人員如此評(píng)價(jià)?！翱此茷榇謇锸×隋X(qián)，實(shí)則弊端頗多”?！斑@樣的辦事習(xí)慣漏掉了許多監(jiān)督環(huán)節(jié)，容易滋生廉政‘風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也會(huì)間接助長(zhǎng)村干部“家長(zhǎng)式”作風(fēng)，長(zhǎng)此以往，對(duì)村集體來(lái)說(shuō)，有害無(wú)益?！?/p>

自上而下的宣傳把小微權(quán)力清單作為一種價(jià)值理念導(dǎo)入到村級(jí)治理中，理念的導(dǎo)入解決了規(guī)則被認(rèn)知和內(nèi)化的問(wèn)題。而村民在圍繞規(guī)則采取行動(dòng)的過(guò)程中，又會(huì)孕育出村民對(duì)共同體及村莊公共利益的認(rèn)同和維護(hù)，對(duì)村莊公共事務(wù)的參與意識(shí)，反過(guò)來(lái)又有利于規(guī)則意識(shí)的導(dǎo)入。通過(guò)懲戒機(jī)制對(duì)偏離制度的行為給予糾正，則解決了規(guī)則的諸種機(jī)制化以及責(zé)任被明確承擔(dān)的問(wèn)題，這是正式制度在治理中真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵要素。

三、規(guī)則治理中的二個(gè)方面：局部秩序的建構(gòu)與規(guī)則完善

規(guī)則借助宣傳和懲戒這兩種機(jī)制，成功導(dǎo)入到村莊治理中。在社會(huì)秩序建構(gòu)的內(nèi)在邏輯中，不可否認(rèn)，行動(dòng)主體作為一方也會(huì)主動(dòng)影響整個(gè)進(jìn)程。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)特性以及村民行動(dòng)者是如何影響著治理規(guī)則導(dǎo)入的，減緩抑或是加速了規(guī)則對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的滲透？所帶來(lái)的規(guī)則變遷是否呈現(xiàn)出現(xiàn)代性取向？即規(guī)則所具有的中立（非代表著集團(tuán)利益）、普遍主義（非個(gè)人＼特殊主義）原則性、標(biāo)準(zhǔn)性（非隨意可變的彈性）、公開(kāi)（非私下）和公共（非專(zhuān)用）性等特性是否增強(qiáng)？這都需從村莊事件的展開(kāi)中進(jìn)一步予以探討。

規(guī)則的導(dǎo)入是如何建構(gòu)鄉(xiāng)村的局部秩序的？在村莊事件中，規(guī)則的導(dǎo)入形成了共識(shí)和準(zhǔn)則，這種共識(shí)和準(zhǔn)則使行動(dòng)者之間形成了穩(wěn)定的規(guī)律性的社會(huì)關(guān)系，進(jìn)而形成了社會(huì)秩序。在小微權(quán)力清單制度被設(shè)計(jì)、導(dǎo)入的過(guò)程中蘊(yùn)含著設(shè)計(jì)者對(duì)于其功能的一種合理假設(shè)，即運(yùn)用合法性的理性規(guī)則和一元制的支配權(quán)力，通過(guò)建立程序性的常規(guī)化任務(wù)處理流程，訓(xùn)練和培養(yǎng)制度的行動(dòng)者，從而達(dá)到建構(gòu)村莊秩序，化解村莊治理難題的目的。

首先，規(guī)則的公開(kāi)性增強(qiáng)，增加了村莊治理的“透明度”。小微權(quán)力清單的所有權(quán)力事項(xiàng)都繪制成了流程圖，有19個(gè)流程圖，涉及村級(jí)重大事項(xiàng)決策、招投標(biāo)管理、財(cái)務(wù)管理等集體管理事項(xiàng);其余的17個(gè)流程圖，則為村民宅基地審批、計(jì)劃生育審核、土地征用款分配等便民服務(wù)事項(xiàng)。流程圖的可視性無(wú)疑帶來(lái)了村莊治理的透明度。

