澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)援助政策的調(diào)整及影響分析

宋 微

(1.中華人民共和國(guó)商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院，北京，100710)

長(zhǎng)期以來(lái)，全球發(fā)展領(lǐng)域一直由西方傳統(tǒng)援助國(guó)把控并制定規(guī)則。受到“援助國(guó)—受援國(guó)”二元架構(gòu)所限，發(fā)展中國(guó)家只能被動(dòng)接受發(fā)達(dá)國(guó)家附加的援助條件，被迫依從援助國(guó)設(shè)計(jì)的發(fā)展路徑。然而隨著近年來(lái)新興援助國(guó)的群體性崛起，這種權(quán)力架構(gòu)逐漸發(fā)生了變化，全球發(fā)展治理的格局正在發(fā)生變革。南太平洋島國(guó)(1)南太平洋島國(guó)是指大洋洲除去澳大利亞和新西蘭之外的14個(gè)島嶼國(guó)家，分別是巴布亞新幾內(nèi)亞、斐濟(jì)、基里巴斯、庫(kù)克群島、馬紹爾群島、密克羅尼西亞聯(lián)邦、瑙魯、紐埃、帕勞、薩摩亞、所羅門群島、湯加、圖瓦盧以及瓦努阿圖?！按笱笾蕖保腥A人民共和國(guó)外交部，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/dyz_681240/，訪問時(shí)間：2019年12月16日。鑒于目前與中國(guó)建交的南太平洋島國(guó)只有斐濟(jì)、薩摩亞、巴布亞新幾內(nèi)亞、瓦努阿圖、密克羅尼西亞聯(lián)邦、庫(kù)克群島、湯加和紐埃等8個(gè)，本文的重點(diǎn)研究對(duì)象為這8個(gè)國(guó)家。由于歷史和地理的特殊原因，對(duì)外部援助的依賴性較強(qiáng)，澳大利亞是其最主要的援助資金來(lái)源方。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)援助政策的研究主要呈現(xiàn)兩個(gè)研究路徑，一是澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)的援助效果及產(chǎn)生的影響，(2)See Naidu Vijay, “Development Assistance Challenges,” in Firth Stewart and Naidu Vijay ed., In Understanding Oceania: Celebrating the University of the South Pacific and Its Collaboration with the Australian National University, ANU Press, 2019, pp.259-286; Wang Shiming, “Open Regionalism and China-Australia Cooperation in the South Pacific Islands Region,” China International Studies, No.75, 2019, pp.84-108; Leo R. Maglen, “The Impact of Bilateral Aid on Educational Development: The Case of Australia and the South Pacific,” Comparative Education, Vol.26, No.1, 1990, p.83-93; Elizabeth Cassity, “Cast the Net a Little Wider: Australian Aid in the South Pacific,” International Journal of Educational Development , Vol.28, No.3, 2008, pp.246-258；魯鵬、宋秀琚：“澳大利亞與南太平洋地區(qū)主義”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2014年第1期，第61-68頁(yè)；徐秀軍：“中國(guó)的南太平洋周邊外交：進(jìn)展、機(jī)遇與挑戰(zhàn)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2016年第10期，第30-38頁(yè)；秦升：“超越‘競(jìng)爭(zhēng)性援助’：‘21世紀(jì)海上絲綢之路’建設(shè)與太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新思考”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2017年第9期，第47-56頁(yè)。二是從美澳同盟角度分析澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)的援助動(dòng)機(jī)。(3)See Claire Slatter, “Neo-Liberalism and the Disciplining of Pacific Island States—the Dual Challenges of a Global Economic Creed and a Changed Geopolitical Order,”in Firth Stewart and Naidu Vijay ed., In Understanding Oceania: Celebrating the University of the South Pacific and Its Collaboration with the Australian National University, ANU Press, 2019, pp.153-178; Jeremy Hills, Shirleen Bala, Anama Solofa, Piers Dunstan, Mibu Fischer, and Donna Hayes, “The Disjuncture between Regional Ocean Priorities and Development Assistance in the South Pacific,” Marine Policy, September 1, 2019， pp.1-7;喻常森：“試析21世紀(jì)初美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)的援助”，《亞太經(jīng)濟(jì)》，2014年第5期，第65-69頁(yè)；宋秀琚、葉圣萱：“淺析‘亞太再平衡’戰(zhàn)略下美國(guó)與南太島國(guó)關(guān)系的新發(fā)展”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2016 年第1期，第50-62 頁(yè)；梁甲瑞：“中美南太平洋地區(qū)的‘軟平衡’態(tài)勢(shì)及前景”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》，2017年第2期，第91-109頁(yè)；梁甲瑞、高文勝：“中美南太平洋地區(qū)的博弈態(tài)勢(shì)、動(dòng)因及手段”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2017年第6期，第17-32頁(yè)；沈予加、喻常森：“特朗普時(shí)期美澳同盟發(fā)展趨勢(shì)探析”，《當(dāng)代世界》，2019年第3期，第24-29頁(yè)。近期，澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)的援助政策突然轉(zhuǎn)向，依據(jù)上述路徑并不能解讀這一政策急速調(diào)整的內(nèi)在動(dòng)因和行為邏輯。而解構(gòu)澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)援助政策的調(diào)整過程，不僅有助于中國(guó)準(zhǔn)確應(yīng)對(duì)亞太地區(qū)的大國(guó)博弈，而且有助于厘清全球發(fā)展治理的建構(gòu)基礎(chǔ)和議題導(dǎo)向，從而全面把握其變革方向和發(fā)展趨勢(shì)，以及時(shí)做好對(duì)策。

一、“援助模式翻轉(zhuǎn)”：澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)援助政策迅速轉(zhuǎn)向

南太平洋島國(guó)是在西方殖民入侵的過程中被拉入現(xiàn)代化進(jìn)程的。從18世紀(jì)中后期開始到二戰(zhàn)期間，該地區(qū)歷經(jīng)荷蘭、英國(guó)、德國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、日本等列強(qiáng)的瓜分和占領(lǐng)，二戰(zhàn)結(jié)束后正式成為澳大利亞和新西蘭的勢(shì)力范圍。西方國(guó)家通過直接和間接的殖民統(tǒng)治，將自身的政治和經(jīng)濟(jì)模式移植到南太平洋島國(guó)。(4)Clinton Hartley Grattan, “Australia and the Pacific,” Foreign Affairs, No.1, 1928, pp.146-149.但是在以酋長(zhǎng)制為基礎(chǔ)的部族社會(huì)推行民主選舉、在尚未建立完整經(jīng)濟(jì)體系的情況下實(shí)行高福利政策，難免出現(xiàn)畸形的發(fā)展效果。(5)Claire Slatter, “Neo-Liberalism and the Disciplining of Pacific Island States—the Dual Challenges of a Global Economic Creed and a Changed Geopolitical Order,” pp.155-156.例如，高福利導(dǎo)致這些國(guó)家的發(fā)展動(dòng)力不足，高出生率與高失業(yè)率并存。

