政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

代佳欣

摘?要：[目的/意義]“重投入、輕風(fēng)險(xiǎn)”是地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的一對(duì)突出矛盾，政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)研究和實(shí)踐雙重遲滯的困境使得這對(duì)矛盾更為突出。[方法/過程]通過構(gòu)建“過程”分析框架，識(shí)別政府?dāng)?shù)據(jù)開放籌備、實(shí)施、完善及反饋等階段的風(fēng)險(xiǎn)。[結(jié)果/結(jié)論]研究發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)需求公共性缺失、政策制定模仿效應(yīng)、開放標(biāo)準(zhǔn)不清、數(shù)據(jù)分權(quán)困難、公民參與動(dòng)力不足、數(shù)據(jù)管理意識(shí)薄弱、技術(shù)代理陷阱、基層行政人才缺乏數(shù)據(jù)勝任力等構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程的主要風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)要素可進(jìn)一步類型化為情景型、價(jià)值型、工具型和混合型風(fēng)險(xiǎn)。國家應(yīng)探索建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)防控體系，釋放政府?dāng)?shù)據(jù)開放的多重治理價(jià)值。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)開放;風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別;過程解構(gòu);數(shù)據(jù)治理

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2020.04.013

〔中圖分類號(hào)〕D63-39?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕1008-0821（2020）04-0111-09

Open Government Data Risks Identification

——Based on a“Process”Analytical Framework

Dai Jiaxin

（School of Public Affairs & Law，Southwest Jiaotong University，Chengdu 610031，China）

Abstract：[Purpose/Significance]There is an increasing conflict that local governments emphasize on investment but neglect risks management during Open Government Data（OGD）.The dilemma of lags both in academic and practical domains makes the issue more serious.[Method/Process]By constructing a“process”analytical framework，this paper aimed to identify risk factors of OGD.[Result/Conclusion]The result showed that lack of publicity of data demand，imitation effect of policy making，uncertain open standards，inefficient data decentralization，low motivation for citizen participation，non-awareness of data management，technical agency trap and weak data competency composed risk factors of OGD.Additionally，these risk factors could be classified into Contextual，Valuable，Instrumental and Mixed Risks.Risks prevention and control systems should be established，and the multiple potential values of OGD could be further released.

Key words：open government data;risk identify;process deconstruction;data governance

1?研究回顧與問題的提出

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念可追溯到開放知識(shí)基金對(duì)“開放定義”的詮釋，“開放數(shù)據(jù)是一類可被任何人免費(fèi)使用、再利用和再發(fā)布的數(shù)據(jù)”，具有可獲取性（Availability）、可訪問性（Accessibility）、再利用（Reuse）、再分配（Redistribution）和普遍參與性（Universal Participation）等特征[1]。2017年12月，30個(gè)開放政府倡導(dǎo)者正式提出“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”（Open Government Data，OGD），確定了政府應(yīng)開放數(shù)據(jù)的8項(xiàng)原則[2]。近年來，政府?dāng)?shù)據(jù)開放概念的界定形成了公共服務(wù)活動(dòng)、治理工具和政府管理過程等視角，但在學(xué)界仍然存在爭議。