其次，規(guī)則的約束性增強(qiáng)，加強(qiáng)了村莊治理的“可預(yù)期性”。規(guī)則給村級(jí)事務(wù)治理一個(gè)穩(wěn)定性程序，形成了一種村民對(duì)于行為的可預(yù)期性，從而呈現(xiàn)出了局部秩序的穩(wěn)定狀態(tài)?！?6條”中涉及到村集體經(jīng)濟(jì)收益使用、土地承包經(jīng)營(yíng)、宅基地使用、征地補(bǔ)償費(fèi)使用等重大事項(xiàng)方案，需要走包括“村黨組織提議”“兩委聯(lián)席會(huì)議商議”“黨員大會(huì)審議”“村民代表會(huì)議決議”“兩委會(huì)組織實(shí)施決議”5個(gè)過(guò)程在內(nèi)的“五議決策法”，其中，決議結(jié)果需公示3日，村監(jiān)會(huì)全程監(jiān)督。村治規(guī)則的可貴之處不僅是人們對(duì)自我的社會(huì)行為進(jìn)行有效約束，而且還意味著能夠通過(guò)想象預(yù)期后果，來(lái)處理當(dāng)前行為。這種特性促使規(guī)則具有了兩面性，一方面它對(duì)參與者構(gòu)成了制約和限制，另一方面，又對(duì)參與其中的行動(dòng)者形成了保護(hù)。

最后，規(guī)則增強(qiáng)了民主的參與性，助推了公共精神的形成。正式規(guī)則還給了村民參與權(quán)，不斷建構(gòu)并強(qiáng)化著村民的參與行為。比如說(shuō)S村在集體房屋的承租中村民參與行為不斷加強(qiáng)。S 村的村委會(huì)主任回憶起整個(gè)過(guò)程：“2017年9月4日，我們村嚴(yán)格按照‘36條的要求，召開(kāi)了村兩委會(huì)議對(duì)集體房屋承租的具體問(wèn)題進(jìn)行了商討，黨員會(huì)議對(duì)方案進(jìn)行了審議，村民代表會(huì)議討論通過(guò)，隨后提交鎮(zhèn)招標(biāo)平臺(tái)進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)。2017年9月5日，在鎮(zhèn)招投標(biāo)中心對(duì)該村的集體房屋承租進(jìn)行了公開(kāi)招標(biāo)，最終以32萬(wàn)元的價(jià)格成交?！?/p>

村民作為村莊內(nèi)理性的行動(dòng)主體，其內(nèi)在的主動(dòng)性不能被忽略。不同的村莊群體對(duì)于規(guī)則采取了不同的策略本能，并最終影響著規(guī)則的走向和治理效應(yīng)。

一種是以消極的方式，即退出和抵制的方式建構(gòu)著規(guī)則。正如埃哈爾·費(fèi)埃德伯格所言：“一個(gè)系統(tǒng)無(wú)論將何種程度的制約力量強(qiáng)加在其成員身上，這些成員都會(huì)始終不斷地用他們的行為來(lái)將制約力量進(jìn)行轉(zhuǎn)換?！盵4] 而正如韋伯對(duì)于行為的界定，“所謂行動(dòng)意指行動(dòng)個(gè)體對(duì)其行為賦予主觀的意義——不論外顯或內(nèi)隱，不作為或容忍默認(rèn)”。村級(jí)小微權(quán)力清單制度導(dǎo)入中，一些鄉(xiāng)村治理精英的會(huì)采用消極退出和抵制的方式，即韋伯視野中的不作為。其原因既有對(duì)清單規(guī)制帶來(lái)的制外利益消失的抵制，也有對(duì)決策程序的增加所帶來(lái)的效率損失的不滿(mǎn)。

規(guī)則在國(guó)家權(quán)力導(dǎo)入后，作為村莊精英，面臨著兩種不同的行為選擇，即它是用統(tǒng)一的秩序來(lái)建構(gòu)基層秩序的努力還是保留自身的權(quán)力和權(quán)威范圍;他們?cè)谔幚砉彩聞?wù)的過(guò)程中是適行普遍主義的原則還是維持原有“因人而宜”的特殊主義。

在筆者調(diào)研期間，正如一位村莊精英所說(shuō)：“如果我們連這些決策權(quán)沒(méi)有，我們干嘛要去花費(fèi)那么多的精力去競(jìng)選村干部呢?！庇直热缌硪晃痪⒄f(shuō)“如果我們手中沒(méi)有權(quán)力，都是按照規(guī)則辦，村民是不會(huì)聽(tīng)我們的，我們的工作就很難開(kāi)展”。相當(dāng)一部分的村莊精英對(duì)于小微權(quán)力清單的行政程序給予了較低的道德評(píng)判，認(rèn)為它們都是形式主義的，是僵化的，是不利于村治效率提升的。在傳統(tǒng)的村治模式中，他們對(duì)行政權(quán)的訴求不是受到統(tǒng)一的自上而下的行為約束，而在于他們對(duì)于村莊的支配權(quán)要受到行政權(quán)的支持。當(dāng)精英選擇保留自身的權(quán)力權(quán)威或者留戀于以往“因人而宜”的特殊主義時(shí)，他們還是會(huì)以退出和抵制的方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊治理規(guī)則的反方向建構(gòu)。

