農(nóng)村扶貧資金審計(jì)的訴求及有效對接路徑研究

李祎　喬辛悅　宋嘉寧　宋保勝

摘 要：扶貧是政府治理貧困的重要舉措，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的關(guān)鍵。農(nóng)村扶貧需要資金的注入，資金在農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中起到了極大的促進(jìn)作用。但由于認(rèn)識不到位、監(jiān)督不同步等因素，致使扶貧資金使用效率不高，使用過程中出現(xiàn)資金閑置、挪用、貪污腐敗等行為，迫切需要加強(qiáng)對扶貧資金使用進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。本文以河南省S縣為例對扶貧資金審計(jì)情況進(jìn)行調(diào)研，從現(xiàn)實(shí)的訴求及審計(jì)內(nèi)部職能角度，探討審計(jì)部門與被審計(jì)項(xiàng)目扶貧資金合理運(yùn)用的有效融合路徑，從而提高扶貧資金審計(jì)質(zhì)量，促進(jìn)國家財(cái)政資金的合理使用。

關(guān)鍵詞：扶貧資金;審計(jì)職能;推拉效應(yīng);制度設(shè)計(jì)

一、農(nóng)村扶貧資金審計(jì)的現(xiàn)實(shí)訴求

（一）公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論下，出資方對資金安全使用的訴求

公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論，就是指社會公共資源的受托者接受委托者的委托，對公有的資源進(jìn)行經(jīng)營和管理，獲得相應(yīng)管理權(quán)力，履行相應(yīng)服務(wù)義務(wù)。我國憲法規(guī)定，國家權(quán)力屬于人民，人民委托各級政府代替其行使治理國家。作為一種公共資源，農(nóng)村扶貧資金是國家專門用于貧困人口和貧困地區(qū)的脫貧、扶貧而設(shè)置的資金，社會民眾把這部分資金委托各級政府進(jìn)行扶貧開發(fā)。但這部分資金究竟是否按照民眾的意圖使用，是否被貪污、挪用，需要審計(jì)部門對公共受托責(zé)任履行情況進(jìn)行審查、確認(rèn)，通過對農(nóng)村扶貧資金的使用管理情況進(jìn)行監(jiān)督、審查，促使相關(guān)政府部門管好、用好農(nóng)村扶貧資金，避免出現(xiàn)或激化社會矛盾，提高政府的社會公信力。

（二）基于公共管理理論，政府運(yùn)用公共權(quán)力服務(wù)社會的過程需要審計(jì)監(jiān)督

公共管理理論認(rèn)為，各級政府為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，還應(yīng)接受公共監(jiān)督，以保證社會公共資源效用最大化。該理論突出了公共責(zé)任有效履行、服務(wù)社會的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度以及社會公共資源最佳配置的績效評價(jià)。為解決農(nóng)村區(qū)域性貧困，國家投入大量財(cái)政資金，從公共管理的視角，公共資源一定要嚴(yán)格管理監(jiān)督，防止違法違規(guī)行為，特別是扶貧資金要提高使用效率，要求各級政府提供高質(zhì)量服務(wù)，確保扶貧資金真正推動農(nóng)村富裕。因此，公共管理理論從本質(zhì)上對審計(jì)的介入有一定的訴求，在審計(jì)過程中要保證農(nóng)村扶貧資金使用的真實(shí)合法性，還要提高資金使用的合理性和效率性，防范各級政府在農(nóng)村扶貧中出現(xiàn)越位、錯位和缺位問題。

（三）基于可持續(xù)發(fā)展理論，農(nóng)村扶貧資金需要審計(jì)來擺脫“援助困境”

