功能主義視野下國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督的協(xié)同關(guān)系

周維棟

國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督同屬國(guó)家監(jiān)督權(quán)體系，前者的憲制定位是國(guó)家反腐敗的專責(zé)機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)督的全覆蓋，后者則是國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，發(fā)揮腐敗治理的“免疫系統(tǒng)”功能。國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督的協(xié)同合作不僅可以有效治理公權(quán)力機(jī)關(guān)與公職人員的腐敗問(wèn)題，建立預(yù)防和懲戒腐敗的聯(lián)合機(jī)制，而且有利于提升政府的透明程度和廉潔指數(shù)，強(qiáng)化國(guó)家治理能力和治理水平。在傳統(tǒng)的行政同體監(jiān)察模式下，行政監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督在行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下可以有效溝通、協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)腐敗的綜合治理。然而，國(guó)家監(jiān)察體制改革摒棄了“分散式反腐模式”，重新構(gòu)建了“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的國(guó)家反腐體系，那么此時(shí)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)與隸屬行政權(quán)的審計(jì)機(jī)關(guān)之間該如何建立協(xié)同關(guān)系呢？下文通過(guò)運(yùn)用能動(dòng)型的功能主義理論作為分析工具，闡釋國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督協(xié)同關(guān)系的規(guī)范結(jié)構(gòu)，提煉國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督協(xié)同關(guān)系的功能面向，建構(gòu)國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督協(xié)同關(guān)系的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、功能主義理論的價(jià)值目標(biāo)

隨著現(xiàn)代社會(huì)的功能分化，公法思想中的功能主義認(rèn)為政府在職能分工的基礎(chǔ)上相互合作，基于一定的目的，積極發(fā)揮國(guó)家職能，有利于作出高效正確的決定。如果說(shuō)規(guī)范主義控權(quán)模式的核心在于控制和權(quán)利，那么功能主義建構(gòu)理論則傾向于功能和效力，前者反映的是“法律自治”，后者則表現(xiàn)為“政府自治”。功能主義更多的是要發(fā)揮能動(dòng)型國(guó)家的職能，建立一種相互依存、功能有序的權(quán)力配置體系。

（一）功能主義理論的價(jià)值基礎(chǔ)

功能主義的價(jià)值基礎(chǔ)表現(xiàn)在社會(huì)實(shí)證主義、進(jìn)化論的社會(huì)理論與實(shí)用主義哲學(xué)三個(gè)方面。社會(huì)實(shí)證主義學(xué)派的目的在于通過(guò)研究社會(huì)現(xiàn)象，將其提升到實(shí)證的或科學(xué)的狀態(tài)。該學(xué)派的鼻祖奧古斯特·孔德通過(guò)類比人類行為進(jìn)化過(guò)程中勞動(dòng)分工協(xié)作在社會(huì)秩序建構(gòu)中的重要作用，提出政府職能專門化對(duì)于保障社會(huì)成員有序合作的價(jià)值功能。涂爾干在此基礎(chǔ)上發(fā)展了該學(xué)說(shuō)，他認(rèn)為政府更多的價(jià)值體現(xiàn)在整合機(jī)制上，以建立一種彼此聯(lián)系的功能性社會(huì)。進(jìn)化論的社會(huì)理論運(yùn)用社會(huì)進(jìn)化論的研究方法分析社會(huì)分層演進(jìn)歷程中政府權(quán)力范圍的調(diào)整，其中費(fèi)邊主義者通過(guò)吸收功利主義的觀點(diǎn)，主張?jiān)诠δ苓^(guò)度分化的社會(huì)中政府的職責(zé)更多的是協(xié)調(diào)社會(huì)秩序，發(fā)揮動(dòng)力系統(tǒng)的作用。新自由主義者倡導(dǎo)國(guó)家應(yīng)該積極履行職能，為公民權(quán)利的保障提供平臺(tái)。實(shí)用主義理論似乎更加激進(jìn)，無(wú)論是威廉詹姆斯的實(shí)用主義還是杜威的工具主義都追求有用性，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐判斷的工具屬性。盡管上述理論各具特性，功能主義則融合各種理論優(yōu)勢(shì)，型塑社會(huì)治理機(jī)能。