長(zhǎng)期以來(lái)，南太平洋島國(guó)一直將外部援助作為其唯一的發(fā)展資金來(lái)源，(6)Pa’olelei Harry Luteru and George Robert Teasdale, “Aid and Education in the South Pacific,” Comparative Education, No.3, 1993, p.293.特別是近年來(lái)該地區(qū)的脆弱性不斷加劇，進(jìn)一步加重了對(duì)援助的依賴。在宏觀經(jīng)濟(jì)層面，2008年席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致以旅游業(yè)為主導(dǎo)的南太平洋島國(guó)受到波及，帕勞等國(guó)家甚至還出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)衰退造成勞動(dòng)力外流嚴(yán)重，導(dǎo)致適齡勞動(dòng)力本就不足的島國(guó)更難以發(fā)展工業(yè)。在安全環(huán)境方面，國(guó)內(nèi)安全、區(qū)域安全以及非傳統(tǒng)安全形勢(shì)都不容樂觀。貧富差距的拉大導(dǎo)致島國(guó)內(nèi)部不滿情緒激增，斐濟(jì)和湯加先后爆發(fā)政治動(dòng)蕩，巴布亞新幾內(nèi)亞首都莫爾茲比港更是被稱為世界“謀殺之都”(7)筆者于2014年7月在北京訪談中興南太平洋島國(guó)地區(qū)負(fù)責(zé)人。。南太平洋島國(guó)居民分為美拉尼西亞人、波利尼亞人和密克羅尼西亞人，本來(lái)就存在“次文明的沖突”，(8)Wang Shiming, “Open Regionalism and China-Australia Cooperation in the South Pacific Islands Region,” China International Studies, No.75, 2019, p.85.特別是在各島國(guó)宣布實(shí)行200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)后，資源的競(jìng)爭(zhēng)更加劇了民族間的矛盾。此外，該地區(qū)還深受氣候變化的影響，溫室效應(yīng)造成海平面不斷攀升，部分國(guó)家面臨被淹沒的風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 2008—2017年南太平洋島國(guó)接收官方發(fā)展援助(ODA)總額變化(單位：百萬(wàn)美元)資料來(lái)源：OECD/DAC，https://stats.oecd.org/, 訪問時(shí)間：2019年6月22日。

圖2 2008—2018年澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)提供的ODA凈交付額變化(單位：百萬(wàn)美元)資料來(lái)源：2008—2017年數(shù)據(jù)來(lái)自O(shè)ECD/DAC，https://stats.oecd.org/,訪問時(shí)間：2019年6月22日；2018年數(shù)據(jù)來(lái)自澳大利亞外交部網(wǎng)站， https://dfat.gov.au/about-us/publications/aid/statistical-summary-time-series-data/Pages/australias-official-development-assistance-statistical-summary-2017-18.aspx, 訪問時(shí)間：2019年6月22日。。

圖3 2018年澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)官方發(fā)展援助(ODA)支付總額的領(lǐng)域分布資料來(lái)源：澳大利亞外交部網(wǎng)站，https://dfat.gov.au/about-us/publications/aid/statistical-summary-time-series-data/Pages/australias-official-development-assistance-statistical-summary-2017-18.aspx, 訪問時(shí)間：2019年12月26日。

與澳大利亞相比，中國(guó)與南太平洋島國(guó)的外交關(guān)系始于20世紀(jì)70年代，此后中國(guó)通過對(duì)外援助積極支持南太平洋島國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展。中國(guó)對(duì)南太平洋島國(guó)的援助模式主要呈現(xiàn)兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)：一是在資金方式方面，中國(guó)對(duì)南太平洋島國(guó)援助中優(yōu)惠貸款占據(jù)相當(dāng)?shù)谋戎亍?yōu)惠貸款主要用于幫助受援國(guó)建設(shè)有經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的生產(chǎn)性項(xiàng)目和大中型基礎(chǔ)設(shè)施，或(21)Marc Lanteigne, “Water Dragon? China, Power Shifts and Soft Balancing in the South Pacific,” Political Science, Vol.64, No.1, 2019, pp.33-34.優(yōu)惠貸款本金由中國(guó)進(jìn)出口銀行通過市提供成套設(shè)備、機(jī)電產(chǎn)品、技術(shù)服務(wù)以及其他物資等。場(chǎng)籌措，貸款利率低于中國(guó)人民銀行公布的基準(zhǔn)利率，由此產(chǎn)生的利息差額由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。目前，中國(guó)提供的優(yōu)惠貸款年利率一般為2%至3%，期限一般為15年至20年(含5年至7年寬限期)。(22)“《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書(中文)”,中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室，2011年4月21日，http://www.gov.cn/gzdt/2011-04/21/content_1849712.htm。中國(guó)利用優(yōu)惠貸款支持了巴布亞新幾內(nèi)亞太平洋漁業(yè)工業(yè)園項(xiàng)目與電子政府項(xiàng)目、斐濟(jì)的公路升級(jí)改造項(xiàng)目與電子政府網(wǎng)項(xiàng)目等。而優(yōu)惠貸款不同于無(wú)償援助和無(wú)息貸款，需要受援國(guó)償還，并且也不能進(jìn)行債務(wù)減免。二是在重點(diǎn)領(lǐng)域方面，中國(guó)對(duì)南太平洋島國(guó)的援助重點(diǎn)在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。南太平洋島國(guó)擁有豐富的海洋、森林、礦產(chǎn)和旅游等資源，而無(wú)論是從資源轉(zhuǎn)化為工業(yè)制成品、還是旅游產(chǎn)品的深度開發(fā)都需要基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。目前南太平洋島國(guó)面臨公共和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施落后、航線網(wǎng)絡(luò)覆蓋面不廣等問題。因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為中國(guó)與南太平洋島國(guó)合作的最重要領(lǐng)域，也是優(yōu)惠貸款支持的重點(diǎn)。(23)Zhang Denghua and Hemant Shivakumar, “Dragon versus Elephant: A Comparative Study of Chinese and Indian Aid in the Pacific,” Asia and the Pacific Policy Studies, 2017, p.262.未來(lái)，中國(guó)將繼續(xù)加大對(duì)南太平洋島國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施支持力度，積極動(dòng)員中國(guó)企業(yè)的參與熱情，(24)Shahar Hameiri, “China’s ‘Charm Offensive’ in the Pacific and Australia’s Regional Order,” Pacific Review, 2015, p.646.重點(diǎn)推動(dòng)島國(guó)間、島國(guó)與其他區(qū)域的互聯(lián)互通，積極將島國(guó)經(jīng)濟(jì)嵌入全球價(jià)值鏈分配中。