可持續(xù)發(fā)展理論，主要是指在社會發(fā)展過程中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境和社會效益三者協(xié)調(diào)統(tǒng)一，即發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)時(shí)應(yīng)以不損害生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)社會全面綜合發(fā)展。在農(nóng)村扶貧資金使用過程中，也應(yīng)融入可持續(xù)發(fā)展理念，考慮其經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)性和社會性三者統(tǒng)一，避免出現(xiàn)短期經(jīng)濟(jì)行為或生態(tài)環(huán)境惡化等偏離目標(biāo)和效率低下等問題，使農(nóng)村扶貧資金項(xiàng)目呈現(xiàn)“援助困境”，農(nóng)村扶貧資金得不到合理配置，造成社會公共資源閑置浪費(fèi)，影響農(nóng)村扶貧效果。因此，在客觀上要求農(nóng)村扶貧資金的使用需要審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，保證農(nóng)村扶貧資金在提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性的前提下，又要兼顧農(nóng)村扶貧資金生態(tài)效益和社會效益。

二、農(nóng)村扶貧資金審計(jì)與扶貧項(xiàng)目對接的現(xiàn)狀及研判分析

（一）資料收集情況

為了解農(nóng)村扶貧資金的審計(jì)開展情況，筆者就S縣審計(jì)局對該縣近五年農(nóng)村扶貧項(xiàng)目資金使用審計(jì)情況進(jìn)行調(diào)研，通過對收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和分析，總體上農(nóng)村扶貧資金審計(jì)工作的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況良好，較好地反映出了農(nóng)村扶貧資金使用過程中的基本情況，但由于審計(jì)主體內(nèi)部因素以及外部被審計(jì)部門配合度等原因，二者對接機(jī)制不暢，審計(jì)的質(zhì)量有待提高。

（二）農(nóng)村扶貧資金審計(jì)與扶貧項(xiàng)目對接的現(xiàn)狀及研判分析

1.農(nóng)村扶貧資金的審計(jì)訴求與審計(jì)供應(yīng)對接不均衡，審計(jì)針對性不強(qiáng)。

供需均衡是指使市場上物資的供應(yīng)量與市場上有貨幣支付能力的購買者的需求量之間保持的一種平衡，供需的平衡能夠促使國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，也是社會和諧的基礎(chǔ)。在對農(nóng)村進(jìn)行扶貧開發(fā)過程中，需要審計(jì)機(jī)構(gòu)的同步介入，保證扶貧項(xiàng)目的可持續(xù)性和資金使用的合法、合理、合規(guī)和有效。但對S縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該縣審計(jì)機(jī)關(guān)力量薄弱，工作人員較少，同時(shí)還要兼顧其他審計(jì)項(xiàng)目，扶貧項(xiàng)目僅僅依靠縣審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)力量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村扶貧資金審計(jì)需求。農(nóng)村扶貧資金的審計(jì)訴求與審計(jì)供應(yīng)不均衡，但上級領(lǐng)導(dǎo)部門要求扶貧資金審計(jì)全覆蓋，為趕任務(wù)，審計(jì)人員審查得不詳細(xì)，審計(jì)偷工減料，審計(jì)報(bào)告不真實(shí)，審計(jì)建議形同虛設(shè)。另外，有78.69%的扶貧資金審計(jì)項(xiàng)目，其人員組成結(jié)構(gòu)不科學(xué)，財(cái)務(wù)審計(jì)人員比例較大，基建預(yù)決算審計(jì)人員比例較低，扶貧項(xiàng)目的審計(jì)覆蓋內(nèi)容不全面，審計(jì)結(jié)論不客觀，審計(jì)工作并沒有起到“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”的作用。

