廣西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)PPP模式應(yīng)用探究

□ 石依禾

1 廣西新型城鎮(zhèn)化投融資面臨的困難

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)既能滿足城市建設(shè)又能促進(jìn)城市的發(fā)展，并推動(dòng)第—產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在《廣西壯族自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中提出了廣西城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)。該規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，全區(qū)各級(jí)各部門認(rèn)真落實(shí)，制定出臺(tái)涉及戶籍、財(cái)政、教育、衛(wèi)生、社保、土地等領(lǐng)域的一系列政策措施，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化工作取得顯著成效：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有序推進(jìn)、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理水平不斷提高、城鄉(xiāng)融合發(fā)展勢(shì)頭良好。截止到2018年底，全區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)50.22%，2013年至2018年，累計(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)521萬(wàn)人。

然而在城鎮(zhèn)化水平不斷提升的同時(shí)也面臨諸多困難，資金緊張是廣西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸，創(chuàng)新融資模式勢(shì)在必行。

1.1 投融資總量無(wú)法滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

據(jù)專家測(cè)算，2020年之前廣西約有600萬(wàn)農(nóng)民工市民化，以農(nóng)民工市民化成本10萬(wàn)元為標(biāo)準(zhǔn)（全國(guó)平均水平，2010年價(jià)格），不考慮其他，未來(lái)3年需投資3000億，這遠(yuǎn)超出廣西的財(cái)力。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求大、期限長(zhǎng)，社會(huì)外部效益強(qiáng)、商業(yè)效益不高，尤其在基礎(chǔ)設(shè)施、中小企業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)民工的轉(zhuǎn)移及社保、住房安置等方面都需要充足的資金支持，但財(cái)政資金和政策性金融投入數(shù)量有限，資金的不足是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的突出困難。

1.2 融資方式不活，過(guò)度依賴地方融資平臺(tái)

地方政府融資平臺(tái)曾經(jīng)發(fā)揮了積極的主導(dǎo)作用，同時(shí)也使地方投融資平臺(tái)快速形成巨量的地方政府債務(wù)。隨著國(guó)家出臺(tái)了一系列清理整頓政府融資平臺(tái)貸款的相關(guān)政策，銀監(jiān)會(huì)要求各銀行機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)貸款按照“降舊控新”的總體要求，嚴(yán)格控制平臺(tái)貸款總量，在使得融資平臺(tái)從銀行獲得融資支持的難度越來(lái)越大；特別是中央加強(qiáng)了對(duì)地方政府債務(wù)的管控，明確了“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”；同時(shí)新預(yù)算法也對(duì)地方政府舉借債務(wù)做出限制性規(guī)定，要求債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。即地方政府債務(wù)受到規(guī)?？刂?，政府投融資行為受到嚴(yán)格限定，融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型升級(jí)勢(shì)在必行。

1.3 金融資源配置不合理

城鄉(xiāng)金融體系布局不合理，在金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)與人員的設(shè)置以及信貸資源配置等更偏向城市，而農(nóng)村金融發(fā)展水平滯后。截止到2012年底，廣西農(nóng)村地區(qū)共有金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)3206個(gè)，平均每萬(wàn)人擁有金融機(jī)構(gòu)數(shù)為0.68個(gè)，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均數(shù)。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主要分布在城鎮(zhèn)，大部分農(nóng)村地區(qū)只有農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)。據(jù)2016年《廣西統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，2016年廣西各項(xiàng)貸款余額為14738.45億元，其中涉農(nóng)貸款6765億元，占比為45.9%。

2 PPP模式對(duì)推進(jìn)廣西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要意義

PPP模式即民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏，是一種創(chuàng)新的公共服務(wù)供給市場(chǎng)化的融資模式，其實(shí)質(zhì)是引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及資源。

2.1 有效緩解建設(shè)資金不足的壓力

新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)投入大、周期長(zhǎng)，政府財(cái)力有限，難以滿足其對(duì)資金的需求，而推行PPP模式有利于整合社會(huì)資源，吸引民間社會(huì)資本，是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求，能有效推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2.2 有助于降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要通過(guò)政府成立融資平臺(tái)籌資建設(shè)，這種方式在一定程度上能積極發(fā)展社會(huì)事業(yè)，但同時(shí)也使政府債務(wù)規(guī)模過(guò)大，而采用PPP模式不僅能緩解建設(shè)資金不足的壓力，也能降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 有利于提升公共產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量與供給效率

PPP模式中的社會(huì)資本，必定會(huì)充分發(fā)揮自身運(yùn)營(yíng)管理等專業(yè)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過(guò)程等方面的革新，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)的質(zhì)量及供給效率，以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。