鑒于中國(guó)對(duì)南太平洋島國(guó)的援助模式與澳大利亞截然不同，特別是2005年中國(guó)倡議建立中國(guó)—太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作論壇以來(lái)，中國(guó)對(duì)南太平洋島國(guó)的援助規(guī)模不斷擴(kuò)大，澳大利亞逐漸將中國(guó)模式視為對(duì)其影響力的威脅，并試圖將中國(guó)納入其在該地區(qū)主導(dǎo)的援助框架。2008年，澳大利亞智庫(kù)羅伊國(guó)際政策研究所(Lowy Institute)發(fā)表題為《龍向南看》的研究報(bào)告，指出中國(guó)援助的公開數(shù)據(jù)不足不利于援助國(guó)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，有可能破壞了其他援助國(guó)對(duì)南太平洋島國(guó)治理能力的改善，同時(shí)中國(guó)援建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目并不總能與受援國(guó)的優(yōu)先發(fā)展需求相對(duì)接……作為(南太平洋島國(guó))發(fā)展援助和區(qū)域穩(wěn)定的主要外部提供者，澳大利亞應(yīng)更加積極地影響中國(guó)的援助模式。(25)Lowy Institute for International Policy,“The Dragon Looks South”, June 2008, http://www.lowyinstitute.org/publications/dragon-looks-south, 訪問時(shí)間：2019年6月22日。于是澳大利亞政府主動(dòng)提出與中國(guó)在南太平洋島國(guó)開展三方發(fā)展合作的要求，并嘗試在澳大利亞對(duì)中國(guó)援助項(xiàng)目到期后，將這筆年度援款轉(zhuǎn)為支持中澳在第三方(重點(diǎn)是南太平洋島國(guó))開展合作。(26)筆者于2016年7月在堪培拉訪談澳大利亞外交事務(wù)和貿(mào)易部(DFAT)官員。但中國(guó)的反應(yīng)并不積極。在試圖“規(guī)范”中國(guó)援助的計(jì)劃落空后，澳大利亞將中國(guó)對(duì)南太平洋島國(guó)的援助定位為“重要挑戰(zhàn)和威脅，是試圖重構(gòu)該地區(qū)既有權(quán)力格局的重要手段”。(27)Philippa Brant, “Chinese Aid in the South Pacific: Linked to Resources?” Asian Studies Review, Vol.37, No.2, p.165.澳大利亞主要媒體持續(xù)將中國(guó)描述成為“攫取南太平洋島國(guó)利益的投機(jī)者以及地區(qū)秩序的破壞者”。(28)Jon Sullivan and Bettina Renz, “Representing China in the South Pacific,” East Asia, Vol.29, No.4, 2013, pp.386-390.羅伊國(guó)際政策研究所繪制的“中國(guó)對(duì)大洋洲的援助地圖”項(xiàng)目表明，盡管澳大利亞的援助仍高居榜首，中國(guó)在南太平洋島國(guó)已經(jīng)成為重要的外來(lái)援助方。中國(guó)的援助規(guī)?；九c新西蘭持平，并有取代日本成為南太平洋島國(guó)第三大援助國(guó)的趨勢(shì)。2006 年至2013年間，澳大利亞向南太平洋島國(guó)提供了68億美元的雙邊援助，美國(guó)提供了17億美元，中國(guó)提供了14億美元，其中中國(guó)向斐濟(jì)提供了3.392億美元，多于澳大利亞提供的2.522億美元。由此，該項(xiàng)研究認(rèn)為中國(guó)正在該地區(qū)挑戰(zhàn)澳大利亞的影響力。(29)Lowy Institute for International Policy, “Chinese Aid in the Pacific,” March 9, 2015, https://chineseaidmap.lowyinstitute.org/.悉尼大學(xué)美國(guó)研究中心負(fù)責(zé)人斯蒂芬妮·鄧斯坦(Stephanie Dunstan)也表示，中國(guó)在南太平洋島國(guó)日益增長(zhǎng)的影響力正在對(duì)該地區(qū)一些傳統(tǒng)大國(guó)構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。而所謂的“挑戰(zhàn)”實(shí)際上是突破了澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)的發(fā)展控制和壟斷，為該地區(qū)提供了新的發(fā)展資源和選擇。(30)Lowy Institute for International Policy, “A New Tool to Examine Chinese Aid in the Pacific,” March 2, 2015, http://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/new-tool-examine-chinese-aid-pacific.

然而在2018年11月亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)峰會(huì)召開前夕，澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)的援助政策迅速轉(zhuǎn)向，表現(xiàn)出與中國(guó)援助模式趨同的特征：

第一，在資金方式上開始采用貸款模式。2018年11月，澳大利亞政府宣布為出口金融與保險(xiǎn)公司(Export Finance and Insurance Corp，簡(jiǎn)稱EFIC)額外提供10億美元的可贖回資本，“這將使該公司能夠提供更具商業(yè)意義的融資方案，包括需要大量債務(wù)融資總額的海外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。它將使EFIC在項(xiàng)目支持者、主權(quán)借款人和融資合作伙伴方面具有更大的靈活性和可信度，使他們相信支持該公司是有意義的，并且可以通過長(zhǎng)期還款條款得到維持……從結(jié)構(gòu)上看，這將允許EFIC不僅向個(gè)別國(guó)家而且向個(gè)別公司提供資金，并以商業(yè)利率提供融資?！?31)Jason Clare, “House Debate: Export Finance and Insurance Corporation Amendment (Support for Infrastructure Financing) Bill 2019, Second Reading,” Open Australia, February 20, 2019, https://www.openaustralia.org.au/debates/?id=2019-02-20.22.1&s=speaker%3A10123.澳大利亞總理莫里森(Scott Morrison)解釋說(shuō)：“我的政府正在將南太平島國(guó)重新置于應(yīng)有的地位——澳大利亞的戰(zhàn)略、外交政策和(領(lǐng)導(dǎo)人)個(gè)人關(guān)系的前沿和中心?！?32)Rod McGuirk,“Australia Details Investment in Pacific as China Clout Grows,” Associated Press, November 7, 2018, https://www.baynews9.com/fl/tampa/ap-top-news/2018/11/08/australia-details-investment-in-south-pacific-infrastructure.在莫里森看來(lái)，EFIC具有為太平洋寬帶互聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目提供資金的可能性，并將降低澳大利亞人在該地區(qū)開展業(yè)務(wù)的成本。(33)同①。2019年3月《出口融資和保險(xiǎn)公司修正案》在經(jīng)過兩次聽證后，正式通過生效。

第二，在援助領(lǐng)域方面，開始加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的支持力度。2018年11月，澳大利亞總理莫里森宣布設(shè)立澳大利亞太平洋基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制(Australian Infrastructure Financing Facility for the Pacific，簡(jiǎn)稱AIFFP)，這項(xiàng)耗資20億美元的基礎(chǔ)設(shè)施舉措將大大促進(jìn)澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)和東帝汶基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的支持，它將使用無(wú)償援助和貸款來(lái)支持南太平洋島國(guó)優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域。由外交和貿(mào)易部(DFAT)管理的AIFFP于2019年7月開始運(yùn)作，該機(jī)制將避免不可持續(xù)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，在滿足受援國(guó)發(fā)展訴求的同時(shí)推進(jìn)相應(yīng)的治理改革，以便使投資帶來(lái)長(zhǎng)期利益。AIFFP將投資南太平洋島國(guó)的高優(yōu)先級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施，包括電信、能源、交通、水和其他重要基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。此外，該機(jī)制將尋求與雙邊和多邊合作伙伴以及私營(yíng)部門合作的機(jī)會(huì)。(34)“Pacific Regional—Australian Infrastructure Financing Facility for the Pacific: Stepping-up Australia’s Pacific Engagement,” Department of Foreign Affairs and Trade of Australian Government, https://dfat.gov.au/geo/pacific/development-assistance/Pages/australian-infrastructure-financing-facility-for-the-pacific.aspx，訪問時(shí)間：2019年6月22日。DFAT宣布從2019—2020財(cái)年到2022—2023財(cái)年為AIFFP撥款5億美元。(35)“Australian Aid Budget Summary 2019-20,” Department of Foreign Affairs and Trade of Australian Government, https://dfat.gov.au/about-us/corporate/portfolio-budget-statements/Documents/2019-20-australian-aid-budget-summary.pdf，訪問時(shí)間：2019年6月22日。

第三，在執(zhí)行方式上，從綜合性方案援助開始向單一的項(xiàng)目援助傾斜。澳大利亞外交與貿(mào)易部宣布，“我們優(yōu)先考慮那些有效、有積極變化并解決太平洋島國(guó)政府確定的優(yōu)先事項(xiàng)的計(jì)劃。我們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)投資組合將優(yōu)先為各項(xiàng)計(jì)劃提供資金，這些計(jì)劃將最好地支持南太平洋島國(guó)實(shí)施《太平洋更緊密經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)定》(PACER Plus)并從中獲得最大利益。 該協(xié)定將支持南太平洋島國(guó)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)私營(yíng)部門增長(zhǎng)，提高生活水平和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。我們將協(xié)助參與國(guó)實(shí)施該協(xié)定并利用其提供的機(jī)會(huì)?！?36)“Overview of Australia’s Pacific Regional Aid Program,” Department of Foreign Affairs and Trade of Australian Government, https://dfat.gov.au/geo/pacific/development-assistance/Pages/development-assistance-in-the-pacific.aspx, 訪問時(shí)間：2019年6月22日。