（二）功能主義理論的價(jià)值訴求

功能主義并不舉張過(guò)度限制政府的權(quán)力，反而認(rèn)為政府為了實(shí)現(xiàn)特定的目的，例如保證公共福利、促進(jìn)社會(huì)公正的職責(zé)，常常作為重要的功能機(jī)構(gòu)。在發(fā)揮政府維持社會(huì)秩序機(jī)能的過(guò)程中，社會(huì)民主與自由權(quán)利的價(jià)值追求得到保障，因?yàn)楣δ苤髁x的進(jìn)路是建立在一種有機(jī)論的社會(huì)概念基礎(chǔ)上的，傾向于接納肯定性的自由概念。功能主義理論關(guān)注于法律的可用性，而不重視法律究竟是什么。盡管政府會(huì)逾越權(quán)力邊界違反法律，此時(shí)可以通過(guò)框架性立法限制權(quán)力。然而，法律也可能不適當(dāng)?shù)募s束了政府權(quán)力的有效運(yùn)行，所以政府機(jī)關(guān)的功能適當(dāng)運(yùn)轉(zhuǎn)與職能的高效發(fā)揮成為功能主義理論的核心價(jià)值。

二、國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督協(xié)同關(guān)系的規(guī)范結(jié)構(gòu)

現(xiàn)行憲法為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督功能的協(xié)同關(guān)系提供了規(guī)范結(jié)構(gòu)支撐，權(quán)力的互相分工是前提，職能獨(dú)立基礎(chǔ)上的互相配合是基礎(chǔ)，有效的權(quán)力監(jiān)督是保障。

（一）職能獨(dú)立基礎(chǔ)上的權(quán)力分工關(guān)系

我國(guó)《憲法》第91條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家行政系統(tǒng)內(nèi)部具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，有利于推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，保障人民權(quán)益。然而審計(jì)獨(dú)立是獨(dú)立于其他行政機(jī)關(guān)，仍然受到上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)與同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，所以審計(jì)機(jī)關(guān)在發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督功能時(shí)存在同體監(jiān)督的缺陷。《憲法》第127條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察體制改革重構(gòu)了獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，強(qiáng)化了外部監(jiān)督功能，彌補(bǔ)了審計(jì)監(jiān)督的行政同體性缺陷。上述關(guān)于職能獨(dú)立行使的定位反映出國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督權(quán)力分工的憲制關(guān)系，而且審計(jì)機(jī)關(guān)履行經(jīng)濟(jì)審計(jì)的專業(yè)監(jiān)督職能與國(guó)家監(jiān)察全覆蓋的全面監(jiān)督的功能定位符合功能主義權(quán)力配置原理，體現(xiàn)了權(quán)力分工協(xié)作關(guān)系。

（二）腐敗治理目標(biāo)下的互相配合關(guān)系

《憲法》第127條第2款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。該款確立了腐敗治理目標(biāo)下的監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)部門的配合制約關(guān)系，對(duì)“執(zhí)法部門”進(jìn)行功能主義解釋，可以發(fā)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)因具有財(cái)經(jīng)領(lǐng)域線索搜集與專業(yè)技術(shù)特性等功能優(yōu)勢(shì)可以涵括在“執(zhí)法部門”的內(nèi)涵之中。于是，審計(jì)機(jī)關(guān)專注于發(fā)現(xiàn)與移送財(cái)經(jīng)違法問(wèn)題線索，監(jiān)察機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)調(diào)查和處置相關(guān)腐敗行為，在協(xié)同治理腐敗過(guò)程中建立互相配合關(guān)系，有利于提升反腐效率。

