中美外資并購(gòu)安全審查制度比較研究

于立婷

外資并購(gòu)是指一國(guó)的企業(yè)兼并或收購(gòu)另一國(guó)的企業(yè)。外資并購(gòu)是把雙刃劍，在給東道國(guó)引入資金的同時(shí)，也可能會(huì)給東道國(guó)帶來(lái)負(fù)面影響：造成東道國(guó)技術(shù)能力喪失、資產(chǎn)流失、重要企業(yè)和產(chǎn)業(yè)被壟斷控制，嚴(yán)重時(shí)甚至對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、國(guó)防和社會(huì)安全產(chǎn)生直接、間接威脅。從法律角度對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行合理規(guī)制，引導(dǎo)規(guī)范外資并購(gòu)行為，主權(quán)國(guó)家對(duì)其管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行調(diào)整的一種重要方式。我國(guó)近年來(lái)也相繼制訂了一系列涉及外資并購(gòu)安全審查的政策、法律和法規(guī)。但是由于起步晚，相比之下，我國(guó)相關(guān)立法存在很多亟待完善之處。因此借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于外資并購(gòu)安全審查的相關(guān)制度對(duì)我國(guó)完善法律法規(guī)有著重要作用。

一、外資并購(gòu)安全審查制度的涵義

（一）外資并購(gòu)含義

外資并購(gòu)，指某一國(guó)的企業(yè)出于某種目的，按照一定的方法、渠道，兼并或者收購(gòu)另一國(guó)的企業(yè)。隨著世界市場(chǎng)規(guī)模不斷加大，公司為了擴(kuò)大規(guī)模、提升行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)外進(jìn)行并購(gòu)的現(xiàn)象越來(lái)越多，成為國(guó)際投資的重要方式之一。

（二）外資并購(gòu)安全審查的含義

外資并購(gòu)安全審查是指一國(guó)為維護(hù)本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)等方面安全，可能威脅本國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)并購(gòu)行為，原因、程序及將來(lái)影響等各方面進(jìn)行審查，而采取相應(yīng)的調(diào)整措施，如：中止、變更、轉(zhuǎn)讓交易應(yīng)對(duì)并購(gòu)行為，除對(duì)本國(guó)國(guó)家安全的不良影響。

二、中美外資并購(gòu)安全審查制度的比較

（一）法律淵源比較

美國(guó)在歷史上一直崇尚自由開(kāi)放的貿(mào)易政策，此它是世界上最早建立外資并購(gòu)安全審查制度的國(guó)家之一，是現(xiàn)行外資并購(gòu)安全審查法律體系較為完善的國(guó)家之一。以下幾部法律組成了近代美國(guó)的外資并購(gòu)安全審查基本體系。1950 年《國(guó)防生產(chǎn)法》、1988 年《?？松鹆_里奧修正案》及其實(shí)施細(xì)則、1992 年《伯德修正案》、1994 年《里格爾修正案》、1996 年《本杰明修正案》、《FINSA 法案》及其實(shí)施細(xì)則等。 中國(guó)改革開(kāi)放至今不足四十年時(shí)間，中國(guó)外資并購(gòu)安全審查方面的實(shí)踐和立法起步晚、時(shí)間短，今未形成一個(gè)完整體系。我國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度主要涉及以下幾部法律法規(guī)：《中華人民共和國(guó)憲法》作為我國(guó)的根本大法在最高層面確認(rèn)了外資的法律地位、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》以及《反壟斷法》也對(duì)安全審查問(wèn)題有所提及，其中最有進(jìn)步意義的是 2011年國(guó)務(wù)院頒布的《通知》和《規(guī)定》，兩部法規(guī)是針對(duì)外資并購(gòu)安全審查的專門規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度的基本確立。