3 PPP模式在廣西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的應(yīng)用及存在的主要問(wèn)題

3.1 PPP模式在廣西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的應(yīng)用

PPP模式在廣西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的應(yīng)用除了國(guó)家層面的政策還有廣西地方政府的相關(guān)政策支持，對(duì)地方法律法規(guī)、政策梳理見(jiàn)表1。

2014年以來(lái), 廣西出臺(tái)PPP模式改革的指導(dǎo)意見(jiàn)， 明確了分級(jí)管理體制及行政主管部門分工、責(zé)權(quán)，明確了PPP模式適用領(lǐng)域、運(yùn)作程序與操作規(guī)程、配套措施及激勵(lì)政策等政策。從政策出臺(tái)到項(xiàng)目落地，貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院工作部署，廣西有序、規(guī)范推進(jìn)PPP模式，不斷加大公共基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)對(duì)社會(huì)資本的開(kāi)放力度，PPP工作取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心官方網(wǎng)站對(duì)外公布數(shù)據(jù)顯示，截止到2018年底，廣西的入庫(kù)項(xiàng)目為296個(gè)，總投資約2812億元，包括交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)等領(lǐng)域。在2018—2020規(guī)劃中新開(kāi)工PPP項(xiàng)目2765個(gè)，總投資約3萬(wàn)億元。其中，南寧市竹排江上游植物園段流域治理PPP項(xiàng)目作為2018年全國(guó)第三屆PPP籌資會(huì)案例向全國(guó)推廣，并被住房城鄉(xiāng)建設(shè)部授予“2017年中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)范例獎(jiǎng)”，成為PPP項(xiàng)目典范案例；在第四屆PPP國(guó)際論壇上，中國(guó)將倡導(dǎo)“以人為本、綠色交通”理念的玉湛高速公路（廣西段）的PPP項(xiàng)目作為我國(guó)經(jīng)典案例進(jìn)行分享。該項(xiàng)目采取可行性缺口補(bǔ)助回報(bào)機(jī)制，優(yōu)化了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，形成了可推廣、可復(fù)制的典型范例，30多個(gè)省市代表團(tuán)前去學(xué)習(xí)和交流。

3.1.1 交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面

玉林至湛江高速公路廣西段PPP項(xiàng)目主線全長(zhǎng)74.86千米，項(xiàng)目總投資70.16億元，全部由中標(biāo)方中國(guó)交通建設(shè)股份公司投融資。政府在建設(shè)期不出資，僅在運(yùn)營(yíng)期給予社會(huì)資本方缺口補(bǔ)貼，并進(jìn)行補(bǔ)貼總額控制。項(xiàng)目采用特許經(jīng)營(yíng)+BOT模式，建設(shè)期4年，經(jīng)營(yíng)期30年，共34年的合作期，為使用者付費(fèi)項(xiàng)目。投資方的回報(bào)主要為通行費(fèi)以及沿線加油站銷售收入、廣告牌等經(jīng)營(yíng)收入。

3.1.2 河道治理的投融資方面

表1 廣西出臺(tái)的相關(guān)文件

南寧市竹排江上游植物園段流域治理PPP項(xiàng)目，是廣西首個(gè)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目，治理河道長(zhǎng)6.4千米，總投資約12億元，由中標(biāo)方北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)投融資。項(xiàng)目建設(shè)期為2年，運(yùn)營(yíng)期8年，共10年的合作期，為政府付費(fèi)項(xiàng)目。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，其回報(bào)為南寧市政府采用購(gòu)買服務(wù)的方式按效付費(fèi)。此外，項(xiàng)目公司通過(guò)經(jīng)營(yíng)河道項(xiàng)目的物業(yè)租賃、廣告等獲取一定收入。該項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商進(jìn)行采購(gòu)，使城市內(nèi)河綜合治理的方案更為靈活，并首次采用了“斷面考核 按效付費(fèi)”方式，使項(xiàng)目得以順利開(kāi)展。

3.1.3 垃圾處理的投融資方面

梧州市靜脈產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目總體規(guī)劃面積約96.87公頃，總投資17.16億元，該規(guī)劃建設(shè)以垃圾焚燒發(fā)電為核心的垃圾處理服務(wù)項(xiàng)目。由政府和社會(huì)資本以貨幣形式分批次投入30%股權(quán)資本，余下70%由公開(kāi)招標(biāo)確定的上海康恒環(huán)境股份有限公司承擔(dān)，采用BOT模式，項(xiàng)目合作期為30年，建設(shè)期為2年，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼期為28年。主要回報(bào)為垃圾焚燒發(fā)電收入，以及政府支付垃圾處理補(bǔ)貼收入。

