補(bǔ)齊短板促進(jìn)廣西城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展

文_劉俊杰（廣西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院教授）

李夢(mèng)柔（廣西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生）

2020年是全面建成小康社會(huì)收官之年，小康社會(huì)與高質(zhì)量城鎮(zhèn)化相互促進(jìn)。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及鄉(xiāng)村振興的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市病問題頻繁出現(xiàn)、二元結(jié)構(gòu)難以解決、農(nóng)村土地利用率不高等問題層出不窮，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量低下。而新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是基于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的具有更高質(zhì)量、更符合新時(shí)代中國(guó)發(fā)展階段的城鎮(zhèn)化路徑，在解決新時(shí)代我國(guó)社會(huì)發(fā)展主要矛盾、推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展方面的作用日益凸顯。

廣西目前進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中期階段，2018年廣西城鎮(zhèn)化率為50.22%，低于全國(guó)平均水平近10個(gè)百分點(diǎn)，目前城鎮(zhèn)化水平仍處在追趕和縮小與全國(guó)差距的階段，促進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展還有很大潛力。比較而言，廣西城鎮(zhèn)化建設(shè)在取得成效的同時(shí)還面臨總體水平低、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平差異顯著、“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化、市民化進(jìn)程滯后且質(zhì)量不高等短板和問題。為補(bǔ)齊短板，完成既要加快發(fā)展、縮小差距，又要轉(zhuǎn)型發(fā)展、提升質(zhì)量的雙重任務(wù)。因此廣西必須立足區(qū)情，擺脫傳統(tǒng)粗放型城鎮(zhèn)化模式，加大科技創(chuàng)新能力，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，提高土地集約利用程度，堅(jiān)持以人為核心，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作取得實(shí)效，積極探索適合廣西特色的新型城鎮(zhèn)化道路，努力把城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)入到質(zhì)量與速度并重、以提高質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展軌道上來。

一、廣西城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的成效

（一）城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升

1990年廣西常住人口城鎮(zhèn)化率只有15.1%，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，越來越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，2018年末廣西城鎮(zhèn)常住人口為2474萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到50.22%，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厥状瓮黄?0%。根據(jù)最新城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，2018年廣西14個(gè)地級(jí)市中，南寧為Ⅰ型大城市，柳州、桂林、欽州、貴港、玉林和賀州為Ⅱ型大城市，梧州、北海、防城港、河池和來賓為中等城市，百色和崇左為Ⅰ型小城市。

（二）初步形成四大城鎮(zhèn)群和三個(gè)特色城鎮(zhèn)帶

通過發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用，以城鎮(zhèn)群為主體形態(tài)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的格局初步形成。目前基本形成了北部灣城市群，桂中城鎮(zhèn)群，桂北城鎮(zhèn)群，桂東南城鎮(zhèn)群以及南崇、右江河谷和沿邊城鎮(zhèn)帶。其中，以南寧為核心的北部灣城市群已升格為國(guó)家級(jí)城市群，是全區(qū)城鎮(zhèn)化率最高，引領(lǐng)全區(qū)城鄉(xiāng)融合、要素集聚、高質(zhì)量發(fā)展的核心增長(zhǎng)極；桂中城鎮(zhèn)群以柳州為核心，是建成西南先進(jìn)制造業(yè)高地的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域；桂東南城鎮(zhèn)群以梧州為核心，是承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進(jìn)桂粵合作發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域；桂北城鎮(zhèn)群以桂林為核心，通過整合區(qū)域旅游資源，以旅游業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展。南崇城鎮(zhèn)帶以南寧、崇左為節(jié)點(diǎn)，是北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)乃至我國(guó)與東盟交流合作的重要陸路通道；右江河谷城鎮(zhèn)帶以百色為核心，以右江流域?yàn)榧~帶，是革命傳統(tǒng)與現(xiàn)代文明交融的“城市田園”式城鎮(zhèn)帶；沿邊城鎮(zhèn)帶依托防城港口岸，以百色、崇左為節(jié)點(diǎn)，是提升邊境城鎮(zhèn)功能、改善邊境地區(qū)人居環(huán)境的特色城鎮(zhèn)帶。