（三）機(jī)關(guān)屬性定位中的權(quán)力監(jiān)督關(guān)系

權(quán)力監(jiān)督一般是指專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)察與督促，其本質(zhì)特征是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家治理體系中的權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位及其互相制約關(guān)系，表明兩者之間也存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而這并不影響腐敗治理過(guò)程中的協(xié)同機(jī)制，反而有利于消除阻礙發(fā)揮協(xié)同功效的不利因素。具體而言，國(guó)家監(jiān)察全覆蓋當(dāng)然包括審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的公職人員職務(wù)廉潔行為，而建立在受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系基礎(chǔ)上的審計(jì)機(jī)關(guān)，不僅要對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，而且對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的財(cái)政收支等公共資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

三、國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督協(xié)同關(guān)系的實(shí)踐面向

審計(jì)機(jī)關(guān)在監(jiān)督體系中主要充當(dāng)預(yù)防“病毒”入侵的角色，監(jiān)察機(jī)關(guān)則發(fā)揮懲罰腐敗行為的功能，兩者相互協(xié)作實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督在腐敗治理目標(biāo)、對(duì)象和內(nèi)容等方面協(xié)同發(fā)力，共同開展反腐敗工作，實(shí)現(xiàn)腐敗治理體系革新。

（一）監(jiān)督目標(biāo)的一致性

根據(jù)《審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)監(jiān)督的目的是“維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展?！币虼?，審計(jì)監(jiān)督主要是通過(guò)日常性的監(jiān)督公共財(cái)政資金、持續(xù)動(dòng)態(tài)的審查經(jīng)濟(jì)責(zé)任，達(dá)到識(shí)別和預(yù)防經(jīng)濟(jì)腐敗的功能?！侗O(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察目的則是為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，集中反腐資源，深度治理腐敗。監(jiān)察監(jiān)督的是一切公職人員濫用權(quán)力的腐敗行為，當(dāng)然包括濫用經(jīng)濟(jì)權(quán)力產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)腐敗問(wèn)題，所以國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督在目標(biāo)上具有一致性。但是彼此之間不能互相替代，而是互補(bǔ)協(xié)作，達(dá)到反腐效能最佳狀態(tài)。

（二）監(jiān)督對(duì)象的交叉性

審計(jì)監(jiān)督對(duì)象主要是機(jī)構(gòu)，根據(jù)《審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府部門、國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然還包括少量的個(gè)人，如對(duì)這些機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)則實(shí)行“對(duì)人監(jiān)察”的原則，全面覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員。然而，通過(guò)對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)組織內(nèi)部公職人員的監(jiān)督，能夠達(dá)到輻射外部公權(quán)力組織間接監(jiān)督的效果。并且監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察建議可以直接對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位的廉政建設(shè)問(wèn)題發(fā)揮作用，所以監(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象也包括部分單位。于是，審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督不管是針對(duì)單位還是個(gè)人都有各自的功能面向，通過(guò)監(jiān)督對(duì)象的有機(jī)結(jié)合，能夠?qū)崿F(xiàn)多管齊下，達(dá)到立體監(jiān)督的綜合效果。

（三）監(jiān)督內(nèi)容的融貫性

審計(jì)監(jiān)督的特性在于專業(yè)性，其反腐職能的具體表現(xiàn)就在于對(duì)公共財(cái)政收支與領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行專門監(jiān)督。盡管審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督內(nèi)容從形式上看是公共機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人員的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上則是透過(guò)經(jīng)濟(jì)賬目反映權(quán)力機(jī)關(guān)和權(quán)利主體的權(quán)力運(yùn)行軌跡。監(jiān)察監(jiān)督的內(nèi)容則是公職人員濫用公權(quán)導(dǎo)致的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪問(wèn)題，通過(guò)制度的設(shè)計(jì)，遏制腐敗的發(fā)生。權(quán)錢交易是腐敗的重災(zāi)區(qū)，經(jīng)濟(jì)腐敗滋生權(quán)力腐敗。監(jiān)察監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督在內(nèi)容上將權(quán)力濫用與經(jīng)濟(jì)責(zé)任融合貫通，不僅能夠及時(shí)、綜合治理腐敗，而且有利于防微杜漸，實(shí)現(xiàn)源頭防腐。