綜觀國內(nèi)外關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的既有研究，形成了3條主要路徑。一是多維價(jià)值研究。政府開放數(shù)據(jù)能夠“改善透明度和問責(zé)”[3]、“公共數(shù)據(jù)獲取性和社會(huì)創(chuàng)新”[4]，“增進(jìn)公眾合作與參與、提升個(gè)體及社會(huì)生活質(zhì)量”[5]。進(jìn)一步地，“高效、協(xié)同的數(shù)據(jù)開放可以顯著提升政府治理能力和公共服務(wù)水平”[6]。從政企關(guān)系看，“政府?dāng)?shù)據(jù)開放還能提升企業(yè)競爭力，促進(jìn)資源互補(bǔ)依賴和政企戰(zhàn)略合作”[7]。二是影響因素研究?！皣抑贫茸冞w能促使政府?dāng)?shù)據(jù)從封閉走向開放”[8]。政府?dāng)?shù)據(jù)開放能力（Open Government Data Capacity，OGDC）直接影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策績效，政府行政系統(tǒng)內(nèi)部的“人力資源、內(nèi)部管理、技術(shù)能力、外部壓力”又與政府?dāng)?shù)據(jù)開放能力顯著相關(guān)[9]。三是風(fēng)險(xiǎn)研究。政府?dāng)?shù)據(jù)開放存在“制度、政策、參與和技術(shù)性障礙”[10]，包括“法律保障缺位和風(fēng)險(xiǎn)管理體制不健全”[11]、“數(shù)據(jù)開放和國家安全協(xié)調(diào)機(jī)制難以建立”[12]及“個(gè)人隱私保護(hù)政策缺位”等[13]。從行政行為視角看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放可能引發(fā)“訴訟、賠償、問責(zé)、輿情和政治等行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)”[14]。繁文縟節(jié)和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的行政文化，使得“數(shù)據(jù)擺設(shè)、過度披露、數(shù)據(jù)開放利用特權(quán)”成為阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)開放的因素[15]。整體來看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)的既有研究還很薄弱，一方面，觀點(diǎn)碎片化且欠缺理論分析框架作支撐;另一方面，未從政府?dāng)?shù)據(jù)開放的動(dòng)態(tài)過程識(shí)別政府?dāng)?shù)據(jù)開放的風(fēng)險(xiǎn)要素。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，各國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐領(lǐng)先于理論研究。奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，美國聯(lián)邦政府制定Memorandum for the Freedom of Information Act（“信息自由法備忘錄”）和Open Government Directive（“開放政府指令”）等一系列戰(zhàn)略方案[16]，推動(dòng)以開放數(shù)據(jù)為抓手的透明政府改革。此后，澳大利亞出臺(tái)“Government 2.0”計(jì)劃，組建信息專員辦公室廣泛搜集公共信息，擴(kuò)大政府開放程度[17]。英國先后啟動(dòng)“政府即平臺(tái)”計(jì)劃和《數(shù)字英國戰(zhàn)略》。新加坡制定“智慧國家2025”建設(shè)方案，規(guī)劃建成覆蓋全島的數(shù)據(jù)搜集和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐相對(duì)滯后，根據(jù)Open Data Barometer2013（“開放數(shù)據(jù)晴雨表”）全球報(bào)告，中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放位列全球第61位，甚至落后于南非、烏干達(dá)、尼泊爾等欠發(fā)達(dá)國家[18]。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，要求“推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一匯聚和集中向社會(huì)開放”，多地迅速展開政府?dāng)?shù)據(jù)開放試點(diǎn)，形成“追趕式”發(fā)展勢頭。然而，在各級(jí)地方政府為數(shù)據(jù)開放投入大量公共資源的同時(shí)，卻忽略深度挖掘和預(yù)防政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)處于研究和實(shí)踐雙重遲滯的困境。鑒于此，本文通過構(gòu)建一個(gè)“過程”分析框架，回答如何識(shí)別政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)的理論問題，進(jìn)而挖掘政府?dāng)?shù)據(jù)開放全過程的風(fēng)險(xiǎn)要素，并對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)類型與后果展開闡析，以期為數(shù)據(jù)開放的地方實(shí)踐提供有益參考。