2000年城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)分別為39.9%、55.4%，2017年分別減少至33.2%、32.2%，表明全區(qū)城鄉(xiāng)生活水平都已達(dá)到相對(duì)富裕的水平，且城鄉(xiāng)差距較小，這為促進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素自由流動(dòng)奠定了基礎(chǔ)

（三）城鎮(zhèn)居民生活水平繼續(xù)改善

恩格爾系數(shù)常常被用來衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)人民生活水平的狀況，廣西城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)逐年減少，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入逐年增加，居住條件不斷改善。2000年城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)分別為39.9%、55.4%，2017年分別減少至33.2%、32.2%，表明全區(qū)城鄉(xiāng)生活水平都已達(dá)到相對(duì)富裕的水平，且城鄉(xiāng)差距較小，這為促進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素自由流動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。2018年，廣西城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)32436元，全區(qū)城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出達(dá)20159元。2017年末城鎮(zhèn)居民人均自有現(xiàn)住房面積增加至39.54平方米，居民擁有耐用消費(fèi)品數(shù)量逐年增多，如每百戶居民擁有家用汽車38.48輛、擁有移動(dòng)電話267.69部、擁有家用電腦88.28臺(tái)，等等。

（四）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)逐漸占據(jù)主導(dǎo)

三次產(chǎn)業(yè)增加值占全區(qū)生產(chǎn)總值的比重分別由2000年的26.8%、35.2%、38%，到2018年調(diào)整為14.8%、39.7%和45.5%；三次產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別由2000年的0.8%、39.2%、60.1%，到2018年調(diào)整為13.1%、25.4%、61.5%。以上數(shù)據(jù)表明，廣西產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸由以第二產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)型為以第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)尤其現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然結(jié)果，也為新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)提供良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

（五）城市品質(zhì)與承載力持續(xù)提升

伴隨城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)成為提高城市居民經(jīng)濟(jì)生活質(zhì)量的主流。城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度加大，城市綜合承載能力及城市品質(zhì)得到提升，城市功能不斷完善、人居環(huán)境持續(xù)改善。2018年，全區(qū)城鎮(zhèn)建成污水處理設(shè)施共111座，生活污水日處理能力達(dá)到405.9萬噸，城市生活垃圾無害化處理率達(dá)99.9%；人均公園綠地面積為12.42平方米，建成區(qū)綠化覆蓋率達(dá)39.1%，城鎮(zhèn)居民人居生態(tài)環(huán)境得到優(yōu)化。全區(qū)燃?xì)?、公共供水設(shè)施建設(shè)取得新成效，燃?xì)馄占奥蔬_(dá)96.05%，城市、縣城用水普及率分別達(dá)到95%和85%以上。

二、城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨的短板和制約

（一）與全國(guó)比城鎮(zhèn)化水平仍然滯后

雖然廣西城鎮(zhèn)化發(fā)展水平逐年加快，但是總體發(fā)展水平較低，與先進(jìn)省份之間的差距較大，與全國(guó)城鎮(zhèn)化率相比處于滯后局面。2018年全國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)59.58%，廣西城鎮(zhèn)化率為50.22%，比全國(guó)低9.36個(gè)百分點(diǎn)，較全國(guó)城鎮(zhèn)化平均水平落后7年左右。圖1顯示，2000年至2018年，廣西城鎮(zhèn)化率與全國(guó)城鎮(zhèn)化率大致呈現(xiàn)同步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但兩者之間的差距大小并不穩(wěn)定，甚至從2015年至今有城鎮(zhèn)化率差距逐漸增大的趨勢(shì)，這與預(yù)期的兩者差距呈現(xiàn)收斂趨勢(shì)不同。