圖4 2019—2020財(cái)政年度澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)的援助預(yù)算比例資料來(lái)源：澳大利亞外交部網(wǎng)站，https://dfat.gov.au/about-us/corporate/portfolio-budget-statements/Documents/2019-20-australian-aid-budget-summary.pdf，訪問時(shí)間：2019年6月22日。

二、“應(yīng)對(duì)新興援助國(guó)崛起”：澳大利亞援助政策調(diào)整的原因分析

澳大利亞在不到一年之內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了援助模式的全面調(diào)整，這實(shí)際上是地緣戰(zhàn)略、地區(qū)訴求以及國(guó)際發(fā)展援助格局共同作用的結(jié)果。

第一，中國(guó)與南太平洋島國(guó)的發(fā)展合作被美澳聯(lián)盟視為其稱霸亞太的障礙，這是促使澳大利亞調(diào)整對(duì)南太平洋島國(guó)援助政策最直接的原因。一方面，美澳聯(lián)盟以稱霸亞太地區(qū)為重要目標(biāo)，為此他們加強(qiáng)了對(duì)南太平洋島國(guó)的軍事控制，并極力排斥其他大國(guó)染指南太平洋島國(guó)事務(wù)。2013 年澳大利亞《國(guó)防白皮書》指出，“澳大利亞作為南太平洋島國(guó)的中心角色，將繼續(xù)作為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)和外交支持的主要源泉，必要時(shí)也要提供軍事上的支持。”(37)“Defense White Paper 2013,” Department of Defense of Australian Government , http://www.defence.gov.au/whitepaper/2013/docs/WP_2013_web.pdf, 訪問時(shí)間：2019年6月22日。澳大利亞不僅主動(dòng)承擔(dān)了多數(shù)區(qū)域內(nèi)的軍事和武裝干涉任務(wù)，包括多種區(qū)域執(zhí)法援助和海上巡邏任務(wù)，而且利用美澳軍事聯(lián)盟關(guān)系(38)1951 年，美澳新三國(guó)在舊金山簽訂《澳新美安全條約》(The Australia，New Zealand，United States Security Treaty，又稱 ANZUS 或 ANZUS Treaty)，正式確立軍事同盟關(guān)系。此后，美國(guó)在澳大利亞建立了諸多軍事基地，并派駐軍事人員，主要負(fù)責(zé)情報(bào)偵察、通信中繼和后期補(bǔ)給。，加強(qiáng)了在南太平洋島國(guó)的軍事存在。在美國(guó)“重返亞太”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，美、澳首腦于2011 年簽署協(xié)議，美軍在澳北部城市達(dá)爾文港部署2 500名軍人，標(biāo)志著澳大利亞正式成為美軍的前沿部署基地。(39)“Australia-United States Force Posture Initiatives,” Defense Aerospace, November 16, 2011, http://www.defense-aerospace.com/articles-view/release/3/130408/us%2c-az-Strenghten-military-ties-down-under.html.2013 年澳大利亞正式確認(rèn)美國(guó)增加在澳北部地區(qū)的空軍輪換，并加強(qiáng)兩國(guó)海軍合作，包括允許美國(guó)海軍進(jìn)入澳印度洋海軍基地等。(40)同②。2014 年，美、澳宣布共同推進(jìn)在亞太地區(qū)的彈道導(dǎo)彈防御系統(tǒng)擴(kuò)大計(jì)劃。另一方面，中國(guó)首推的“一帶一路”倡議被美澳視為其在亞太地區(qū)的直接威脅。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)逐步加強(qiáng)了與南太平洋島國(guó)的合作，在該地區(qū)的影響力與日俱增。2006年，中國(guó)與南太平洋島國(guó)建立了規(guī)范化的合作機(jī)制——中國(guó)—太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展論壇，對(duì)外宣布了針對(duì)南太平洋島國(guó)的一系列援助計(jì)劃。(41)在首屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，中方承諾在未來(lái)三年向南太平洋島國(guó)提供30億元人民幣優(yōu)惠貸款，推動(dòng)雙方企業(yè)在資源開發(fā)、農(nóng)林漁業(yè)、旅游、輕紡制造業(yè)、電信和航空交通等領(lǐng)域的合作。此外，中國(guó)政府還將設(shè)立專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)來(lái)此投資。“中國(guó)將向太平洋島國(guó)提供30億人民幣優(yōu)惠貸款”，中國(guó)網(wǎng)，2006年4月5日，http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2006-04/05/content_6175320.htm。為進(jìn)一步加強(qiáng)與南太平洋島國(guó)的經(jīng)濟(jì)合作，2013 年 11 月在廣州舉行的第二屆中國(guó)—太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展論壇上，中國(guó)再次宣布支持南太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一系列措施，其中主要包括，向建交島國(guó)提供總計(jì)10億美元優(yōu)惠性質(zhì)的貸款，支持島國(guó)重大項(xiàng)目建設(shè)；設(shè)立10億美元的專項(xiàng)貸款，用于島國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；繼續(xù)為島國(guó)援建醫(yī)療設(shè)施，派遣醫(yī)療隊(duì)，提供醫(yī)療器械和藥品；繼續(xù)為島國(guó)援建一批小水電、太陽(yáng)能、沼氣等綠色能源項(xiàng)目，支持島國(guó)保護(hù)環(huán)境和防災(zāi)減災(zāi)等?！巴粞蟪鱿袊?guó)—太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作論壇并發(fā)表主旨演講”，新華網(wǎng)，2013年11月8日，http://www.xinhuanet.com/politics/2013-11/08/c_118069718.htm。在該論壇的推動(dòng)下，中國(guó)與南太平洋島國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作逐步升級(jí)。(42)近年來(lái)，中國(guó)企業(yè)開始加大對(duì)南太平洋島國(guó)的投資力度。例如，中國(guó)舟山震洋發(fā)展有限公司投資2 000萬(wàn)美元在巴布亞新幾內(nèi)亞建立金槍魚加工廠。巴布亞新幾內(nèi)亞國(guó)家電力公司與中國(guó)電工設(shè)備總公司簽署了3 500萬(wàn)美元的合同，在巴國(guó)東高地省修建揚(yáng)開壩趾水電站?！癈hinese Company to Build Tuna Cannery in PNG,” Pacific Island Report, May 29, 2009, http://www.pireport.org/articles/2009/05/29/chinese-company-build-tuna-cannery-png-0; “Chinese Firm to Build $35 Million PNG Hydro Plant,” Pacific Island Report, July 8, 2008, http://www.pireport.org/articles/2008/07/08/chinese-firm-build-35-million-png-hydro-plant.2014年11月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在斐濟(jì)楠迪與斐濟(jì)、密克羅尼西亞、薩摩亞、巴布亞新幾內(nèi)亞、瓦努阿圖、庫(kù)克群島、湯加、紐埃等8個(gè)建交南太平洋島國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人舉行集體會(huì)晤，除宣布中國(guó)對(duì)南太平洋島國(guó)的一系列援助計(jì)劃外，(43)包括(1)中國(guó)在未來(lái)5年將向南太平洋島國(guó)提供2 000個(gè)獎(jiǎng)學(xué)金名額和5 000個(gè)各類研修培訓(xùn)名額，(2)中國(guó)將繼續(xù)派遣醫(yī)療隊(duì)到有關(guān)島國(guó)工作，(3)將給予最不發(fā)達(dá)國(guó)家97%稅目的輸華商品提供零關(guān)稅待遇，(4)向島國(guó)提供節(jié)能環(huán)保物資和可再生能源設(shè)備。 “習(xí)近平同太平洋島國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人舉行集體會(huì)晤并發(fā)表主旨講話”，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2014年11月23日，http://cpc.people.com.cn/n/2014/1123/c64094-26075713.html。習(xí)近平主席還正式邀請(qǐng)南太平洋島國(guó)共同建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”。隨著雙方合作全面鋪開，美澳聯(lián)盟逐漸以競(jìng)爭(zhēng)的眼光看待中國(guó)。2019年6月美國(guó)公布新的“印太戰(zhàn)略”明確將中國(guó)視為印太地區(qū)的“修正主義國(guó)家”(Revisionist Power)，認(rèn)為中國(guó)將利用軍事和經(jīng)濟(jì)手段強(qiáng)化在印太地區(qū)的利益，從而改變?cè)摰貐^(qū)既有的權(quán)力格局。(44)“Indo-Pacific Strategy Report,” the Department of Defense of U.S., June 1, 2019, preface， https://www.defense.gov/Newsroom/Publications/?Page=4.具體到南太平洋島國(guó)，美國(guó)擔(dān)心中國(guó)將利用債轉(zhuǎn)股的方式獲得受援國(guó)抵押資產(chǎn)的使用權(quán)，并有可能將這些資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略和軍事用途。(45)同②, p.9。在美澳同盟地位上，美國(guó)將澳大利亞視為在印太地區(qū)的重要盟友?！耙粋€(gè)多世紀(jì)以來(lái)，我們開展了聯(lián)合和聯(lián)盟行動(dòng)，訓(xùn)練和演習(xí)，情報(bào)合作和能力發(fā)展。美國(guó)和澳大利亞共同致力于建立我們武裝部隊(duì)的互操作性，合作確保印度太平洋地區(qū)未來(lái)的安全，并尋求創(chuàng)新方法來(lái)適應(yīng)新的威脅。”(46)同②, p.26。在合作方式上，美澳將加強(qiáng)海、空軍事合作。2018年美國(guó)和澳大利亞開始重新部署在巴布亞新幾內(nèi)亞的軍事基地，修葺之前廢用的馬努斯島海上軍事基地，同時(shí)部署在澳大利亞達(dá)爾文港的海軍陸戰(zhàn)隊(duì)完成了第七次輪換，由來(lái)自澳大利亞和其他12個(gè)地區(qū)國(guó)家的部隊(duì)進(jìn)行訓(xùn)練和部署。2019年該部隊(duì)已經(jīng)增加到2 500名美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)成員，并開展了一系列聯(lián)合演習(xí)。(47)同②, p.27。