3.2 現(xiàn)階段廣西PPP項(xiàng)目融資存在的主要問(wèn)題

3.2.1 前期準(zhǔn)備不充分

如果對(duì)實(shí)施方案的論證不合理、不科學(xué)，甚至是走過(guò)場(chǎng)，就難以對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)營(yíng)情況做出充分合理的預(yù)測(cè)，最終導(dǎo)致整體項(xiàng)目推進(jìn)的緩慢，甚至停滯不前。

3.2.2 缺乏科學(xué)的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

由于PPP模式仍處于摸索階段，專業(yè)性還不是太高，可能會(huì)出現(xiàn)評(píng)估失誤，使PPP項(xiàng)目定價(jià)不合理不科學(xué)，導(dǎo)致合作的一方利益受損。而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的公共服務(wù)項(xiàng)目，由于投入大、周期長(zhǎng)且無(wú)十分復(fù)雜的特點(diǎn)，社會(huì)資本要求的是最大的投資回報(bào)，如果收益分配機(jī)制不科學(xué)合理，則社會(huì)資本缺乏參與熱情。另外，由于合作各方不能夠合理評(píng)估自身承受能力與優(yōu)劣勢(shì)，使投資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例不合理。比如為了提升政績(jī)，政府可能會(huì)對(duì)企業(yè)許下一些不切實(shí)際的承諾，由此承擔(dān)過(guò)大風(fēng)險(xiǎn)；還有在運(yùn)營(yíng)期間可能出現(xiàn)不可預(yù)見(jiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)，難以合理地分擔(dān)新風(fēng)險(xiǎn)并保證自身收益最大化。

3.2.3 項(xiàng)目監(jiān)管失衡

PPP項(xiàng)目在整體監(jiān)管方面，普遍存在的問(wèn)題是更關(guān)注前期審核，而忽略運(yùn)行過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控以及績(jī)效監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核，使社會(huì)資本在實(shí)際運(yùn)行時(shí)出現(xiàn)違規(guī)操作，最終損害公共利益。同時(shí)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)監(jiān)督也有所欠缺，績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。

3.2.4 PPP推行在法律法規(guī)中的障礙

PPP項(xiàng)目從立項(xiàng)、招投標(biāo)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)，包含著較多的復(fù)雜的法律關(guān)系，如政府與社會(huì)投資各方的法律關(guān)系，合作各方的地位、權(quán)利與義務(wù)分配等，而目前，對(duì)PPP的法律性質(zhì)仍存在諸多爭(zhēng)議。另外，有些政策出臺(tái)應(yīng)急性明顯，使得各部門頒布的規(guī)范性文件確認(rèn)、界定的標(biāo)準(zhǔn)不同，甚至相互矛盾。法治環(huán)境與PPP模式的推廣之間矛盾的日益凸顯，必將成為PPP可持續(xù)發(fā)展的 障礙。

3.2.5 科學(xué)的PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系的缺位

目前，從國(guó)家層面來(lái)看，尚未出臺(tái)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指引，行業(yè)也尚未形成一套對(duì)PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)以及考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的績(jī)效考核體系。使得績(jī)效考核主體責(zé)任不明、項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)體系不統(tǒng)一、可操作性不強(qiáng)等，特別是對(duì)政府要依據(jù)績(jī)效考核結(jié)果來(lái)付費(fèi)的項(xiàng)目，更是難以操作。同時(shí)，也不利于相同領(lǐng)域項(xiàng)目間的比較分析，難以通過(guò)績(jī)效考核提升公共服務(wù)效率與質(zhì)量。

3.2.6 城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目引導(dǎo)不到位，且吸引力不高

雖然廣西對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中迫切需要大量資金的投入，但是由于所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不發(fā)達(dá)，配套服務(wù)薄弱，加之缺乏必要的宣傳引導(dǎo)，廣西城鎮(zhèn)化PPP模式對(duì)社會(huì)資本的吸引力不高。

4 廣西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)大力推行PPP的對(duì)策

PPP模式的推進(jìn)是一個(gè)不斷創(chuàng)新的過(guò)程，在治理、政策、制度、模式、監(jiān)管等方面的創(chuàng)新，提高PPP項(xiàng)目的影響力，保障社會(huì)資本的合法權(quán)益提高參與積極性，多措并舉加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的應(yīng)用，其操作難點(diǎn)在于，如何根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)捕捉到政府與社會(huì)資本雙贏利益點(diǎn)。激發(fā)廣西PPP模式的內(nèi)生動(dòng)力，使PPP模式在廣西實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，以提供更多更有效率的社會(huì)公共公益服務(wù)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