2.農(nóng)村扶貧資金的審計(jì)介入對接時(shí)機(jī)不合理，審計(jì)的預(yù)防功能較弱。

農(nóng)村扶貧是政府采取一系列措施扶持幫助農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困戶脫貧致富的惠民活動，它是加快農(nóng)村貧困區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建和諧穩(wěn)定社會的基本保證。一般來講，農(nóng)村扶貧項(xiàng)目是一項(xiàng)動態(tài)工程，扶貧資金審計(jì)也應(yīng)該圍繞整個扶貧項(xiàng)目流程進(jìn)行跟蹤審計(jì)，對整個扶貧項(xiàng)目進(jìn)行全過程監(jiān)督。依據(jù)調(diào)研結(jié)果，在所有的調(diào)研樣本中，進(jìn)行事前、事后審計(jì)的項(xiàng)目有13.03%;沒有進(jìn)行事前審計(jì)，只進(jìn)行事中、事后審計(jì)的項(xiàng)目有23.51%;沒有進(jìn)行事前、事中審計(jì)，只進(jìn)行事后審計(jì)的項(xiàng)目有57.39%;進(jìn)行事前、事中、事后審計(jì)的項(xiàng)目僅有6.07%。由此審計(jì)部門對農(nóng)村扶貧資金審計(jì)項(xiàng)目介入時(shí)點(diǎn)不合適，有80.9%的扶貧項(xiàng)目沒有對立項(xiàng)環(huán)節(jié)加以控制，扶貧項(xiàng)目與審計(jì)缺乏有效對接，項(xiàng)目全程跟進(jìn)監(jiān)督不及時(shí);有57.39%的項(xiàng)目采用事后介入審查，審計(jì)時(shí)效性不強(qiáng)，審計(jì)的預(yù)防功能沒有得到應(yīng)有發(fā)揮。

3.農(nóng)村扶貧資金的審計(jì)現(xiàn)代信息技術(shù)供給不充分，審計(jì)手段創(chuàng)新不足。

計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展和普及，為農(nóng)村扶貧資金審計(jì)方法和審計(jì)手段的創(chuàng)新提供了技術(shù)支撐，審計(jì)人員利用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建扶貧項(xiàng)目信息監(jiān)測平臺，在網(wǎng)上進(jìn)行定期巡察，實(shí)施跟蹤審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題，以便于及時(shí)采取修正措施，為提高審計(jì)時(shí)效性創(chuàng)造條件。根據(jù)實(shí)地調(diào)研的結(jié)果，農(nóng)村扶貧資金審計(jì)現(xiàn)代信息技術(shù)利用程度還不夠，在調(diào)研的樣本中，能完全利用現(xiàn)代審計(jì)信息技術(shù)的只有35.46%。通過實(shí)地訪談，發(fā)現(xiàn)S縣審計(jì)局現(xiàn)代信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施不到位，審計(jì)人員掌握信息技術(shù)水平不高，被審計(jì)單位提供的資料不完善，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)參與度較低，導(dǎo)致農(nóng)村扶貧資金審計(jì)的數(shù)據(jù)收集、存儲和處理較為困難，大多數(shù)扶貧資金項(xiàng)目審計(jì)依舊采用對數(shù)據(jù)資料的查閱、搜集和比對，大多仍通過翻閱賬本、核對憑證單據(jù)等較為傳統(tǒng)的方式進(jìn)行審計(jì)，致使審計(jì)時(shí)間長，成本投入較大，審計(jì)的差錯率較高，審計(jì)的質(zhì)量較低。