表1 2011—2018年南太平洋島國(guó)的十大援助方

資料來(lái)源：“China Surges in Pacific Aid Race as Australia Falls behind,”the Weekend Australian, August 9, 2018, https://www.theaustralian.com.au/nation/foreign-affairs/china-surges-in-pacific-aid-race/news-story/6fa116a9b80ef421538fb704ee1cbce5, 訪問時(shí)間：2019年6月22日。

第二，南太平洋島國(guó)對(duì)中國(guó)援助的偏好是澳大利亞援助模式被迫調(diào)整的主要原因。2018年，澳大利亞開始猛烈攻擊中國(guó)對(duì)南太平洋島國(guó)的援助模式，試圖在該地區(qū)形成國(guó)際輿論。2018年1月，澳大利亞聯(lián)邦政府國(guó)際發(fā)展和太平洋事務(wù)部部長(zhǎng)維爾斯(Concetta Fierravanti-Wells)公開批評(píng)中國(guó)援建南太平洋島國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益不足，并且缺乏后期維護(hù)。(48)Neal Conan, “Australian Minister: China Builds ‘Roads to Nowhere’ in Pacific,” Pacific News Minute, January 11, 2018, https://www.hawaiipublicradio.org/post/pacific-news-minute-australian-minister-china-builds-roads-nowhere-pacific.隨后，羅伊研究所發(fā)布報(bào)告攻擊中國(guó)為巴布亞新幾內(nèi)亞提供了6 540萬(wàn)美元貸款，建立了“連接該國(guó)所有政府部門和機(jī)構(gòu)”的寬帶網(wǎng)絡(luò)，有可能對(duì)其進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)信息“監(jiān)控”。(49)Anthony Klan, “Chinese Pacific Island Networks ‘A Risk for Inter’” the Australian, February 5, 2018, https://vanuatuindependent.com/2018/02/05/chinese-pacific-island-networks-risk-intel.緊接著，澳大利亞又針對(duì)中國(guó)的優(yōu)惠貸款模式炮制了“債務(wù)危機(jī)”言論。2018年3月，羅伊研究所發(fā)布《報(bào)告》指出，中國(guó)的援助“缺乏長(zhǎng)期目標(biāo)”“短期意圖明顯”，將中國(guó)的援助計(jì)劃稱為“短期機(jī)會(huì)主義”，并批評(píng)中國(guó)的“短期貸款計(jì)劃對(duì)南太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了嚴(yán)重的不良后果，可能加重南太平洋島國(guó)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，使一些島國(guó)無(wú)力償還貸款”。(50)“Big Enough for All of Us: Geo-strategic Competition in the Pacific Islands,” Lowy Institute for International Policy, May 2013, p.11.此外，“有許多發(fā)展中國(guó)家試圖與中國(guó)政府重新談判貸款條款并要求取消債務(wù)(如柬埔寨和安哥拉)，但這并不容易做到。”(51)“China’s Loans and the Debt Dilemma,” Lowy Institute for International Policy, March 2, 2018, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/china-and-debt-dilemma.在輿論攻勢(shì)形成之后，澳大利亞政府開始向南太平洋島國(guó)直接施壓。2018年6月，澳洲外長(zhǎng)畢曉普(Julie Bishop)公開表示，借貸更多的中國(guó)貸款極有可能損害南太平洋島國(guó)的主權(quán)和獨(dú)立性。(52)David Wroe, “Australia Will Compete with China to Save Pacific Sovereignty, Says Bishop,” the Sydney Morning Herald, June 18, 2018, https://www.smh.com.au/politics/federal/australia-will-compete-with-china-to-save-pacific-sovereignty-says-bishop-20180617-p4zm1h.html.2018年8月初，澳大利亞的重點(diǎn)援助國(guó)——湯加的首相波希瓦(Akilisi Pohiva)提出，南太平洋島國(guó)應(yīng)該聯(lián)合起來(lái)要求中國(guó)免除貸款債務(wù)。由于遭到了其他島國(guó)的抵制，波希瓦被迫放棄。(53)Agence France-Presse ,“Tonga Prime Minister Asks China to Write off Pacific Islands’ Debt ,” South China Morning Post, August 15, 2018, https://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2159854/tonga-prime-minister-asks-china-write-pacific-islands.但相比之下，南太平洋島國(guó)已經(jīng)基本形成共識(shí)，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程具有至關(guān)重要的作用。2018年11月，APEC會(huì)議召開期間中國(guó)的援助和貸款在莫爾茲比港的影響非常明顯。壓力之下，美國(guó)、新西蘭、日本和澳大利亞紛紛表示，他們將與巴布亞新幾內(nèi)亞政府合作，到2030年將巴布亞新幾內(nèi)亞能夠使用可靠電力的人口占比從當(dāng)前的20%提升到70%。美國(guó)副總統(tǒng)彭斯(Michael Richard Pence)在簽字儀式上說(shuō)：“美利堅(jiān)合眾國(guó)對(duì)世界這一地區(qū)的承諾從未如此強(qiáng)烈?！?他的辦公室另外發(fā)表聲明說(shuō)，歡迎其他國(guó)家加入電氣化計(jì)劃，只要他們支持美國(guó)對(duì)自由開放太平洋的愿景。(54)Stephen Wright, “Acrimonious Pacific Summit Underscores Tensions between Beijing and Washington,” the Associated Press, November 19, 2018, https://www.navytimes.com/news/your-navy/2018/11/19/acrimonious-pacific-summit-underscores-tensions-between-beijing-and-washington/.南太平洋島國(guó)對(duì)中國(guó)援助模式的強(qiáng)烈需求直接挫敗了澳大利亞對(duì)中國(guó)的打壓，并導(dǎo)致澳大利亞被迫轉(zhuǎn)向。