二是以積極的方式建構(gòu)著規(guī)則，提升著規(guī)則的現(xiàn)代性取向。村莊治理中村民作為理性個(gè)體，不是被動(dòng)的服從于周?chē)h(huán)境，而且也會(huì)對(duì)周邊環(huán)境進(jìn)行積極建構(gòu)。其在適應(yīng)其游戲規(guī)則的同時(shí)，反過(guò)來(lái)也會(huì)以個(gè)人或者集體的行動(dòng)改變著規(guī)則。基于理性出發(fā)的村民自主性行動(dòng)會(huì)導(dǎo)致規(guī)則在一定程度上的失效，從而無(wú)法達(dá)到規(guī)則設(shè)計(jì)的預(yù)期功能，[5] 但卻也存在促使規(guī)則更加趨于現(xiàn)代性的趨勢(shì)。

規(guī)則變得更趨于引導(dǎo)更多的公民參與。民眾自上而下的參與訴求要求制度變得更加有彈性。H鄉(xiāng)東豐村磚廠拆遷工程招標(biāo)時(shí)，出現(xiàn)了這樣一幕：當(dāng)進(jìn)行到搖號(hào)程序時(shí)，一位村民代表突然起身離開(kāi)會(huì)議室，并把搖號(hào)球拿走了，招標(biāo)被迫中止。這位村民代表對(duì)自己的行為做出了這么一番解釋?zhuān)骸澳壳暗摹?6條有缺陷。按規(guī)定，只要村‘兩委會(huì)（村黨支部委員會(huì)、村民委員會(huì)）通過(guò)即可招標(biāo)，沒(méi)有涵蓋所有村民的意愿?！睂?duì)此事，縣里組織有關(guān)部門(mén)進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研，對(duì)原規(guī)定進(jìn)行了修改：將以前的“兩委會(huì)”通過(guò)，改為必須由“村黨支部委員會(huì)、村民委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)股份合作社董事三委會(huì)”通過(guò)，以制度化的形式拓展了民眾參與的渠道。

規(guī)則變得更加認(rèn)可民眾對(duì)公共普遍利益的尋求。C 鎮(zhèn)下畈村是當(dāng)?shù)赜忻?A旅游村。但村里的公廁又舊又臟，不能滿(mǎn)足旅游發(fā)展需要，改造公廁成了當(dāng)務(wù)之急。2017年年初，下畈村召開(kāi)村“三委會(huì)”商議決定，按旅游公廁的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改造，預(yù)計(jì)工程費(fèi)用8萬(wàn)元左右。按原“36條”規(guī)定，5萬(wàn)元以上的工程項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道公共資源交易中心公開(kāi)招標(biāo)。但5萬(wàn)元，恐怕連制作招標(biāo)文書(shū)、繳納相關(guān)稅金都不夠。下畈村將問(wèn)題反映了上去，縣里認(rèn)為反映的問(wèn)題具有普遍性，便對(duì)“36條”進(jìn)行了修訂，把微型工程的限額提高到了10萬(wàn)元。此項(xiàng)制度修改認(rèn)可了人們基于理性基礎(chǔ)上的對(duì)于普遍公共利益的尋求。

規(guī)則變得更加具有準(zhǔn)確性，標(biāo)準(zhǔn)性大大提升。村民在執(zhí)行的過(guò)程中對(duì)既有規(guī)則進(jìn)行自身理解下的有意義的建構(gòu)，對(duì)既有規(guī)則模糊沒(méi)有或者不能觸及的范圍進(jìn)行重新界定。2015年以來(lái)，縣委根據(jù)各村運(yùn)行實(shí)際情況，按照“革新、求進(jìn)、提質(zhì)”的要求，對(duì)原“36條”45項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了精簡(jiǎn)、修改，共精簡(jiǎn)了4項(xiàng)，修改了28項(xiàng)，新增加了“民主選舉”項(xiàng)。2018年，N縣縣委正式推出了“36條”升級(jí)版，并于4月份在全縣進(jìn)行推廣。經(jīng)過(guò)不斷修正，制度的精準(zhǔn)性、標(biāo)準(zhǔn)性（非隨意可變的彈性）不斷得以提升。