4.農(nóng)村扶貧資金審計(jì)報(bào)告落實(shí)的對接機(jī)制不健全，審計(jì)建議、決定執(zhí)行效果較差。

審計(jì)報(bào)告是審計(jì)小組對審計(jì)項(xiàng)目的整體審計(jì)情況所作出的審計(jì)建議和處理決定，通過出具審計(jì)報(bào)告，可以提高審計(jì)監(jiān)督效率，維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)記錄，穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)秩序，提高公共資源的使用效益，促進(jìn)單位廉政建設(shè)。但根據(jù)調(diào)研結(jié)果，S縣審計(jì)局出具的審計(jì)報(bào)告在執(zhí)行落實(shí)時(shí)與被審計(jì)部門對接不上，審計(jì)建議和審計(jì)決定執(zhí)行效果不理想，審計(jì)的作用大打折扣。近五年S縣審計(jì)局總共審計(jì)了1021項(xiàng)扶貧項(xiàng)目，共提出審計(jì)建議4180條，被采用2424條，采用比例為57.99%;提出審計(jì)決定2437條，被采用1650條，采用比例為67.71%。一方面，審計(jì)機(jī)構(gòu)提出的審計(jì)建議和審計(jì)決定針對性不強(qiáng)，被審計(jì)部門執(zhí)行有難度;另一方面，被審計(jì)部門思想認(rèn)識不夠，沒有把審計(jì)監(jiān)察當(dāng)作糾錯的契機(jī)，對出現(xiàn)的問題整改不到位，審計(jì)建議采用率不高，扶貧資金審計(jì)成果難以落實(shí)，部分項(xiàng)目存在“屢審屢犯”的現(xiàn)象。

三、農(nóng)村扶貧資金審計(jì)與扶貧項(xiàng)目有效對接路徑

（一）內(nèi)部挖潛，外部引進(jìn)，擴(kuò)大審計(jì)的有效供給滿足審計(jì)訴求

農(nóng)村扶貧資金屬于社會公共資源，須有政府審計(jì)對它進(jìn)行監(jiān)督檢查，但由于國家在整個社會治理中加大了對各個領(lǐng)域的監(jiān)控，造成了階段政府審計(jì)任務(wù)增多與現(xiàn)有審計(jì)力量不足的局面。因此，應(yīng)加大審計(jì)的供給以滿足扶貧資金審計(jì)訴求。第一，加大人員的招聘力度，結(jié)合實(shí)際需要，有針對性地引進(jìn)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、綜合素質(zhì)高的復(fù)合型專業(yè)技術(shù)人員，擴(kuò)充審計(jì)力量;第二，加強(qiáng)橫向聯(lián)系，整合審計(jì)力量，根據(jù)審計(jì)任務(wù)，臨時(shí)調(diào)配其他縣（市）審計(jì)人員或本縣其他單位內(nèi)審人員或財(cái)務(wù)人員，加強(qiáng)審計(jì)力量;第三，報(bào)主管部門批準(zhǔn)，引入社會第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)參與到農(nóng)村扶貧資金審計(jì)工作中，彌補(bǔ)政府審計(jì)力量不足的缺陷，同時(shí)，利用注冊會計(jì)師的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，提高農(nóng)村扶貧資金審計(jì)質(zhì)量。

（二）加大審計(jì)監(jiān)管力度，促使農(nóng)村扶貧資金的審計(jì)全過程介入

開展農(nóng)村扶貧資金審計(jì)，對促進(jìn)農(nóng)村扶貧政策的有效推進(jìn)和農(nóng)村扶貧資金的科學(xué)、合理使用具有重要作用。應(yīng)把審計(jì)監(jiān)督工作貫穿于整個農(nóng)村扶貧資金使用的全過程。第一，與當(dāng)?shù)胤鲐毠芾聿块T提前取得聯(lián)系，摸清全縣已開展的扶貧項(xiàng)目，下達(dá)審計(jì)任務(wù)書，對項(xiàng)目的立項(xiàng)、選址、預(yù)期投資、預(yù)期取得效益進(jìn)行審計(jì);第二，在扶貧項(xiàng)目開展過程中，審計(jì)人要到項(xiàng)目現(xiàn)場進(jìn)行查看，監(jiān)督項(xiàng)目是否按照預(yù)算如期進(jìn)行，資金撥付是否到位，使用是否合理;第三，扶貧項(xiàng)目完工后，質(zhì)量是否符合要求，是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，效益如何，資金是否滿足項(xiàng)目需要，有無剩余，審計(jì)出的問題是否整改，確保審計(jì)建議落到實(shí)處。