第三，全球發(fā)展援助格局的發(fā)展和變革是推動(dòng)澳大利亞援助模式轉(zhuǎn)變的根本原因。受全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，發(fā)達(dá)國(guó)家保護(hù)主義抬頭，表現(xiàn)在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域，發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供的官方發(fā)展援助(Official Development Aid，簡(jiǎn)稱ODA)增長(zhǎng)乏力，考慮到通貨膨脹因素，其發(fā)揮的影響力實(shí)際上出現(xiàn)了萎縮(參見圖5)。與此同時(shí)，新興援助國(guó)異軍突起，在全球治理領(lǐng)域積極發(fā)揮作用。所謂“新興援助國(guó)”，主要是區(qū)別于提供援助的發(fā)達(dá)國(guó)家，他們是發(fā)展中國(guó)家群體，隨著自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的逐步提升，主動(dòng)對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)上的支持。(55)當(dāng)前活躍的新興援助國(guó)主要具有兩個(gè)身份特征：一是他們都是發(fā)展中國(guó)家，同樣面臨著發(fā)展工業(yè)化和現(xiàn)代化的時(shí)代任務(wù)；二是他們都曾經(jīng)接受過援助或正在接受援助，具有援助國(guó)和受援國(guó)的雙重身份。其中，中國(guó)、印度、巴西等都是比較典型的新興援助國(guó)。相對(duì)于西方傳統(tǒng)的援助模式，新興援助國(guó)的行事作風(fēng)迥異，(56)在援助領(lǐng)域上，新興援助國(guó)更強(qiáng)調(diào)支持推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域而非政治改革領(lǐng)域；在資金方式上，新興援助國(guó)更偏好使用優(yōu)惠性質(zhì)的貸款而非無(wú)償援助；在合作理念上，新興援助國(guó)更突出南南合作的互利共贏性質(zhì)而非單向支持。一度遭到傳統(tǒng)援助國(guó)的攻擊和打壓，(57)例如，國(guó)際貨幣基金組織(IMF)的主要援助對(duì)象是最不發(fā)達(dá)國(guó)家中的重債窮國(guó)。這些國(guó)家面臨著嚴(yán)峻的發(fā)展困境，急需外部資金支援。而IMF也為這些借貸國(guó)設(shè)置了條件，主要表現(xiàn)在對(duì)外債水平的限制，從而間接限制了這些國(guó)家向新興援助國(guó)的借貸。同時(shí)世界銀行也與IMF設(shè)置了交叉條款，即借款國(guó)如果不能滿足IMF的放貸要求，也同樣不能向世界銀行申請(qǐng)貸款支持。但是當(dāng)前傳統(tǒng)援助國(guó)的發(fā)展資金缺口不斷拉大，導(dǎo)致其不得不變革自身主導(dǎo)的國(guó)際發(fā)展援助體系，以便與新興國(guó)家實(shí)現(xiàn)和解與合作：其一，在合作方式上，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)提出了構(gòu)建全球有效發(fā)展合作伙伴關(guān)系(Global Partnership for Effective Development Cooperation，簡(jiǎn)稱GPEDC)，以整合新興援助國(guó)的發(fā)展模式。該伙伴關(guān)系于2011年由經(jīng)合組織和聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)聯(lián)合發(fā)起成立，提出“承認(rèn)每個(gè)發(fā)展機(jī)構(gòu)承擔(dān)的不同角色，而這些發(fā)展機(jī)構(gòu)之間又發(fā)揮著互補(bǔ)的作用，宣布將努力為包括發(fā)展中國(guó)家議會(huì)、地方政府、民間社會(huì)、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)和工會(huì)在內(nèi)的所有合作伙伴創(chuàng)造有利環(huán)境，并支持建設(shè)國(guó)家層面的合作平臺(tái)。”(58)Global Partnership for Effective Development Co-operation, “About the Partnership,” http://effectivecooperation.org/about/about-the-partnership/, 訪問時(shí)間：2019年6月22日。但是由于在具體操作層面仍然凸顯了發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)，因此遭到了中國(guó)、印度等新興大國(guó)的聯(lián)合抵制。其二，在統(tǒng)計(jì)方式上，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)提出了新的統(tǒng)計(jì)概念——支持官方可持續(xù)發(fā)展援助總量(Total Official Support for Sustainable Development，簡(jiǎn)稱TOSSD)(59)TOSSD將官方發(fā)展援助的內(nèi)容進(jìn)行了擴(kuò)展，將各種優(yōu)惠性和非優(yōu)惠性官方支持的資金涵蓋進(jìn)來(lái)，主要有無(wú)償援助、貸款、股權(quán)、擔(dān)保、夾層融資等。，一改以往猛烈抨擊新興國(guó)家提供的優(yōu)惠貸款贈(zèng)予成分(grant element)過低的態(tài)度，將優(yōu)惠貸款與非優(yōu)惠性的官方資金支持都統(tǒng)計(jì)進(jìn)來(lái)。(60)宋微：“國(guó)際合作理念到了新舊交接時(shí)刻”，《環(huán)球時(shí)報(bào)》，2019年5月11日。此舉是當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)官方發(fā)展援助資金不足的建設(shè)性回應(yīng)。其三，援助方式上，主要發(fā)達(dá)國(guó)家出于競(jìng)爭(zhēng)性目的，開始在援助方式上借鑒新興援助國(guó)的做法。例如，美國(guó)國(guó)會(huì)于2018年10月通過了《更好利用投資引導(dǎo)發(fā)展法案》(BUILD Act)，將原來(lái)主導(dǎo)美國(guó)海外投資的海外私人投資公司(OPIC)與美國(guó)國(guó)際開發(fā)署(USAID)下設(shè)的發(fā)展信貸管理局等多個(gè)政府部門整合為美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司(U.S. International Development Finance Corp)，并授權(quán)該新設(shè)機(jī)構(gòu)可通過發(fā)放貸款、股權(quán)投資以及提供政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)等方式，支持美國(guó)企業(yè)在發(fā)展中國(guó)家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。該機(jī)構(gòu)每年的審批權(quán)限高達(dá)600億美元。(61)“Congress of U.S., S.2463 - BUILD Act of 2018, 115th Congress (2017-2018),” Congress of U.S.，F(xiàn)ebruary 27, 2018, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463.打壓不成只能競(jìng)爭(zhēng)性應(yīng)對(duì)是經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)國(guó)家的一貫做法，也是此次澳大利亞在猛烈批評(píng)中國(guó)、組織南太平洋島國(guó)抵制中國(guó)援助失敗后，采取與中國(guó)相同的援助資金方式和援助重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的根本原因。