2?政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別“過程”分析框架的構(gòu)建

目前，學(xué)界從公共服務(wù)活動(dòng)、治理工具和政府管理過程等視角界定政府?dāng)?shù)據(jù)開放，但未見從公共行政行為的角度分析政府?dāng)?shù)據(jù)開放的本質(zhì)內(nèi)涵。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的本質(zhì)是政府為滿足公共數(shù)據(jù)需求主動(dòng)開放數(shù)據(jù)的公共行政行為。從公共行政行為的角度看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是由先后關(guān)聯(lián)和接續(xù)的一系列行政行為構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過程，而非某個(gè)單一片段或事件。依循這一邏輯，便可從過程角度判斷政府?dāng)?shù)據(jù)開放的不明確性因素，并將其轉(zhuǎn)化為明確的風(fēng)險(xiǎn)陳述，也就是識(shí)別政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別直接決定了風(fēng)險(xiǎn)管理的舉措及實(shí)施效果。一般而言，“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法主要包括制式表格法、流程圖法、分解分析法、現(xiàn)場調(diào)查法、風(fēng)險(xiǎn)形式估計(jì)法、情景分析法等”[19]。其中，流程圖法適用于依據(jù)生產(chǎn)過程和管理流程識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，分解分析法是將復(fù)雜和抽象的大系統(tǒng)分解為具體的組成要素和環(huán)節(jié)，從中分析潛在風(fēng)險(xiǎn)或損失的技術(shù)。這兩種方法通常搭配使用，以識(shí)別動(dòng)態(tài)管理過程和復(fù)雜系統(tǒng)中的風(fēng)險(xiǎn)?；诖?，本文采用流程圖法和分解分析法，將政府?dāng)?shù)據(jù)過程拆解為籌備、實(shí)施、完善和反饋4個(gè)主要階段及構(gòu)成環(huán)節(jié)，構(gòu)建一個(gè)識(shí)別政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)的“過程”分析框架（如圖1所示）。

2.1?政府?dāng)?shù)據(jù)開放籌備

政府?dāng)?shù)據(jù)開放籌備是對(duì)正式開放公共數(shù)據(jù)前，行政機(jī)構(gòu)依據(jù)法律和行政職權(quán)開展需求分析、政策制定、數(shù)據(jù)協(xié)同、數(shù)據(jù)識(shí)別和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)構(gòu)建等活動(dòng)的總括。具體來看，需求分析指政府通過大數(shù)據(jù)、問卷調(diào)查、面訪等方式獲取社會(huì)多主體的公共數(shù)據(jù)需求，掌握需求特征、結(jié)構(gòu)和預(yù)測變動(dòng)趨勢，保障開放數(shù)據(jù)與公共需求適配的環(huán)節(jié)。信息技術(shù)革命釋放了快速增長的公共數(shù)據(jù)需求，擴(kuò)大了公眾權(quán)利范疇和意識(shí)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的首要環(huán)節(jié)則是獲取需求。政策制定是政府以公共數(shù)據(jù)需求為導(dǎo)向提出和選擇解決方案的過程，解決方案的形式主要包括地方制度、政策和規(guī)范性文件等。為了實(shí)現(xiàn)回應(yīng)公共數(shù)據(jù)需求的政策目標(biāo)，地方政府綜合考核約束、行政職權(quán)、財(cái)政等情況對(duì)資源作權(quán)威分配，并賦予其行政法律效力。數(shù)據(jù)協(xié)同的核心是數(shù)據(jù)的跨部門流動(dòng)與聚集。政府在管理社會(huì)事務(wù)和提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生海量公共數(shù)據(jù)，但由于職能部門對(duì)公共數(shù)據(jù)作了基于職能分工的切割，公共數(shù)據(jù)通常分散在不同橫向部門中，政府通過激勵(lì)跨部門共享數(shù)據(jù)以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同。數(shù)據(jù)識(shí)別是政府依據(jù)國家保密標(biāo)準(zhǔn)對(duì)數(shù)據(jù)安全、結(jié)構(gòu)化、公開例外、授權(quán)等情況進(jìn)行篩查和判斷的環(huán)節(jié)。公共數(shù)據(jù)是對(duì)公眾、企業(yè)和社會(huì)組織等社會(huì)主體信息的集中性表達(dá)，這可能涉及個(gè)人私隱、商業(yè)機(jī)密和科學(xué)研究數(shù)據(jù)等不適宜向社會(huì)公開的信息，數(shù)據(jù)識(shí)別的目標(biāo)便是及時(shí)排查非公共數(shù)據(jù)和預(yù)防信息泄露。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的載體，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是指政府利用既有平臺(tái)資源（已建成的政府信息公開平臺(tái)等），或采取購買服務(wù)和外包建立數(shù)據(jù)開放的信息系統(tǒng)和網(wǎng)站。