四、國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督協(xié)同關(guān)系的實(shí)現(xiàn)路徑

為了發(fā)揮國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督的協(xié)同功能，實(shí)現(xiàn)預(yù)防和懲治相結(jié)合的綜合治理腐敗長(zhǎng)效機(jī)制，需要全方位多層次的構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督的協(xié)同路徑體系，包括制度的保障、組織的完善與程序的設(shè)計(jì)。

（一）制定監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)作配合工作規(guī)定

監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)的協(xié)同關(guān)系作為一項(xiàng)憲法原則，如果缺乏具體規(guī)則的指引，必然削弱腐敗協(xié)同治理的功效，所以只有制定具體的協(xié)作機(jī)制，才能推動(dòng)國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督共同完成反腐敗職能。既定規(guī)范具有選擇個(gè)案規(guī)則的導(dǎo)控功能和續(xù)造個(gè)案規(guī)則的定格功能，所以可以根據(jù)《監(jiān)察法》和《審計(jì)法》的有關(guān)規(guī)定，制定《制定監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)作配合工作規(guī)定》，內(nèi)容包括協(xié)作配合的實(shí)體事項(xiàng)范圍、程序規(guī)定與問(wèn)責(zé)機(jī)制等。

（二）建立監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)信息共享大數(shù)據(jù)平臺(tái)

隱蔽性是腐敗案件難以發(fā)現(xiàn)的重要原因，所以獲取有效信息線索是監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的核心要?jiǎng)?wù)。而且利用互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)信息共享大有裨益。審計(jì)機(jī)關(guān)因其專業(yè)性具有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)信息搜集、分析與處理能力，監(jiān)察機(jī)關(guān)因其對(duì)象的全面性也具有眾多的信息來(lái)源渠道，結(jié)合兩者的功能優(yōu)勢(shì)建立信息共享大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享，不僅可以降低治理成本，而且可以及早發(fā)現(xiàn)腐敗行為，達(dá)到“治于未病”的效果。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)公共資源資金經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行監(jiān)督，將獲取的審計(jì)過(guò)程和結(jié)果中的腐敗信息及時(shí)全面的傳遞給監(jiān)察部門，形成有效耦合路徑將監(jiān)督協(xié)同效應(yīng)發(fā)揮到極致；另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被調(diào)查對(duì)象及其所在單位經(jīng)濟(jì)違法問(wèn)題時(shí)，也需將相關(guān)信息分享給審計(jì)部門，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息與權(quán)力腐敗信息互通，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。

（三）推動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法模式

實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督協(xié)同反腐的最有效機(jī)制就是在監(jiān)察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下開展聯(lián)合執(zhí)法，因?yàn)槁?lián)合執(zhí)法有利于集中資源、高效反腐。在程序設(shè)計(jì)上，需要建立案卷材料轉(zhuǎn)交程序與反饋落實(shí)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察與審計(jì)的協(xié)調(diào)配合。而且通過(guò)召開聯(lián)席會(huì)議有效處理腐敗案件銜接過(guò)程中的實(shí)體內(nèi)容與程序安排，保證高效執(zhí)法。由于審計(jì)機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全，導(dǎo)致權(quán)力未得到有效監(jiān)督，而監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置權(quán)力比較強(qiáng)大，建議建立監(jiān)察審計(jì)聯(lián)合問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)懲結(jié)合的腐敗治理模式。另外，針對(duì)行業(yè)性、系統(tǒng)性的金融腐敗案件，可以通過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)之間實(shí)行部門聯(lián)動(dòng)，開展專項(xiàng)治理，分析深層次腐敗原因，找準(zhǔn)制度漏洞，推動(dòng)廉政法治建設(shè)。甚至未來(lái)可以考慮實(shí)行監(jiān)察審計(jì)合署辦公，打造監(jiān)察審計(jì)全面協(xié)同體系。