圖5 2008—2018年經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)成員國(guó)提供的官方發(fā)展援助總額變化(單位：百萬(wàn)美元)資料來(lái)源：OECD/DAC，https://stats.oecd.org/，訪問時(shí)間：2019年6月22日。

三、“競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的趨同”：澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)援助政策調(diào)整產(chǎn)生的影響

2018年，澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)援助政策的迅速轉(zhuǎn)向——從批評(píng)中國(guó)提供的優(yōu)惠性質(zhì)貸款將使南太平洋島國(guó)陷入“債務(wù)危機(jī)”，到自己宣布對(duì)南太平洋島國(guó)提供10億美元的貸款；從抨擊中國(guó)援建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目“大而無(wú)用”，到高調(diào)宣布支持南太平洋島國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種轉(zhuǎn)變?cè)趪?guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域乃至全球治理領(lǐng)域必將產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)。

第一，澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)的援助戰(zhàn)略開始與中國(guó)趨同。中國(guó)對(duì)外援助與傳統(tǒng)援助國(guó)家最重要的區(qū)別在于，中國(guó)通常通過提供最終需要償還的低息或優(yōu)惠貸款來(lái)支持大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。而澳大利亞和其他傳統(tǒng)援助國(guó)一般只提供無(wú)償援助、不需要償還，援助領(lǐng)域從人道主義援助到改善治理能力，跨越多個(gè)部門。(62)Lowy Institute for International Policy, “The Bad-and Good-of China’s Aid in the Pacific,” January 11, 2018, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/bad-and-good-china-aid-pacific.在密集打壓中國(guó)對(duì)南太平洋島國(guó)的援助失敗后，澳大利亞采取了臨時(shí)措施，匆忙取代中國(guó)華為在所羅門群島建設(shè)光纖電纜，(63)Lowy Institute for International Policy, “Australia versus China in the South Pacific, ” November 15, 2018, https://www.lowyinstitute.org/publications/australia-versus-china-south-pacific.隨后在2018年APEC會(huì)議召開前，澳大利亞政府宣布了兩項(xiàng)計(jì)劃，充分反映了澳大利亞的援助領(lǐng)域和資金方式已與其一貫批評(píng)的中國(guó)援助方式趨同——以優(yōu)惠性質(zhì)的貸款支持基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其中出口金融與保險(xiǎn)公司的職能與中國(guó)負(fù)責(zé)優(yōu)惠性質(zhì)貸款事務(wù)的中國(guó)進(jìn)出口銀行和國(guó)家開發(fā)銀行已經(jīng)十分類似。與此同時(shí)，澳大利亞政府此舉也遭到了國(guó)內(nèi)的批評(píng)，“運(yùn)用貸款來(lái)給基礎(chǔ)設(shè)施融資的模式在南太平洋島國(guó)已經(jīng)成為主流，隨著中國(guó)、亞洲開發(fā)銀行和世界銀行對(duì)南太平洋島國(guó)提供的優(yōu)惠性質(zhì)貸款不斷增加，許多國(guó)家?guī)缀鯖]有能力向澳大利亞申請(qǐng)額外的貸款。(此舉)將導(dǎo)致澳大利亞無(wú)法控制復(fù)雜的新融資工具和項(xiàng)目?！?64)Lowy Institute for International Policy, “Australia versus China in the South Pacific,” November 15, 2018, https://www.lowyinstitute.org/publications/australia-versus-china-south-pacific.

第二，“競(jìng)爭(zhēng)性援助”可能催生受援國(guó)主導(dǎo)的援助模式。南太平洋島國(guó)由于自身特殊的歷史文化和資源稟賦，長(zhǎng)期以來(lái)依靠外來(lái)援助實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，島國(guó)對(duì)外來(lái)援助的渴求以及區(qū)域外大國(guó)在該地區(qū)的利益訴求共同塑造了“競(jìng)爭(zhēng)性援助”的現(xiàn)狀。南太平洋島國(guó)擁有超過 1 900萬(wàn)平方公里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(EEZ)，蘊(yùn)藏著大量的礦產(chǎn)和漁業(yè)資源。在全球化突飛猛進(jìn)的 21 世紀(jì)，這些豐富的自然資源本可以成為島國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力，然而由于該地區(qū)整體基礎(chǔ)設(shè)施落后，缺乏資金、設(shè)備和人力資源，導(dǎo)致島國(guó)自身根本沒有力量開發(fā)資源。即便是巴布亞新幾內(nèi)亞這個(gè)該地區(qū)面積最大的島國(guó)，其豐富的天然氣儲(chǔ)量也必須依賴日本、澳大利亞和美國(guó)的油氣公司才能實(shí)現(xiàn)開發(fā)。而薩摩亞盡管經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，擁有12萬(wàn)平方公里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，但卻缺乏足夠數(shù)量和質(zhì)量的捕撈設(shè)備，大量的漁業(yè)資源可望而不可及。(65)秦升：“超越‘競(jìng)爭(zhēng)性援助’：‘21世紀(jì)海上絲綢之路’建設(shè)與太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新思考”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2017年第9期，第48頁(yè)。因此，基礎(chǔ)設(shè)施才是南太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必需的生產(chǎn)要素。然而澳大利亞、新西蘭和美國(guó)等域外大國(guó)出于控制勢(shì)力范圍的目的，多從是否能施加影響力角度來(lái)選擇援助項(xiàng)目，能附加政治條件的財(cái)政援助、投入資金少并能影響受援國(guó)民間組織的醫(yī)療衛(wèi)生和教育項(xiàng)目都是重點(diǎn)，而對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施這類投入金額和監(jiān)管精力巨大、周期長(zhǎng)且難以施加影響的項(xiàng)目則盡量回避。隨著中國(guó)對(duì)南太平洋島國(guó)援助規(guī)模的擴(kuò)大，中國(guó)與澳大利亞形成了競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致這些國(guó)家的受援國(guó)地位出現(xiàn)了“翻轉(zhuǎn)”的可能，使他們有可能打破“援助國(guó)—受援國(guó)”的權(quán)力層級(jí)，轉(zhuǎn)換被動(dòng)接受的地位，將自己的發(fā)展訴求轉(zhuǎn)化為具體的援助項(xiàng)目。

第三，“一帶一路”倡議正在變革發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的全球發(fā)展治理架構(gòu)。自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，關(guān)于發(fā)展的理念不斷發(fā)生變化，二戰(zhàn)后對(duì)發(fā)展工業(yè)化和加強(qiáng)政府計(jì)劃的關(guān)注讓位于20世紀(jì)60年代的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型理念和70年代的依附理論。主導(dǎo)20世紀(jì)80年代和90年代的“華盛頓共識(shí)”優(yōu)先考慮宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定并促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。進(jìn)入21世紀(jì)，以目標(biāo)為導(dǎo)向的方法論促成了千年發(fā)展目標(biāo)(MDGs)及后來(lái)的2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)的制定。但是如何實(shí)現(xiàn)這些發(fā)展理念？推動(dòng)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的發(fā)展策略是否應(yīng)被奉為推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家發(fā)展的鐵律？而近期實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的新興國(guó)家(如中國(guó)的發(fā)展路徑)卻并沒有遵循主流范式。此外，盡管諸如全球增長(zhǎng)潛在放緩、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、不平等加劇和全球治理削弱等傳統(tǒng)的發(fā)展挑戰(zhàn)依然存在，但是發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化早期所不曾面臨過的新挑戰(zhàn)也日益浮現(xiàn)，包括新的全球規(guī)則、各國(guó)之間高度的相互依賴、前所未有的人口增長(zhǎng)、高流動(dòng)性、流行病和氣候變化風(fēng)險(xiǎn)，以及新技術(shù)、持續(xù)數(shù)字化、自動(dòng)化、人工智能和生物技術(shù)等帶來(lái)的沖擊。因此發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的全球發(fā)展治理架構(gòu)必然需要不斷地調(diào)整和革新。而此時(shí)中國(guó)的國(guó)際發(fā)展戰(zhàn)略正好扮演了推動(dòng)變革的重要力量。中國(guó)的“一帶一路”倡議是一項(xiàng)將其他發(fā)展中國(guó)家與中國(guó)聯(lián)系起來(lái)的大型國(guó)際發(fā)展倡議，正在進(jìn)一步深化南南合作，不僅為廣大發(fā)展中國(guó)家提供了多元化的外部資金選擇，而且貢獻(xiàn)了新的發(fā)展路徑。面對(duì)如此的國(guó)際發(fā)展治理格局，發(fā)達(dá)國(guó)家也不得不反思與重構(gòu)，使得一種跨部門、多主體參與的治理模式正在孕育形成。