4.1 廣西城鎮(zhèn)化重點(diǎn)領(lǐng)域PPP投融資模式的基本思路

結(jié)合廣西的實(shí)際情況，對(duì)于有收益保障的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由政府賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)BOT及其衍生模式；對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以在政府賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上加上政府購(gòu)買服務(wù)、政府補(bǔ)貼（賦予資源和捆綁有收益項(xiàng)目）等方式進(jìn)行；對(duì)于沒(méi)有收益的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，難以吸引社會(huì)資本，應(yīng)積極探索非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目捆綁運(yùn)作，再通過(guò)建立合理的使用者付費(fèi)機(jī)制，增強(qiáng)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

比如北京地鐵四號(hào)線正線全長(zhǎng)約28.2千米，項(xiàng)目總投資153億元，項(xiàng)目分公益性和經(jīng)營(yíng)性兩部分，分別采取不同的投融資方式，該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了公益性資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在一個(gè)項(xiàng)目上的管理整體性：公益性部分（A部分投資額約107億元）完全由政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)，由北京地鐵四號(hào)線投資有限公司代表政府出資并擁有該部分的資產(chǎn)所有權(quán)，建成后該部分資產(chǎn)以使用權(quán)出資和租賃兩種方式提供給特許經(jīng)營(yíng)公司使用；經(jīng)營(yíng)性部分（B部分投資額約為46億元）則由特許公司投資建設(shè)并經(jīng)營(yíng)管理，通過(guò)科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分配、收益調(diào)節(jié)機(jī)制的設(shè)計(jì)，建立適度市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，項(xiàng)目特許期滿后特許公司無(wú)償?shù)貙⒋瞬糠猪?xiàng)目資產(chǎn)移交政府。

4.2 推行PPP項(xiàng)目需處理好以下關(guān)系

4.2.1 處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系

政府應(yīng)處于政策制定、市場(chǎng)秩序規(guī)范等宏觀主導(dǎo)與管控地位，切實(shí)為推廣PPP項(xiàng)目創(chuàng)造健康有序的良好發(fā)展環(huán)境，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富的積極性，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力，助推廣西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。而市場(chǎng)能夠自動(dòng)協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，是配置資源最有效的形式。

4.2.2 處理好短期與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系

PPP項(xiàng)目期限長(zhǎng)，這就要求政府部門與企業(yè)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目光，以更好把握眼前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系：要立足發(fā)展實(shí)際，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，切實(shí)增強(qiáng)各項(xiàng)工作的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性；著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)求長(zhǎng)效。在推廣PPP項(xiàng)目時(shí)，必須注重處理好現(xiàn)實(shí)與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。

4.3 完善相關(guān)的法律法規(guī)

PPP模式是一個(gè)跨期長(zhǎng)且錯(cuò)綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程, 應(yīng)制定完善的法律法規(guī)體系管控體系，規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施，確保項(xiàng)目順利完成并能健康持續(xù)的發(fā)展。要從法律上明確PPP項(xiàng)目主管與參與各方地位、權(quán)利與義務(wù)，理順職能部門責(zé)權(quán)與分工，以避免爭(zhēng)議、沖突的產(chǎn)生，通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目的相關(guān)契約法律關(guān)系的規(guī)定, 可以更明確地保護(hù)投資者。另外，在現(xiàn)有保障體系不完善的前提下，難以避免會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議，必須明確爭(zhēng)議解決途徑，PPP模式爭(zhēng)議解決不適用行政法，更適用仲裁法，要研究修訂仲裁法, 將PPP模式相關(guān)的爭(zhēng)議與解決納入仲裁范圍。

4.4 加強(qiáng)科學(xué)論證審查

針對(duì)項(xiàng)目評(píng)估、實(shí)施方案、合同條款等內(nèi)容進(jìn)行反復(fù)研究、討論、溝通；加強(qiáng)對(duì)財(cái)政承受能力論證報(bào)告中的項(xiàng)目成本、使用者付費(fèi)以及政府承擔(dān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行審核，并出具財(cái)政審查報(bào)告，在實(shí)施過(guò)程中與編制方及實(shí)施方反復(fù)進(jìn)行溝通，嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目推進(jìn)。另外，要加強(qiáng)財(cái)政承受能力監(jiān)管，嚴(yán)守10%的支出紅線，嚴(yán)控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.5 健全收益分配機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

