高質(zhì)量城市發(fā)展還有哪些事要做（焦點(diǎn)話題）

諸大建

新冠疫情提出了三個(gè)有關(guān)GDP的問(wèn)題，倒逼城市要從高速度增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。

第一，城市的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)是否帶來(lái)了好的社會(huì)服務(wù)？新冠疫情暴露出超大城市在公共衛(wèi)生方面的短板。比如，迎戰(zhàn)新冠疫情，動(dòng)員國(guó)家力量在武漢緊急建成火神山醫(yī)院和雷神山醫(yī)院，這是救火。只是大多數(shù)城市每年的公共財(cái)政投入多數(shù)花在與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)的項(xiàng)目上，對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入沒有同步增加。

第二，中國(guó)城市的高樓林立與夾在其中的城市環(huán)境盲點(diǎn)之間的反差。城市環(huán)境治理常常被認(rèn)為是處理污水、大氣和土壤，其實(shí)其核心問(wèn)題是人與自然要有生命共同體的概念。

第三，城市發(fā)展高版本和城市治理低版本的反差。這是導(dǎo)致前兩方面失調(diào)的更本源的問(wèn)題。新冠疫情暴露出中國(guó)城市發(fā)展3.0與城市治理1.0的矛盾。城市發(fā)展從1.0、2.0，到3.0分別是單個(gè)城市、有中心城市的都市圈、多個(gè)都市圈組成的城市群；城市治理從1.0、2.0到3.0是科層制的城市統(tǒng)制、市場(chǎng)化的城市經(jīng)營(yíng)、扁平化多元主體參與的合作治理。如今疫情暴露出的矛盾是城市治理滯后于城市發(fā)展。

時(shí)下有一種流行的看法是將新冠疫情的失控蔓延歸咎于城市規(guī)模而不是治理。說(shuō)城市規(guī)模小的話，病毒性傳染病疫情發(fā)生的可能性就小，就算發(fā)生了也容易得到控制；城市規(guī)模大的話，疫情就容易發(fā)生，發(fā)生了就難以控制。紐約、東京、馬德里等世界城市的疫情蔓延似乎為這種說(shuō)法提供了印證，然而，卻不容易回答為什么北京、上海等超大城市的疫情得到了有效控制。

實(shí)際上我們需要區(qū)分可能性和現(xiàn)實(shí)性。超大城市發(fā)生疫情的可能性大，是因?yàn)槿丝诿芏却蠛土鲃?dòng)性大。但是可能性并非必然性，疫情是否發(fā)生以及是否發(fā)展成為災(zāi)難，取決于城市的治理能力。大城市可以有大疫情，也可以有小疫情甚至沒有疫情。中國(guó)超大人口的城市化需要發(fā)展超大城市，同時(shí)也需要大幅提高治理能力。

從治理的角度看城市發(fā)展，對(duì)決策者有價(jià)值的是可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的韌性城市觀點(diǎn)。一方面，在當(dāng)下的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，超大城市是多層次、多中心的復(fù)雜系統(tǒng)，一些城市問(wèn)題已經(jīng)升級(jí)成為有大的負(fù)面影響的城市風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，提高治理能力可以使超大城市適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、減緩風(fēng)險(xiǎn)。

超大城市的風(fēng)險(xiǎn)，按可能性和影響大小可分為四類：可能性大影響小的金絲猴類型，如小交通事故；可能性小影響小的小白兔類型，如小火災(zāi)；可能性小影響大的黑天鵝類型，如眼下的新冠疫情；可能性大影響大的灰犀牛類型，如重大環(huán)境污染。治理能力升級(jí)就是要應(yīng)對(duì)大風(fēng)險(xiǎn)，特別是要防范黑天鵝變成灰犀牛。

城市化是城市發(fā)展與城市治理的統(tǒng)一，它不僅意味著人更多、樓更高、GDP更大，更意味著防范風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)的治理能力變強(qiáng)。中國(guó)當(dāng)下1000萬(wàn)人口以上的超大城市數(shù)量位于世界前茅，如果應(yīng)對(duì)“黑天鵝”、“灰犀?！钡娘L(fēng)險(xiǎn)管理能力并不與之匹配，用低版本的治理水平，管控高版本的城市能級(jí)，將面臨能力貧困的挑戰(zhàn)。

在城市治理中，風(fēng)險(xiǎn)管理的概念遠(yuǎn)遠(yuǎn)重于應(yīng)急管理。應(yīng)對(duì)城市重大風(fēng)險(xiǎn)，事中的應(yīng)急管理是重要的，事前的預(yù)防管理更重要。新冠疫情中10天建成隔離醫(yī)院很重要，在超大城市預(yù)先建設(shè)小湯山型醫(yī)院更重要。風(fēng)險(xiǎn)管理的早準(zhǔn)備、早應(yīng)對(duì)原則，是處理新冠疫情等“黑天鵝”事件的鐵律。

應(yīng)對(duì)新冠疫情和類似的重大污染事件，治理之道是隔離傳染源，切斷傳播途徑。用這一思路思考超大城市的空間規(guī)劃和治理，就不會(huì)攤大餅把單中心城市搞得太大，而是控制中心城市規(guī)模，發(fā)展多中心有層次的都市圈。碰到新冠疫情，隔離幾十萬(wàn)、幾百萬(wàn)的空間，比封閉千萬(wàn)人口的超大城市有效得多。

中國(guó)的目標(biāo)是到2035年基本實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化，按照70%計(jì)算，到時(shí)將有10億左右的城市人口，武漢這樣人口超過(guò)千萬(wàn)的超大城市將有十多個(gè)。與之相適應(yīng)的，中國(guó)城市治理3.0應(yīng)是政府統(tǒng)籌、上下合作的模式。

從新冠疫情對(duì)三個(gè)GDP有關(guān)問(wèn)題的反思不是新內(nèi)容，這些反思在17年前的SARS后都曾提出過(guò)，現(xiàn)在只是以新的方式再一次向新一代人拉響警報(bào)：大道理大家都懂，也都會(huì)說(shuō)，未來(lái)15-30年，最需要的是行動(dòng)、行動(dòng)、再行動(dòng)，用腳踏實(shí)地的治理革命推進(jìn)高質(zhì)量的城市發(fā)展?！ㄗ髡呤峭瑵?jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長(zhǎng)）