第四，全球權(quán)力轉(zhuǎn)移和權(quán)力擴(kuò)散進(jìn)一步加速。隨著新興大國(guó)的崛起，發(fā)展中國(guó)家希望國(guó)際體系的權(quán)力分布能夠反映體系內(nèi)力量對(duì)比的變化，希望他們的發(fā)展訴求能夠在全球治理體系中獲得更多的關(guān)注。盡管新的權(quán)力崛起有可能挑戰(zhàn)全球治理既有的權(quán)力格局，但是如果權(quán)力過于擴(kuò)散抑或分散，則其影響力就必然式微，變革體制的能力就會(huì)不足，這也是當(dāng)前西方傳統(tǒng)援助國(guó)應(yīng)對(duì)新興援助國(guó)的主要策略。一方面，傳統(tǒng)援助國(guó)積極分化新興援助國(guó)群體，力圖使其出現(xiàn)內(nèi)部分歧、難以形成合力。以金磚機(jī)制為例，當(dāng)前金磚國(guó)家在現(xiàn)行的全球治理體系中仍然十分邊緣，其在國(guó)際體系中的地位沒有發(fā)生根本性變化。因此，單靠其中任何一個(gè)國(guó)家都無(wú)力推動(dòng)現(xiàn)行國(guó)際體系的變革，即使在現(xiàn)行體系下提出自己的訴求也要付出相當(dāng)高昂的代價(jià)。盡管西方發(fā)達(dá)國(guó)家利用權(quán)力制衡、離岸平衡等方式阻止新興國(guó)家通過集體努力來(lái)推動(dòng)現(xiàn)行國(guó)際體系的變革，但是新興國(guó)家也越來(lái)越清醒地認(rèn)識(shí)到，只有整合內(nèi)部分歧、加強(qiáng)合作，才能使自身的發(fā)展訴求得到關(guān)注。另一方面，西方傳統(tǒng)援助國(guó)還試圖將受援國(guó)進(jìn)行權(quán)力分解，以削弱其通過與新興援助國(guó)合作而增強(qiáng)的談判能力。西方援助國(guó)名義上表示要與受援國(guó)共同設(shè)計(jì)和執(zhí)行援助項(xiàng)目，但在具體操作過程中又將受援國(guó)劃分為中央政府、議會(huì)、地方政府、民間組織等多個(gè)行為體，試圖通過分權(quán)來(lái)弱化其主張權(quán)益的能力。

第五，全球治理的去政治化仍然道阻且長(zhǎng)。全球治理是一種去邊界化(DE-territorialized) 的政治形式，而非一種去政治化的管理方式。全球治理是全球行為主體在全球范圍和全球?qū)哟紊蠈?duì)全球性問題的共同治理。依據(jù)1995年全球治理委員會(huì)對(duì)“治理”的定義：“治理是各種公共和私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程?！?66)俞可平著：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第4頁(yè)。那么如何協(xié)調(diào)好國(guó)際發(fā)展援助體系中不同國(guó)家及不同行為體之間的權(quán)利與責(zé)任關(guān)系？如何應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家在減貧與現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的各種問題和風(fēng)險(xiǎn)？盡管發(fā)展議題理論上具有去政治化、低敏感度的特征，但是在實(shí)際操作層面上仍被大國(guó)作為實(shí)現(xiàn)政治目的的工具和手段。面對(duì)受援國(guó)急需更多發(fā)展資金的現(xiàn)實(shí)，大國(guó)之間出于零和博弈的考慮，總是試圖阻止非盟友國(guó)家與受援國(guó)開展更緊密的合作。因此，盡管全球治理議題已經(jīng)超越了國(guó)家的邊界，但是治理工具本身并不能去政治化，地緣政治因素仍然是推動(dòng)或制約全球治理進(jìn)程的最重要變量。

四、結(jié) 論

2018年澳大利亞對(duì)南太平洋島國(guó)援助政策的迅速調(diào)整，充分反映了全球治理供需失衡導(dǎo)致治理格局的變革。盡管澳大利亞依托美澳聯(lián)盟在該地區(qū)確立了霸主地位，但其推動(dòng)的發(fā)展援助模式與域內(nèi)國(guó)家的發(fā)展訴求卻漸行漸遠(yuǎn)。相比之下，中國(guó)為南太平洋島國(guó)提供了條件更加靈活的優(yōu)惠貸款并積極支持當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大地契合了這些國(guó)家工業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展訴求，從而也迫使澳大利亞從直接打壓轉(zhuǎn)為趨同性競(jìng)爭(zhēng)。近年來(lái)，氣候變化問題和難民問題不斷外溢，再加上廣大發(fā)展中國(guó)家的工業(yè)化發(fā)展訴求持續(xù)攀升，使得發(fā)展中國(guó)家對(duì)外部資金支持的需求更加迫切。而西方傳統(tǒng)援助國(guó)深受經(jīng)濟(jì)衰退的影響，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助規(guī)模縮水，同時(shí)出于殖民主義的歷史淵源，又較少關(guān)注與生產(chǎn)能力直接相關(guān)的領(lǐng)域以及需要大規(guī)模資金投資的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，導(dǎo)致其援助模式與發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際需求逐漸脫節(jié)。而與此同時(shí)，中國(guó)、印度等新興援助國(guó)異軍突起，他們以更加靈活的援助模式推動(dòng)南南合作向互利共贏的方向發(fā)展，從而彌補(bǔ)了發(fā)達(dá)國(guó)家援助的供給缺陷。這是發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)新興援助國(guó)和受援國(guó)進(jìn)行的雙重打壓統(tǒng)統(tǒng)失靈的根本原因。而對(duì)于中國(guó)而言，澳大利亞在南太平洋島國(guó)采取了與中國(guó)趨同的援助模式，這也意味著中、澳之間的競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈?；诖耍袊?guó)可在“一帶一路”倡議下繼續(xù)加強(qiáng)與南太平洋島國(guó)的發(fā)展援助合作，積極回應(yīng)南太平洋島國(guó)發(fā)展工業(yè)化現(xiàn)代化的訴求，從而夯實(shí)中國(guó)與這些國(guó)家的發(fā)展合作基礎(chǔ)，同時(shí)以更加開放的態(tài)度與澳大利亞探討在該地區(qū)的三方合作，可以從氣候變化、災(zāi)害管理、清潔能源以及技術(shù)合作等低政治、非敏感領(lǐng)域開始探討合作的可能性，推動(dòng)中、澳雙方的良性互動(dòng)、建立政治互信，逐漸化解澳大利亞在南太平洋島國(guó)問題上對(duì)中國(guó)的敵意，避免直接沖突。