要重視PPP模式的政策風(fēng)險(xiǎn)與利益的制度設(shè)計(jì)。收益分配是否合理是PPP項(xiàng)目良性運(yùn)行的前提，必須保證“收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”。收益分配機(jī)制的核心就是公允定價(jià)，定價(jià)過(guò)高，可能損害公眾的利益；定價(jià)過(guò)低，可能損害社會(huì)資本的利益，甚至可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)為維持一定利益而降低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的違規(guī)操作，最終同樣會(huì)損害公眾利益。首先要明確基礎(chǔ)參考依據(jù)，一是應(yīng)從國(guó)家層面制定一套PPP項(xiàng)目公認(rèn)的投資回報(bào)率標(biāo)準(zhǔn)作為項(xiàng)目參考依據(jù)；二是可以依據(jù)長(zhǎng)期貸款利率為基礎(chǔ)對(duì)使用者、政府付費(fèi)來(lái)分別估算PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率；其次，要進(jìn)一步完善招投標(biāo)機(jī)制，發(fā)揮競(jìng)標(biāo)在價(jià)格上的功能，使PPP項(xiàng)目成本公開(kāi)化；最后應(yīng)建立調(diào)整收費(fèi)的動(dòng)態(tài)定價(jià)機(jī)制，為避免出現(xiàn)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中暴利、虧損的情況，可預(yù)先設(shè)定盈利的上下限，再根據(jù)出現(xiàn)的由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。此外，應(yīng)通過(guò)多元化監(jiān)管項(xiàng)目定價(jià)機(jī)制，以防范定價(jià)的不公允，維護(hù)各方的利益。

合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制可以降低成本，提升社會(huì)資本的安全感，以消除顧慮，激發(fā)其參與的積極性。首先，要在合同中應(yīng)明確約定在政治、金融、經(jīng)營(yíng)以及不可抗力等方面可能出現(xiàn)一系列的風(fēng)險(xiǎn)的合作各方分擔(dān)責(zé)任，政府方不能夠?qū)⒈緫?yīng)自己承擔(dān)的責(zé)任推給社會(huì)資本方。其次是必須科學(xué)地識(shí)別各類風(fēng)險(xiǎn)，制定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案，針對(duì)通貨膨脹、利率變化、競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響的風(fēng)險(xiǎn)，可依據(jù)實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生狀況來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

4.6 建立科學(xué)的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

4.6.1 建立全區(qū)PPP項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)

實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全周期監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防控以及信息公開(kāi)與共享等功能，主要包括項(xiàng)目庫(kù)、專家?guī)?、咨詢服?wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)、金融機(jī)構(gòu)庫(kù)、社會(huì)資本方庫(kù)以及資料 庫(kù)等。

4.6.2 建立嚴(yán)格的外部績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

構(gòu)建包括政府相關(guān)部門、第三方中介機(jī)構(gòu)以及專家在內(nèi)的多層次評(píng)價(jià)體系，以對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行事前、事中、事后的全過(guò)程動(dòng)態(tài)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，以確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。

4.6.3 完善信息披露機(jī)制

要明確信息披露的標(biāo)準(zhǔn)范圍等內(nèi)容，并確保信息披露的內(nèi)容全面、真實(shí)、有效，內(nèi)容除包括PPP項(xiàng)目的進(jìn)展情況，還應(yīng)包括債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)方面的情況，以促進(jìn)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估。避免信息披露制度流于形式，且對(duì)不能真實(shí)披露相關(guān)信息的，應(yīng)依法予以 懲處。

4.7 強(qiáng)化政府職能，做好PPP項(xiàng)目宣傳引導(dǎo)工作

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要政府各職能部門協(xié)同宣傳引導(dǎo)與支持，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)與服務(wù)職能，通過(guò)多渠道多層次培訓(xùn)、宣傳PPP項(xiàng)目未來(lái)規(guī)劃、規(guī)范實(shí)施和運(yùn)作，并提供相應(yīng)咨詢服務(wù)，掃除社會(huì)資本通過(guò)PPP模式參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的障礙，以切實(shí)推進(jìn)廣西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

4.8 建立健全PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制體系

PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制體系設(shè)計(jì)可將不相容職務(wù)的分離、授權(quán)的審批、運(yùn)營(yíng)的分析、績(jī)效的考核評(píng)價(jià)等內(nèi)控措施內(nèi)嵌于項(xiàng)目運(yùn)行全過(guò)程，識(shí)別出不同環(huán)節(jié)與階段的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，明確風(fēng)險(xiǎn)管控的責(zé)任主體及責(zé)權(quán)，并制度風(fēng)險(xiǎn)控制措施與方案。