（三）加快推進(jìn)審計(jì)技術(shù)改革和培訓(xùn)，提高審計(jì)效率

大數(shù)據(jù)背景下，利用現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)審計(jì)已成為現(xiàn)代審計(jì)的發(fā)展趨勢。農(nóng)村扶貧項(xiàng)目大多會涉及一些建設(shè)工程，因?qū)徲?jì)手段或技術(shù)落后，一些工程項(xiàng)目的現(xiàn)場實(shí)測數(shù)據(jù)，不易準(zhǔn)確得到，影響審計(jì)結(jié)果真實(shí)性，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，開展網(wǎng)絡(luò)審計(jì)可以提升審計(jì)準(zhǔn)確度，提高效率，降低審計(jì)成本。第一，爭取地方財(cái)政支持，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)建設(shè)，購置功能強(qiáng)大的電腦，鋪設(shè)專有網(wǎng)絡(luò)通道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困區(qū)域互聯(lián)網(wǎng)全覆蓋，為進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)審計(jì)奠定基礎(chǔ);第二，針對農(nóng)村扶貧資金的特點(diǎn)，委托軟件開發(fā)商設(shè)計(jì)相應(yīng)軟件，進(jìn)行安裝調(diào)試，便于審計(jì)數(shù)據(jù)的收集和分析，實(shí)現(xiàn)審計(jì)數(shù)據(jù)的橫向和縱向關(guān)聯(lián)，節(jié)約審計(jì)時(shí)間，提高農(nóng)村扶貧資金審計(jì)工作效率;第三，加強(qiáng)審計(jì)人員的計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力的培訓(xùn)，采用“迎進(jìn)來，送出去”培訓(xùn)模式，提高審計(jì)人員網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用水平，增強(qiáng)實(shí)際應(yīng)用能力。

（四）強(qiáng)化監(jiān)管，積極落實(shí)審計(jì)成果

農(nóng)村扶貧資金項(xiàng)目在審計(jì)結(jié)束后，審計(jì)組成員應(yīng)該及時(shí)跟進(jìn)扶貧項(xiàng)目后期的整改工作，對扶貧項(xiàng)目問題嚴(yán)重的區(qū)域，還應(yīng)追查原因，落實(shí)責(zé)任承擔(dān)者，督促審計(jì)整改建議和審計(jì)決定盡快執(zhí)行落實(shí)，從而達(dá)到應(yīng)有的審計(jì)目的。第一，建立相應(yīng)的事后審計(jì)考評機(jī)制，對審計(jì)結(jié)果整改情況進(jìn)行考評，并上報(bào)上級主管部門，以此作為被審計(jì)部門后續(xù)資金劃撥的依據(jù);第二，樹立動態(tài)審計(jì)理念，規(guī)避一些審計(jì)人員重審計(jì)實(shí)施輕后續(xù)整改監(jiān)督現(xiàn)象，要做到以審促改、邊審邊改，使農(nóng)村扶貧資金項(xiàng)目審計(jì)結(jié)束，呈現(xiàn)的問題得到及時(shí)整改;第三，提高審計(jì)人員業(yè)務(wù)能力，保證提出的審計(jì)整改建議具有一定可操作性，審計(jì)決定對被審計(jì)部門能夠起到積極引導(dǎo)作用，使政府審計(jì)質(zhì)量得到全方位的提升，審計(jì)起到應(yīng)有的作用。

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基金項(xiàng)目：2020年度河南科技智庫調(diào)研課題“構(gòu)建鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略服務(wù)機(jī)制和路徑研究”（項(xiàng)目編號：HNKJZK-2020-07C）;2020年度河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目“科技創(chuàng)新促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的微觀機(jī)理及有效對接的影響因素研究”（項(xiàng)目編號：2020-ZZJH-187）;2019年度河南農(nóng)業(yè)大學(xué)高等教育科學(xué)研究課題“高等農(nóng)業(yè)院校服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的對接機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：20190107）

（作者單位：1.河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院;2.河南農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)院;*為通訊作者）