國外提高政府行政效能的經驗啟示

摘 要：20世紀90年代以來，以互聯(lián)網為時代特征的信息技術革命新浪潮席卷全球，世界經濟一體化帶來的經濟全球化成為人類社會發(fā)展的大趨勢。各國在維護自身利益的同時，維護公共利益，強化政府公共服務職能逐漸得到國民的認同，行政效能作為公共管理學研究的核心問題，已成為各級政府在適應時代發(fā)展、追趕時代潮流中所追求的永恒目標。學習借鑒國外發(fā)達國家提高政府效能為目標的政府改革經驗，將有助于我國政府改革從自身條件出發(fā)找到適合的發(fā)展之路。

關鍵詞：行政效能;經驗啟示;政府改革

20世紀50年代，以提高政府效能為目標的政府改革從美國的績效預算制度拉開帷幕，但當時的改革只是側重對于財政支出的效能評估。在20世紀70年代，西方國家普遍出現(xiàn)了經濟發(fā)展停滯和通貨膨脹居高不下的“滯脹”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象使得各國政府的全面福利制度難以為繼，因此為了解決公共財政困境，以英國、美國、韓國、日本等為代表的許多發(fā)達國家紛紛實施了以提高政府效能為目標的政府改革，其目的主要在于提高政府的效能和責任，從而能夠實現(xiàn)更加公平的管理，體現(xiàn)自身民主價值。

一、英國提高政府效能的主要做法[1]

由于受國內外環(huán)境的變化和英國政府在處理經濟、社會問題上的無力以及公共行政部門自身管理上的效率低下的影響，英國政府面臨著日益嚴重的財政危機、管理危機和信任危機。因此，1979年撒切爾夫人上臺出任首相后，在新自由主義思潮的影響下，開始推行當時歐洲最為激進的政府改革，而此后這項改革都始終把提高政府效能作為核心內容之一。總體來看，英國開展的提高政府效能的改革可以分為三個階段：第一個階段為20世紀80年代，這個階段的政府改革把市場取向引入了傳統(tǒng)由政府供給的公共服務領域，并以3E（效率Efficiency、效益Effectiveness、經濟Economy）為中心，以解決財政效能為主要目標，開展“續(xù)階計劃”，進行執(zhí)行機構改革等;第二個階段為20世紀90年代以后，隨著撒切爾夫人的繼任者梅杰首相的上臺，他依然延續(xù)了撒切爾夫人的改革，設置執(zhí)行機構，開展了以“顧客滿意”為導向的“公民憲章”運動，主要內容以提高公共服務質量為中心;第三個階段是1997年布萊爾領導的工黨上臺后，依然沿襲了保守黨的改革方向，繼續(xù)強調公共服務效率和顧客導向理念，并提出了“協(xié)同政府”模式。英國政府這三個階段的改革內容分別包括：第一個階段有雷納評審、部長信息管理系統(tǒng)、財務管理新方案等措施，第二個階段的改革包括“下一步行動方案”、“公民憲章”運動、“競爭求質量”運動等，第三個階段就是“協(xié)同政府”模式，在管理上強調結果導向和公眾參與，增強對公眾的回應性和互動性，以績效評估的方式鼓勵地方政府層面的公共服務改革和創(chuàng)新。

二、美國政府效能建設的實踐

美國的政府效能建設始終貫穿于每一屆政府的改革目標和施政綱領中。尤其是克林頓政府上臺后，成立了由副總統(tǒng)戈爾親自掛帥并領導主持的“國家績效評審委員會”，以此為政府改革提供堅實的理論和技術支持，其第一份報告《從繁文縟節(jié)到以結果為本——創(chuàng)造一個工作更好并且花費更少的政府》是政府改革的綱領性文件，在這份報告中就提出了384項建議，1250個具體步驟。[2]1993年7月，美國國會全票通過了《政府績效與結果法案》，將政府績效改革的意圖和計劃以法律形式確立下來，同時也將政府管理的重點由監(jiān)督轉向了績效和結果上，至此美國政府績效評估走上了制度化、法制化的軌道。總的來說，美國政府效能改革的特點有：一是注重指標體系的建設，通過不同的指標來反映政府工作的質量、經濟、效率和效果，將政府由傳統(tǒng)的“難以衡量其成效”，通過技術性的手段，變得成效可考、結果可用。例如在1997年，美國聯(lián)邦政府各機構提出的顧客服務標準則多達4000多條。[3]第二，注重評估的過程控制。美國《地方政府績效評估簡要指南》中就提出了鑒別評估項目、陳述目的并界定期望的結果、選擇標準和指標體系、設置業(yè)績和結果標準、監(jiān)督結果、業(yè)績報告、使用結果和業(yè)績信息等7個步驟。第三，注重評估主體的多元化和評估結果的公開透明。評估主體不僅僅有公共部門自身、上級政府，民間機構、大學研究機構等也都是評估的重要角色。對于評估結果，政府法律規(guī)定必須提交上級部門及國會，作為此后財政撥款和管理的重要依據，并向利益相關者公開結果。