（二）各市城鎮(zhèn)化發(fā)展差異顯著

全區(qū)城鎮(zhèn)化率加速發(fā)展的同時(shí)還存在14個(gè)地級(jí)市城鎮(zhèn)化發(fā)展差距明顯、空間異質(zhì)性等問題。一方面，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平差異明顯。2018年廣西全區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為32436元，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)12435元，城鄉(xiāng)居民收入差距達(dá)2.61倍。各地級(jí)市之間的城鄉(xiāng)收入差距不平衡，2018年貴港城鄉(xiāng)收入差距最小，其次是河池與崇左，主要是因?yàn)檫@三個(gè)地級(jí)市都是近十幾年新設(shè)立的地級(jí)市，城鄉(xiāng)之間的差距并不大。而南寧城鄉(xiāng)差距最大，其次是柳州和來賓，主要在于其城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，工業(yè)化水平較高，拉開了與鄉(xiāng)村之間的差距。另一方面，廣西各地級(jí)市常住人口城鎮(zhèn)化率差異顯著。2017年柳州的城鎮(zhèn)化率最高，達(dá)到64%，比全區(qū)平均城鎮(zhèn)化率水平高14個(gè)百分點(diǎn)；其次是南寧、北海、防城港以及梧州，城鎮(zhèn)化率分別為61.35%、57.72%、57.37%、51.65%，均超過全區(qū)平均水平；城鎮(zhèn)化率低于40%的城市有百色、河池、崇左、欽州，分別為36.3%、37.07%、38.28%和38.96%。

圖1 廣西及全國(guó)城鎮(zhèn)化率

（三）“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化

2017年，全區(qū)城市建成區(qū)面積為1413.65平方公里，與2016年相比增長(zhǎng)5.99%；城市建設(shè)用地面積為1372.12平方公里，與2016年相比增長(zhǎng)6.15%；城區(qū)人口為896.6萬人，與2016年相比增長(zhǎng)2.43%，可見土地城鎮(zhèn)化發(fā)展速度是人口城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的2倍左右，土地城鎮(zhèn)化突出。另一方面也反映出城市建設(shè)用地集約水平下降、格局失衡、土地利用效率不高等問題，究其原因主要在于一些地方政府片面追求供地率而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性開發(fā)；一些地方政府對(duì)土地財(cái)政過于依賴，對(duì)土地控而不用或?qū)⒋罅客恋赜糜诘盅喝谫Y；一些政府以犧牲土地利用效率為代價(jià)發(fā)展工業(yè)，以降低工業(yè)用地門檻來吸引工業(yè)企業(yè)。

（四）市民化進(jìn)程滯后且質(zhì)量不高

廣西是一個(gè)人口流動(dòng)大區(qū)，2018年全區(qū)戶籍人口達(dá)到5659萬人，而常住人口卻只有4926萬人，人口流出近700多萬人，城鎮(zhèn)戶籍人口數(shù)量歷年來一直低于鄉(xiāng)村戶籍人口數(shù)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的進(jìn)程中，戶籍人口城鎮(zhèn)化率水平仍偏低。2018年廣西戶籍人口城鎮(zhèn)化率為31.72%，常住人口城鎮(zhèn)化率為50.22%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率存在嚴(yán)重的“剪刀差”，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的質(zhì)量相對(duì)較低，主要原因在于，來廣西城鎮(zhèn)務(wù)工的外地戶籍人口并沒有或很少在廣西進(jìn)行落戶，外來農(nóng)民工大部分被排斥在城市戶籍之外；部分地區(qū)雖然增加了城鎮(zhèn)戶籍人口的數(shù)量，但新市民并未享有公平的基本公共服務(wù)等。雖然廣西于2017年制定《貫徹落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策實(shí)施方案》，分別從教育、基本醫(yī)療、就業(yè)、住房、戶籍、財(cái)政支持等方面加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。但2018年廣西戶籍人口城鎮(zhèn)化率相較于2017年的31.23%僅提高了0.49%，可見該實(shí)施方案并沒有取得很大的實(shí)效，有待進(jìn)一步推進(jìn)方案落實(shí)。