（二） 審查機(jī)構(gòu)比較

在美國(guó)，外國(guó)投資委員會(huì)負(fù)責(zé)外資并購(gòu)的安全審查，CFIUS 是一個(gè)跨部門的機(jī)構(gòu)，由于 其每個(gè)組成部門專業(yè)領(lǐng)域不同，進(jìn)而可以多方位綜合進(jìn)行審查，提高了審查的科學(xué)性和穩(wěn)定性。結(jié)束調(diào)查和初審之后，委員會(huì)將意見(jiàn)提交總統(tǒng)，由總統(tǒng)決定采取具體措施。 CFIUS 僅負(fù)責(zé)初審，最終決定權(quán)還是掌握在總統(tǒng)手上，總統(tǒng)有權(quán)對(duì)并購(gòu)案件采取具體行動(dòng)。為了平衡安全審查的權(quán)利，《FINSA》賦予國(guó)會(huì)在外資并購(gòu)安全審查過(guò)程中享有監(jiān)督權(quán)，要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，要求外國(guó)投資委員會(huì)每年向國(guó)會(huì)就本年度內(nèi)審查的外資并購(gòu)安全審查情況提交年度報(bào)告，國(guó)會(huì)對(duì)此有疑問(wèn)的可以進(jìn)行質(zhì)詢;第二，如果總統(tǒng)根據(jù)外國(guó)投資委員會(huì)的審查情況最終決定采取行動(dòng)，須向國(guó)會(huì)就具體事實(shí)提交書(shū)面報(bào)告。 2011年《通知》完善了我國(guó)之前關(guān)于外資并購(gòu)安全審查分散、抽象的不足，其規(guī)定由外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查部際聯(lián)席會(huì)議來(lái)負(fù)責(zé)審查工作，但是同美國(guó)的有關(guān)規(guī)定相比較，我國(guó)《通知》在具體實(shí)踐中還是缺少協(xié)調(diào)性，造成效率低下。

（三）審查標(biāo)準(zhǔn)比較

各國(guó)在對(duì)審查對(duì)象開(kāi)展審查時(shí)都應(yīng)當(dāng)遵循某種審查標(biāo)準(zhǔn)，而鑒于具體國(guó)情不同，各國(guó)的審查標(biāo)準(zhǔn)也存在較大差異。1998 年的《?？松鹆_里奧修正案》及其實(shí)施細(xì)則都沒(méi)有對(duì)國(guó)家安全的標(biāo)準(zhǔn)給出詳盡而準(zhǔn)確的說(shuō)明，僅列舉了五項(xiàng)影響因素。這五項(xiàng)因素的重點(diǎn)都在保障美國(guó)國(guó)防安全，經(jīng)濟(jì)安全、對(duì)文化安全并沒(méi)有規(guī)定。2003 年《國(guó)防安全再授權(quán)法》規(guī)定“國(guó)家安全包含但不僅限于經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)家民眾健康或安全”，對(duì)此經(jīng)濟(jì)安全加入國(guó)家安全的范圍成為審查標(biāo)準(zhǔn)之一。2007 年《FINSA》再次擴(kuò)大了影響國(guó)家安全的因素，影響國(guó)家安全審查的因素增加到十一條。新增規(guī)定涵蓋了社會(huì)生活各個(gè)方面，主要增加了對(duì)能源、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的審查。 我國(guó)相關(guān)法規(guī)對(duì)安全審查標(biāo)準(zhǔn)也有所規(guī)定。2011 年《通知》第二條對(duì)并購(gòu)安全審查內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，粗略列舉了四項(xiàng)影響安全審查的因素。與美國(guó)相比，我國(guó)安全審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定較少，不夠完善，不能窮盡影響因素的情況下，缺少類似于美國(guó)的兜底條款。尤其是我國(guó)有關(guān)規(guī)定使用了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、基本生活秩序等過(guò)于抽象的詞匯，缺乏詳細(xì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（四）審查程序比較

美國(guó)外資并購(gòu)安全審查程序大致可以分為四個(gè)步驟，別是：申報(bào)、初審、調(diào)查和決定。在申報(bào)之前雙方可以進(jìn)行非正式商談，這是一個(gè)非強(qiáng)制性法律程序。該程序一方面為 CFIUS 提供充裕時(shí)間對(duì)是否開(kāi)展審查進(jìn)行考量，另一方面有利于交易當(dāng)事人提前了解交易是否會(huì)遭到禁止的風(fēng)險(xiǎn)，便及時(shí)做出商業(yè)計(jì)劃?；诖耍珻FIUS 鼓勵(lì)交易雙方就交易事項(xiàng)、材料提交、救濟(jì)措施等事宜通過(guò)非正式商談與 CFIUS 進(jìn)行溝通。在申報(bào)階段，申報(bào)一方或雙方都可以向 CFIUS 主席書(shū)面提出撤銷申報(bào)，申報(bào)撤銷制度有利于多渠道解決問(wèn)題，維護(hù)雙方利益。申報(bào)之后進(jìn)入初審階段，初審階段最長(zhǎng)不超過(guò)三十天，各委員對(duì)交易進(jìn)行評(píng)估后向 CFIUS 提交書(shū)面意見(jiàn)，各委員一致認(rèn)為該項(xiàng)交易不會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成風(fēng)險(xiǎn)或者雙方達(dá)成緩和協(xié)議，程序終結(jié)，否則進(jìn)入為期四十五天的調(diào)查階段。在調(diào)查階段，CFIUS 或其牽頭機(jī)構(gòu)有權(quán)與受管轄交易的任意一方進(jìn)行磋商、簽署或達(dá)成任何協(xié)議或條件。若協(xié)議不能達(dá)成，CFIUS 應(yīng)立即向總統(tǒng)提交報(bào)告，總統(tǒng)在十五天內(nèi)作出終止審查或者禁止該項(xiàng)交易的最終決定?？偨y(tǒng)若最終決定采取行動(dòng)，應(yīng)當(dāng)向國(guó)會(huì)提交報(bào)告說(shuō)明。

我國(guó)就具體的安全審查程序而言，美國(guó)的相關(guān)規(guī)定相接近，別是：?jiǎn)?dòng)→一般性審查? →特別審查→國(guó)務(wù)院決定。中國(guó)外資并購(gòu)安全審查的啟動(dòng)不同于美國(guó)的一律自愿原則，是可以分為當(dāng)事人自愿申報(bào)和第三方申報(bào)兩種?！锻ㄖ返谒臈l闡明了并購(gòu)安全審查的具體程序，外國(guó)投資方可以主動(dòng)向商務(wù)部提出審查申請(qǐng)，同時(shí)也授權(quán)有關(guān)部門自主啟動(dòng)審查程序?！兑?guī)定》中也提及類似美國(guó)的非正式商談機(jī)制，鼓勵(lì)當(dāng)事人在審查正式開(kāi)始前和商務(wù)部就有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行溝通，以便商務(wù)部對(duì)案情更加了解，而作出準(zhǔn)確判斷。同美國(guó)相關(guān)規(guī)定一樣，先溝通并非強(qiáng)制性程序，也沒(méi)有法律效力。在審查過(guò)程中的任意階段，并購(gòu)申請(qǐng)人有權(quán)向商務(wù)部申請(qǐng)修改業(yè)務(wù)方案或提出取消并購(gòu)業(yè)務(wù)。

三、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的持續(xù)深入，外資并購(gòu)活動(dòng)極速增長(zhǎng)，伴隨而來(lái)的影響也愈發(fā)引人注意。合理利用外國(guó)投資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有巨大作用，但是盲目引進(jìn)外資可能會(huì)對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅。美國(guó)等國(guó)家的相關(guān)制度經(jīng)過(guò)了上百年的歷程并在實(shí)踐中多次運(yùn)用已經(jīng)趨于完善，為我國(guó)制度的構(gòu)建提供多樣化的借鑒。我國(guó)外資并購(gòu)安全審查體系的建立和完善仍然需要學(xué)術(shù)界和有關(guān)部門的共同努力。（作者單位：沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)）