在村民主體與制度的相互建構(gòu)中，村民既是制度的遵循者，又是組織創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的主導(dǎo)力量。村民在適應(yīng)這一新導(dǎo)入的規(guī)則的同時(shí)，又以其潛在的組織能力、選擇能力、決策能力與創(chuàng)新實(shí)踐能力不斷提升著規(guī)則的現(xiàn)代性取向。規(guī)則對(duì)于擴(kuò)大民眾參與的價(jià)值導(dǎo)向、對(duì)普遍公共利益的認(rèn)可和尋求，以及尋求更為精準(zhǔn)性的表述，都是規(guī)則逐步走向現(xiàn)代性的表征。

四、 經(jīng)驗(yàn)與啟示

規(guī)則的導(dǎo)入是基層治理的重要趨勢(shì)?；鶎又卫淼闹黧w是多元的行動(dòng)者，村民自治的自治性質(zhì)并沒(méi)有賦予行動(dòng)者無(wú)限制地運(yùn)用手中權(quán)力的能力，權(quán)力要受到規(guī)則的制約，才能實(shí)現(xiàn)基層有序治理。以“36條”為代表的鄉(xiāng)村公共規(guī)則的建構(gòu)，就是擴(kuò)大參與控制權(quán)力的主體范圍并予以約束，其存在不可或缺。

規(guī)則不斷構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)的局部秩序。規(guī)則治理改變了傳統(tǒng)的村莊治理中的個(gè)人關(guān)系、權(quán)威控制的地方治理特征，以標(biāo)準(zhǔn)化的工作形式取代了傳統(tǒng)的由精英對(duì)于社會(huì)事物以及公共資源的管制傳統(tǒng)。規(guī)則的導(dǎo)入同時(shí)也改變了原來(lái)村民與國(guó)家行政權(quán)力以治理精英為中介的聯(lián)系方式，即不再依托于村級(jí)治理精英而以制度化方式與行政權(quán)直接建構(gòu)關(guān)系。

作為摻雜著道德與理性混合支配的村民以一種天生的“策略本能”建構(gòu)著規(guī)則。不同的村莊群體對(duì)于規(guī)則采取了不同的策略本能，不同的群體圍繞著規(guī)則有著不同的策略。甚至于同一群體面對(duì)規(guī)則也會(huì)產(chǎn)生看似矛盾的不同行為方式，即：既有對(duì)規(guī)則逃避的嘗試，又有肯定并且建構(gòu)規(guī)則的努力，自下而上得推動(dòng)著規(guī)則的不斷完善。

規(guī)則建構(gòu)局部秩序的效應(yīng)在不同的場(chǎng)域空間呈現(xiàn)出較大的差異性。規(guī)則的治理效應(yīng)取決于規(guī)則建立了程序性的常規(guī)化任務(wù)處理流程，訓(xùn)練和培養(yǎng)制度的行動(dòng)者，并且通過(guò)宣傳所達(dá)成的價(jià)值共識(shí)以及自上而下對(duì)于偏離規(guī)則行為的懲戒等要素。在諸多要素中，行動(dòng)者的行動(dòng)能力和取向是決定因素，規(guī)則治理的最終效果取決各行為主體所構(gòu)成的結(jié)合性力量?？梢詮牟煌囊暯侨ソ忉尨寮?jí)小微權(quán)力清單制度在不同的場(chǎng)域空間所呈現(xiàn)的治理績(jī)效的差異性。

小微權(quán)力清單在不斷改進(jìn)中現(xiàn)代性趨向不斷增強(qiáng)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)與現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)的差別不在于有沒(méi)有規(guī)則的問(wèn)題，而是在于規(guī)則的性質(zhì)。小微權(quán)力清單制度對(duì)民眾普遍利益的認(rèn)可、規(guī)則所創(chuàng)設(shè)的參與渠道的增加，以流程圖形式所體現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)性增強(qiáng)，規(guī)則對(duì)任何人都適用的普遍主義特征以及借助信息化方式為村民普遍知曉等特征，無(wú)不標(biāo)志著規(guī)則現(xiàn)代性的增強(qiáng)。

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責(zé)任編輯：范瑞光