三、韓國效能政府建設經驗

20世紀90年代，韓國政府以廉價、高效和服務型政府為目標，拉開了創(chuàng)建效能政府建設的大幕，并逐步在政府改革中開始強化效能建設的重要作用。韓國效能政府建設的特點主要有：首先，政府管理高層對效能建設高度重視，同時學術界的專家可以以第三方身份直接參與政府改革，充分發(fā)揮主體作用。韓國還成立了總統(tǒng)直接過問的政府經營診斷委員會，這個委員會中就包含了各方面的學者專家，大家共同就政府效能建設開展工作。其次，在效能政府建設過程中對績效審計十分重視，并將審計與監(jiān)察合為一體，統(tǒng)一由監(jiān)察院負責，這樣就保證了審計與監(jiān)察的相對獨立性，并且由總統(tǒng)直接領導而不歸政府領導。再次，在效能政府建設中將制度評估放在了非常突出的地位。制度評估就是監(jiān)督、分析、評估主要政策的實施及其效果、政府機構和代理機構執(zhí)行政策的能力、公民對政府提供的公共服務的滿意度等三個方面的內容。[4]此外，從行政文化的層面入手，強調要注重公務員個人關于績效評估理念的有效轉換，還將工作導向由投入導向和要求公務員順從為主轉向了以績效為目的，將評估指標由財政指標導向轉向了多樣化的綜合指標導向。

四、日本實施效能政府建設的做法

進入21世紀后，日本政府也陸續(xù)掀起了行政改革的浪潮，其實施效能政府建設的主要做法有：首先，在效能政府建設中建立明確的效能基準，并通過評估基準的設立來提高政府效能。其次，對于效能政府的評估方面，設立了多樣化、多元化的各類評估組織。政府不僅自身設立有一些評估組織，而且還有一些民間組織也自發(fā)組成各自的評估組織來共同評估政府效能。對于這些評估組織，既有常設性質的評估組織，也有針對某個項目的臨時性的評估組織。再次，在效能建設中亦將評估指標體系建設放在了十分重要的地位，在績效評估中注重強調技術能力的作用，即要通過提高技術能力盡量將評估數值化，這樣做的好處是有利于比較分析項目優(yōu)劣和選擇更好的項目并繼續(xù)完善。對于復雜的項目而言，則要把關聯(lián)因素都考慮進去，比如，道路改善指標就必須是道路改革率與交通事故逆數、交通堵塞率的逆數以及道路綠化率的乘積。[5]此外，在政府效能實施過程中，同樣強調效果指向，同時也重視市民的意見。對于行政項目的考察，不僅考慮這個項目在實施過程中所能帶來的直接利益和損失，而且還會考慮此項目的實施會對未來產生的哪些積極影響和消極影響。

五、國外提高行政效能的經驗啟示

20世紀90年代以來，以互聯(lián)網為時代特征的信息技術革命新浪潮席卷全球，世界經濟一體化帶來的經濟全球化成為人類社會發(fā)展的大趨勢。從國際看，維護世界戰(zhàn)略平衡與穩(wěn)定、反對單極獨霸、主張多極共存成為全球共識，經濟全球化和區(qū)域合作不斷深入發(fā)展，各國相互依存持續(xù)加深，全球重組以及多樣、多元、碎片式的全球治理成為了中國和世界各國共同面臨的挑戰(zhàn)。而各國在維護自身利益的同時，已將多邊主義和實現(xiàn)共同、合作、多元化的治理作為其建立適應新形勢權力分配結構的重要途徑與方式。在這樣一個全新的、變革的、競爭激烈的時代背景下，維護公共利益，強化政府公共服務職能逐漸得到國民的認同，客觀上要求公共管理的理論需求和實踐發(fā)展要隨著新趨勢的變化而變化，而行政效能作為公共管理學研究的核心問題，成為各級政府在適應時代發(fā)展、追趕時代潮流中所追求的永恒目標。

總之，國外效能政府建設的經驗啟示我們，為應對經濟發(fā)展中新的挑戰(zhàn)和變革，治理手段也要隨之更新，伴隨中國經濟結構調整和轉型升級，包括簡政放權、“放管服”等改革措施使治理更趨現(xiàn)代化，這些改革意味著精簡政府部門和機構、提高行政效能和服務意識、增強市場競爭力和激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動力，有助于轉變政府職能、減輕財政負擔、節(jié)約行政成本，也使各級政府有空間進行自我調控，從自身條件出發(fā)找到適合我國政府改革的發(fā)展之路。

參考文獻：

[1]安彩英.國外政府效能建設的實踐及啟示[J].云南行政學院學報，2013年第2期

[2]滿相忠.西方政府績效評估：理論、實踐及啟示[J].國際技術經濟研究，2007年第1期

[3]王佃利.美英澳三國新公共管理改革的新進展[J].中國行政管理，2004年第2期

[4]范柏乃、程宏偉、張莉.韓國政府績效評估及其對中國的借鑒意義[J].公共管理學報，2006年第2期

[5]周實.日本地方政府行政評價制度的特征及啟示[J].國家行政學院學報，2007年第1期

作者簡介：

舒潔，中共西安市委黨校（西安市行政學院、西安社會主義學院）管理學教研部副主任，講師，公共管理碩士。