三、廣西城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施對(duì)策建議

（一）加大科技創(chuàng)新，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐

產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化是發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展離不開技術(shù)創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要政府促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，在已有的生產(chǎn)技術(shù)和配套設(shè)施的基礎(chǔ)上，將區(qū)內(nèi)科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，主動(dòng)承接珠三角地區(qū)和東部地區(qū)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。另外，需要政府合理引導(dǎo)外地產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，定位產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并對(duì)產(chǎn)業(yè)的整個(gè)發(fā)展過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，通過引進(jìn)高層次人才、高科技項(xiàng)目加強(qiáng)區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)新能力，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐；通過加速城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，發(fā)展低能耗、低排放的綠色城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)綠色型城鎮(zhèn)；通過加深城鎮(zhèn)建設(shè)與信息技術(shù)的融合發(fā)展程度，推動(dòng)規(guī)劃建設(shè)和管理信息化，建設(shè)智慧型城鎮(zhèn)；通過從數(shù)量型增長(zhǎng)到質(zhì)量型增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變，提高廣西新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

（二）優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展

從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度看，高質(zhì)量城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是互相關(guān)聯(lián)、互相依存的兩個(gè)戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是對(duì)新時(shí)代主要矛盾變化的最好詮釋，是針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市偏向、鄉(xiāng)村衰落的反思。因此，應(yīng)當(dāng)將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略放在首要位置，通過推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，逐步改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系的理念。城鎮(zhèn)化發(fā)展中若以犧牲落后鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化發(fā)展為前提，那么會(huì)造成過度城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)間差距拉大，同時(shí)帶來一系列負(fù)面效應(yīng)。在推進(jìn)廣西高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，應(yīng)以城鄉(xiāng)融合為目標(biāo)，堅(jiān)決破除城鄉(xiāng)分割的體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源的均衡配置，加快建立健全城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制；在發(fā)展中心城市的同時(shí)兼顧?quán)l(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市政公用設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施向周邊農(nóng)村地區(qū)延伸；建立規(guī)范高效的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)管理一體化設(shè)計(jì)；推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接，建成覆蓋城鄉(xiāng)居民、統(tǒng)一均衡的社會(huì)保障體系；建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地、人力資源、科技金融等要素市場(chǎng)，促進(jìn)人才、技術(shù)、資金等生產(chǎn)要素更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村；發(fā)揮南寧、玉林市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)示范作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（三）提高土地集約利用程度

農(nóng)村土地是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要載體，也是深入推進(jìn)廣西新型城鎮(zhèn)化的重要場(chǎng)地，新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型要突破土地因素的制約。一方面，促使戶籍變動(dòng)與農(nóng)村“三權(quán)”之間盡快脫鉤，農(nóng)民進(jìn)城落戶不要求其退出“三權(quán)”，從而使得有條件進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安心地在城鎮(zhèn)落戶。另一方面，要積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，開展以“空心村”治理、宅基地整理為主要形式的農(nóng)村建設(shè)用地整理試點(diǎn)，把增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)量與減少農(nóng)村建設(shè)用地?cái)?shù)量這兩個(gè)指標(biāo)相掛鉤，并進(jìn)行試點(diǎn)。同時(shí)，根據(jù)其他省份的宅基地管理經(jīng)驗(yàn)，在對(duì)人地掛鉤實(shí)施情況進(jìn)行年度評(píng)估時(shí)把人口增長(zhǎng)、地耗指數(shù)等指標(biāo)作為重要依據(jù)，進(jìn)而對(duì)城市人口的有序轉(zhuǎn)移做出引導(dǎo)，對(duì)促進(jìn)人地之間的和諧發(fā)展帶來一定的借鑒意義，進(jìn)一步將城鄉(xiāng)之間的建設(shè)用地進(jìn)行整合，對(duì)城鄉(xiāng)用地的布局進(jìn)行優(yōu)化，從而推進(jìn)土地的節(jié)約集約利用水平。

（四）以人為核心，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

2020年是全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之年，是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年。完成上述兩大目標(biāo)任務(wù)，脫貧攻堅(jiān)最后堡壘必須攻克，全面小康“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板必須補(bǔ)上，而實(shí)施以人為本的城鎮(zhèn)化，抓好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全方位融入各級(jí)各類城鎮(zhèn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化、推動(dòng)城鄉(xiāng)要素全面融合，促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系向自然和諧、生態(tài)安全、以人為本、可持續(xù)發(fā)展等現(xiàn)代價(jià)值觀轉(zhuǎn)型，是實(shí)施高質(zhì)量城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵。