開展檢察建議工作的幾點思考

張國軍 楊慧明

摘 要：檢察建議是新時代檢察機關履行法律監(jiān)督職責的重要手段之一， 在推動有關部門堵塞漏洞、整章建制、消除隱患，促進司法公正、參與社會綜合治理等方面發(fā)揮著積極作用。實踐中，基層檢察機關應用檢察建議的范圍最廣，數(shù)量最多，但也存在著制發(fā)程序不規(guī)范、文書使用不適當、建議質(zhì)量不高、針對性不強、類案監(jiān)督不夠以及督促落實不到位等問題，基于對某地區(qū)基層檢察機關檢察建議工作總體情況的調(diào)研，面對存在的問題，從基層實際出發(fā)，建議通過“整體一體化”監(jiān)督格局建設和“案件化辦理”的制度構(gòu)建，實現(xiàn)檢察建議工作的“規(guī)范化”，把檢察建議做成剛性，做到剛性。

關鍵詞：檢察建議 整體一體化 案件化辦理

根據(jù)新修訂《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察建議是人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)的重要方式。這一定位是中國特色社會主義檢察制度創(chuàng)新發(fā)展的重要內(nèi)容，也是檢察機關深耕法律監(jiān)督主責主業(yè)的重要抓手。為切實履行法律監(jiān)督職責，充分發(fā)揮檢察建議的功能作用，檢察機關有必要對檢察建議工作進行重新審視和定位，特別是要系統(tǒng)研究思考如何加強檢察建議的案件化、系統(tǒng)化、規(guī)范化建設，把檢察建議做成剛性，做到剛性，提升監(jiān)督質(zhì)效。

一、正確認識和進一步彰顯檢察建議的制度優(yōu)勢和實踐作用

當前，檢察機關面臨的重大形勢和任務，是服從服務國家法治建設和社會治理大局、推動“四大檢察”全面協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。新形勢下，檢察工作如何創(chuàng)新發(fā)展，如何全面履行法律監(jiān)督職責，實現(xiàn)雙贏多贏共贏的監(jiān)督效果，是檢察機關亟待破解的難題、新題。檢察建議作為行使法律監(jiān)督職責的重要手段和方式，具有全面適用于各項檢察監(jiān)督的特征。為進一步彰顯檢察建議在監(jiān)督辦案中的獨特優(yōu)勢和作用。檢察機關有必要重新審視檢察建議制度的價值所在和效應發(fā)揮。

一是社會治理模式轉(zhuǎn)變，要求檢察機關充分運用檢察建議完善監(jiān)督職能。隨著社會治理模式的逐步轉(zhuǎn)變，司法機關在社會治理中正在發(fā)揮越來越重要的作用。檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，承擔著法治責任，也承擔著政治責任和社會責任，檢察官不能脫離辦案講政治，而應思索如何把以人民為中心充分體現(xiàn)在司法辦案中，助力國家社會治理法治化。檢察機關在職能履行中必須積極主動去關注法律政策、價值導向、社會民意等政治因素和社會因素，聚焦執(zhí)法司法和社會治理重點領域中群眾反映強烈、社會關注度高的突出問題，通過檢察建議延伸辦案鏈條和監(jiān)督觸角，實現(xiàn)司法案件的政治效果、社會效果和法律效果有機統(tǒng)一，為人民、社會和時代提供更好、更優(yōu)的法治產(chǎn)品和檢察產(chǎn)品。

二是憲法賦予的功能定位，要求檢察機關利用檢察建議優(yōu)勢優(yōu)化法律監(jiān)督布局。目前，“四大檢察”法律監(jiān)督總體格局已基本確立，檢察機關法律監(jiān)督范圍得到拓展，并逐步構(gòu)建了訴訟監(jiān)督與非訴訟監(jiān)督相結(jié)合的新法律監(jiān)督格局，法律監(jiān)督已具備了走向廣闊社會治理領域的發(fā)展?jié)摿Αz察建議也從辦案輔助手段被同步提升到立法層面，其法律內(nèi)涵進一步豐富、監(jiān)督效能進一步提升、社會影響進一步擴大。檢察建議作為檢察機關監(jiān)督辦案的方式之一，逐步得到法學理論界和檢察實務界的重視，已逐步走向法律監(jiān)督的中心地帶，尤其在民事、行政檢察和檢察公益訴訟工作中，已成為重要的監(jiān)督手段之一。

三是檢察職能不斷調(diào)整，亟需檢察機關通過完善檢察建議制度來提升公信力。面對司法體制改革對檢察機關提出的新要求和新任務，檢察機關必須完善檢察制度，更新監(jiān)督方式，以更有針對性、更高質(zhì)量的監(jiān)督工作成果贏得公信力，樹立檢察權(quán)威。檢察干警要秉持雙贏多贏共贏的理念，把思想認識從固有的陳舊思維和依賴路徑中解放出來，一方面要重視檢察建議在參與社會治理、規(guī)范司法行為、促進依法行政中的積極作用，通過檢察建議推動法律監(jiān)督工作由傳統(tǒng)注重個案及具體事項的監(jiān)督，向加強綜合分析論證并解決深層次問題轉(zhuǎn)變;另一方面要重視增強檢察建議的剛性，向檢察機關自身的司法精細化、規(guī)范化尋求內(nèi)生動力，以提升檢察建議的質(zhì)量為主線，走向提高監(jiān)督質(zhì)效的創(chuàng)新發(fā)展之路。

二、檢察建議在司法實踐運行中存在的問題

經(jīng)過對本地區(qū)檢察機關開展檢察建議工作的深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前基層運用檢察建議工作中主要存在以下問題：

一是缺乏程序意識，規(guī)范程度較差。一些檢察官未將檢察建議視為案件去辦理，存在工作流程不夠規(guī)范的問題，如線索來源、受理、立案等節(jié)點流程的固定和程序性文書使用不規(guī)范。特別是在制發(fā)綜合治理類的檢察建議過程中，因統(tǒng)一業(yè)務軟件系統(tǒng)沒有明確的錄入端口，也沒有明確的規(guī)范化要求，導致多數(shù)檢察建議并無規(guī)范的工作流程和卷宗。

二是缺乏區(qū)別意識，文書適用不當。檢察建議仍被一些檢察官視為“萬能文書”，如糾正違法檢察建議書、綜合治理檢察建議書等。主要是實踐中不注重研究檢察建議的適用范圍和具體違法情形，如在審查起訴活動中，發(fā)現(xiàn)公安機關偵查活動的個案違法，制發(fā)了糾正違法檢察建議。

三是缺乏規(guī)范意識，文書質(zhì)量不高。這是目前基層檢察建議工作中最普遍的問題。有的檢察官認為制發(fā)檢察建議是監(jiān)督不是辦案，在起草制做檢察建議書時不夠嚴謹，未形成如同制作起訴書、審查報告等法律文書一樣的嚴謹思維。普遍存在編號不統(tǒng)一、發(fā)文單位指向不對等、格式不規(guī)范、文書用詞口語化、內(nèi)容不完整、釋法說理不充分等問題。

四是缺乏調(diào)查意識，建議針對性差。部分檢察官仍將社會治理類檢察建議視為案件的“附屬產(chǎn)品”，未樹立確實性、充分性的證據(jù)意識，制發(fā)檢察建議前不針對發(fā)現(xiàn)的隱患漏洞等進行全面調(diào)查核實，直接將原刑事案件認定事實的證據(jù)視為檢察建議的證據(jù)。由于未進行調(diào)查核實與咨詢論證，導致只能使用“提高認識”“健全制度”“加強管理”等空泛建議內(nèi)容，缺乏可操作性。

五是缺乏責任意識，類案監(jiān)督不多。檢察建議可以針對一類突出現(xiàn)象或問題提出綜合治理方面的建議，這是檢察建議的特點，更是優(yōu)勢。但基層檢察機關在運用檢察建議過程中仍習慣 “一案一建議”模式，不注重總結(jié)、歸納和梳理共性問題，導致在不同案件中，就同類問題向同一個單位下發(fā)幾次檢察建議情況，達不到“辦理一案治理一片”的效果。

六是缺乏落實意識，跟蹤督促不實。檢察建議送達后一般是收到被監(jiān)督單位回復便結(jié)案，檢察官未對回函嚴格審查，未發(fā)現(xiàn)整改措施空泛或措施與建議內(nèi)容不對應等問題。對被建議單位實際整改落實效果缺少跟蹤，對于反復出現(xiàn)的問題缺少有效的應對策略。如檢察建議未得到落實，問題整改不到位的，不能深入分析原因，采取相應措施進一步督促，未達到將檢察建議做到剛性的預期目的。

三、對規(guī)范檢察建議工作的思考與建議

理念認識的不到位，機制建設的不完善，流程規(guī)范的不嚴謹，都成為檢察建議創(chuàng)新發(fā)展的障礙，更容易導致檢察建議流于形式，不能彰顯實效。檢察機關應切實更新觀念、改進工作方式，推動解決檢察建議工作中存在的突出問題，推動工作規(guī)范、科學、健康發(fā)展。

（一）更新檢察監(jiān)督理念

1.樹立“在監(jiān)督中辦案、在辦案中監(jiān)督”的理念。以往工作中，一些檢察官把檢察建議當作可有可無的工作對待，習慣跟著上級檢察機關要求走，跟著考核指標走，沒有理解法律監(jiān)督的內(nèi)涵和檢察建議的價值。法律監(jiān)督不是機械辦案，更不是“就案辦案”，而是“在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督”的深度融合。檢察建議必須以辦案為中心，案件是發(fā)現(xiàn)問題和制發(fā)檢察建議的前提，同時，檢察建議更是所辦理案件的延續(xù)，是在訴訟效果之外對法律效果和社會效果的追求，兩者互相獨立又相互依存。檢察機關應樹立起擔當作為的監(jiān)督觀，以法治責任、政治責任和社會責任為己任，通過檢察建議延伸辦案鏈條，主動發(fā)現(xiàn)和解決好個案后面隱藏的類案隱患問題，憲法和法律實施問題、社會治理問題。

2.樹立追求檢察建議質(zhì)量與效率并重的理念。檢察建議是一種柔性監(jiān)督，其效力和作用的發(fā)揮更多依賴工作自身的規(guī)范性和建議內(nèi)容的針對性、說服力和可行性等因素。在過去檢察建議沒有明確法律地位的時期，檢察建議這種柔性監(jiān)督一直不被重視，普遍被當作辦案的輔助手段。隨著新時代檢察機關職能不斷調(diào)整，在“四大檢察”法律監(jiān)督布局情況下，檢察建議作為一種重要的法律監(jiān)督方式已經(jīng)得到確認，檢察機關要想運用好檢察建議柔性監(jiān)督，并實現(xiàn)其剛性效用，就必須下功夫平衡好檢察建議的質(zhì)量、數(shù)量和效果三要素的辯證統(tǒng)一關系，必須“以理服人”“以理取信”，從加強檢察建議工作的規(guī)范化建設入手，以規(guī)范保質(zhì)量，以質(zhì)量促效果，以效果增效力，以效力樹權(quán)威，把柔性檢察建議做成剛性、做到剛性。

3.樹立實現(xiàn)法律監(jiān)督雙贏多贏共贏的理念。檢察機關與其他司法機關和行政機關雖然職責不同、分工不同，但都是依法治國的建設者、維護者和推動者，價值追求是相同的。檢察機關進行法律監(jiān)督的目的是幫助被監(jiān)督者解決自身存在的問題，共同推動憲法和法律得到全面貫徹實施，攜手推動全面依法治國工作。因此在法律監(jiān)督工作中，檢察機關應把與被監(jiān)督單位共同履行好法定職責，共同治理問題作為法律監(jiān)督工作的出發(fā)點和落腳點，本著雙贏多贏共贏的理念，寓監(jiān)督于協(xié)商、溝通、服務之中，與被監(jiān)督部門形成良性、互動的積極關系，努力實現(xiàn)既糾正錯誤、解決問題，又讓被監(jiān)督單位能夠切實理解和認同，更得到社會公眾的普遍支持和認可，進而達到治本的監(jiān)督目的。

（二）完善“一體化”監(jiān)督格局

開展檢察建議工作不能僅靠一個單位、一個部門的單打獨斗，特別在規(guī)范發(fā)展的初期，更需要建立“整體一體化”的工作格局，形成監(jiān)督合力。

1.樹立“整體一體”監(jiān)督觀。我國檢察機關是上級領導下級的領導體制，有整體性和一體化的基本要求，但具體工作中，容易出現(xiàn)上下級院各自為戰(zhàn)，同級檢察機關互不往來，內(nèi)設機構(gòu)碎片監(jiān)督的問題。這種工作格局不利于法律監(jiān)督權(quán)的充分有效行使，也制約著整體法律監(jiān)督效能的發(fā)揮。以我市兩級檢察機關為例，如轄區(qū)的16個縣、區(qū)檢察院各自發(fā)現(xiàn)一個個案檢察建議的線索，對于每個院來講都未必適合制發(fā)綜合治理的檢察建議，但如果市院統(tǒng)籌起來分析研究，可能就是很好的類案監(jiān)督線索，對推動社會治理起到積極作用，所以，要實現(xiàn)個案統(tǒng)籌整合，必須建立整體一體工作機制。

2.加強信息互通和職能聯(lián)合。一個院內(nèi)部和本地區(qū)的同級檢察院之間的職能聯(lián)合和信息互通十分重要，如果能充分強化整體合力意識、整體效能意識，打破內(nèi)設機構(gòu)之間和單位之間的壁壘，將對檢察建議工作的發(fā)展起到事半功倍的效果。例如，我市檢察機關通過建立內(nèi)設機構(gòu)的信息互聯(lián)，成功發(fā)現(xiàn)了一些新型、復雜刑事犯罪案件背后隱藏著公益訴訟監(jiān)督線索和虛假訴訟線索。本地區(qū)的多個基層檢察院通過人才共同使用和線索共同摸排，針對一些案件綜合運用多種監(jiān)督手段，做到了本轄區(qū)范圍內(nèi)的檢察機關縱橫貫通、上下聯(lián)動，擰成“一股繩”、形成“一盤棋”的預期目的，實現(xiàn)了監(jiān)督效果最優(yōu)化，達到了政治、法律和社會效果的統(tǒng)一，得到當?shù)攸h委政府和人民的認可。

（三）構(gòu)建“案件化”辦理模式

基于基層檢察工作和檢察隊伍現(xiàn)狀，把檢察建議“做成剛性，做到剛性”的有效途徑之一，就是以案件化辦理的模式，用案件化的流程標準來規(guī)范檢察建議。

1.建立檢察建議的立案審查機制。檢察建議是檢察機關在辦案中自啟的監(jiān)督程序，所以自身工作規(guī)范化尤為重要。

一是建立線索統(tǒng)一管理制度。檢察官在司法辦案中發(fā)現(xiàn)檢察建議監(jiān)督線索，及時書面呈報分管檢察長審核，同時將線索報案件管理部門備案。通過完善檢察建議監(jiān)督事項線索統(tǒng)一管理，一方面，加強檢察建議工作內(nèi)部的管控;另一方面，對于經(jīng)評估暫不具備啟動監(jiān)督條件的線索，可以通過統(tǒng)一管理，進行長期經(jīng)營，一體化整合，適時啟動監(jiān)督程序。

二是建立監(jiān)督線索評估制度。應對監(jiān)督“必要性”進行評估后，決定是否啟動監(jiān)督程序，情節(jié)輕微的監(jiān)督事項可以通過口頭糾正或建議的方式進行;根據(jù)全市數(shù)據(jù)綜合分析，決定啟動個案檢察建議或類案建議工作流程。通過此環(huán)節(jié)嚴格把關，可以克服監(jiān)督隨意化現(xiàn)象，更可以防止有價值監(jiān)督線索的流失和監(jiān)督資源的浪費。

三是建立監(jiān)督事項立案制度。建立檢察建議信息化管理平臺，在統(tǒng)一業(yè)務管理系統(tǒng)軟件中設置固定模塊，作為所有檢察建議統(tǒng)一立案受理入口，無論哪種類型的檢察建議都形成單獨序列案卡，設置嚴格的辦案流程節(jié)點和文書規(guī)范格式、卷宗規(guī)范要求，做到全程留痕，在結(jié)案后形成單獨卷宗歸檔管理。

2.建立檢察建議監(jiān)督事項的調(diào)查核實機制。這是制發(fā)檢察建議的前提和基礎，是檢察建議案件化辦理的核心。

一是應加強對辦案理念的引導。強化檢察官的監(jiān)督辦案意識，使之充分認識到檢察建議監(jiān)督事項的調(diào)查核實，是檢察建議案件化辦理的重點，必須從履行法律監(jiān)督職責、深耕主責主業(yè)的視角出發(fā)，依托案件全面履行職責。

二是應強化監(jiān)督事項辦理的責任。將檢察建議列入檢察官績效考核評價體系，建立檢察建議監(jiān)督業(yè)務核心指標，科學、合理地規(guī)范監(jiān)督責任，使檢察官自覺提高對監(jiān)督事項進行調(diào)查核實的主動性。同時，應明確檢察長在調(diào)查核實工作中的審查、督導和把關的具體職責，使之負起領導責任。

三是應重視監(jiān)督事項調(diào)查終結(jié)報告。規(guī)范并重視檢察建議調(diào)查終結(jié)報告的使用，對調(diào)查核實的事實不清、證據(jù)不充分、法律依據(jù)不準的，均不批準檢察建議結(jié)案，促使檢察官用足、用好調(diào)查核實手段。涉及專業(yè)領域的檢察建議，調(diào)查核實應結(jié)合對咨詢專業(yè)人員、部門或者行業(yè)協(xié)會意見的采集，或委托鑒定、評估、審計。

3.建立檢察建議的跟蹤反饋機制。只有被監(jiān)督單位存在的問題得到實際整改，才能說檢察建議得到落實。

一是要明確規(guī)定制發(fā)后的責任。明確檢察官對所制發(fā)檢察建議的落實情況必須進行跟蹤落實，對于沒有及時跟蹤督促落實的，或跟蹤落實走過場的，必須嚴格追責。

二是加強跟蹤反饋及時性。被建議機關在規(guī)定時限內(nèi)回復的，檢察官要第一時間到現(xiàn)場進行實地踏查、調(diào)查、走訪，沒有實際落實整改措施，要及時采取相關督促救濟措施，確保落實。

三是加強跟蹤反饋的長效性。對整改結(jié)果的跟蹤反饋不應以一次為限，檢察官要根據(jù)建議的具體內(nèi)容決定如何建立跟蹤機制。要堅持長效監(jiān)督，一旦出現(xiàn)問題反復、回潮等情況，要及時總結(jié)分析，確保問題整改到位。

四是引進社會化評估機制。特別是涉及檢察領域外的專業(yè)問題時，可由專業(yè)的鑒定機構(gòu)或咨詢相關的業(yè)務專家，對整改落實措施是否適當，整改效果如何予以鑒定、評價，推動整改落實徹底有效。

五是加強檢察建議落實的社會合力。檢察機關在督促落實過程中，可以加強與人大監(jiān)督、黨委監(jiān)督、紀檢監(jiān)督機關監(jiān)督的聯(lián)動，將檢察建議納入社會治理的統(tǒng)一大局中。如社會綜合治理的檢察建議可以進行聯(lián)合督辦;發(fā)現(xiàn)違法違紀問題線索的，或?qū)z察建議不接受、不作為的可以移送監(jiān)察部門等。檢察機關應定期向黨委和人大常委會匯報檢察建議工作，爭取支持，不斷改善檢察建議工作。

4.加強其他配套制度建設。細致完善的配套制度，需要在實踐中不斷探索，一切以提高檢察建議質(zhì)效為出發(fā)點。

一是應做好對檢察建議質(zhì)效評價。包括內(nèi)部評價和外部評價。內(nèi)部評價包括確定科學合理的評價指標，不能單純以數(shù)量作為考核指標，必須重質(zhì)量、重效果;在評價要素中，要注重評價類案檢察建議數(shù)量、調(diào)查核實情況、文書制作質(zhì)量和跟蹤督促落實的效果;外部評價是指主動接受外部監(jiān)督，制發(fā)檢察建議及復核、復議包括落實，均可以進行公開宣告、公告，召開聽證會，邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、相關責任單位或該領域?qū)＜页鱿?，接受社會公眾的監(jiān)督、質(zhì)詢。

二是應建立檢察建議書的公開制度。檢察建議書作為檢察機關法律監(jiān)督的重要文書，理應列入檢務公開范圍內(nèi)。以公開倒逼質(zhì)量，在接受外界監(jiān)督的同時，使檢察監(jiān)督借力社會民主監(jiān)督，形成與社會共鳴的監(jiān)督合力，增強監(jiān)督的剛性，同時，一份好的檢察建議書依法公開，將比一般意義上法律文書公開更具有法治價值和普法意義，另外應加強檢察建議專項工作質(zhì)量和業(yè)態(tài)分析，引領和指導工作科學、健康發(fā)展。

三是應建立檢察建議抄送制度。對于嚴重違法問題、重大傾向性、苗頭性問題，或涉及社會綜合治理的檢察建議，及被建議機關屢次重犯的檢察建議，應當抄送被建議機關的上級主管部門、行業(yè)主管部門等，由上到下督促被建議單位依法履職并向檢察機關反饋。

四是細化檢察建議的分類管理。當前隨著各項檢察職能的充分行使，檢察建議面臨的情況也趨于復雜多樣。如從涉及的職能領域來說，可分為刑事、民事、行政、公益訴訟檢察建議等;從建議性質(zhì)和作用來說，可分為再審檢察建議、糾正違法檢察建議和社會治理檢察建議等。不同類型的檢察建議各有特點，在實踐中的工作要求也不能完全相同。對此，可在基本要求規(guī)范統(tǒng)一基礎上，求同存異，根據(jù)類型的不同，制定差異性的、個性化的工作規(guī)范標準，使檢察建議管理更加專業(yè)、精細、規(guī)范。