2.2?政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)施

政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)施是指政府完成籌備活動(dòng)后執(zhí)行數(shù)據(jù)開放政策、配置地方資源及社會(huì)主體參與數(shù)據(jù)開放的過程。該階段主要涵括了政策執(zhí)行、資源配置和社會(huì)參與等具體環(huán)節(jié)。政策執(zhí)行是指各級(jí)地方政府為貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的總體政策，通過制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的地方性政策方案將國家和上級(jí)政府政策操作化的行政活動(dòng)?，F(xiàn)階段，貴陽、無錫、浙江等地均是在國務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》的要求下形成政府?dāng)?shù)據(jù)開放的地方性制度框架推動(dòng)政策執(zhí)行。資源配置是政府投入人力、財(cái)政、行政和公共服務(wù)等資源到政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，使政府?dāng)?shù)據(jù)開放有各類資源作持續(xù)保障。此外，資源配置環(huán)節(jié)還指政府配置地方職能部門的數(shù)據(jù)開放權(quán)力與責(zé)任。地方職能部門在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的責(zé)任分擔(dān)存在差序，政府須對(duì)職能部門在數(shù)據(jù)開放中的職能、權(quán)力和管理范疇進(jìn)行劃分。社會(huì)參與是社會(huì)主體根據(jù)需求在政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上獲取數(shù)據(jù)并參與數(shù)據(jù)開放，與行政主體形成線上和線下互動(dòng)的環(huán)節(jié)。社會(huì)主體通過表達(dá)訴求、獲取和分享數(shù)據(jù)、參與聽證、開展合作等形式，嵌入到政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的互構(gòu)過程中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的交付和再生產(chǎn)。

2.3?政府?dāng)?shù)據(jù)開放完善

政府?dāng)?shù)據(jù)開放完善是數(shù)據(jù)開放實(shí)施的同時(shí)或后期，政府對(duì)數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)作功能補(bǔ)充和服務(wù)優(yōu)化。這一階段主要包括數(shù)據(jù)管理、平臺(tái)運(yùn)維和人才培訓(xùn)等環(huán)節(jié)。政府?dāng)?shù)據(jù)作為國家的新戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)管理是為充分發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)再次開發(fā)利用價(jià)值、延長數(shù)據(jù)生命周期，由政府組織的數(shù)據(jù)分類、備份、歸檔和保存等一系列專業(yè)工作。平臺(tái)運(yùn)維是政府處理數(shù)據(jù)開放網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)運(yùn)行產(chǎn)生的數(shù)據(jù)更新、功能調(diào)整、軟硬件折舊、系統(tǒng)優(yōu)化升級(jí)等問題，保障數(shù)據(jù)開放網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有序運(yùn)行的環(huán)節(jié)。但由于政府欠缺獨(dú)立管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)并維護(hù)平臺(tái)運(yùn)行的能力，則通常要采用服務(wù)購買和外包將平臺(tái)運(yùn)維的技術(shù)性職能委托給企業(yè)。人才培訓(xùn)環(huán)節(jié)既指對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部的人力資源進(jìn)行大數(shù)據(jù)知識(shí)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)管理、系統(tǒng)操作、數(shù)據(jù)挖掘和檔案管理、端口和協(xié)議設(shè)計(jì)、保密與安全工作等的專業(yè)化培訓(xùn)，也指政府直接向市場購買信息技術(shù)人才，達(dá)到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的人才孵化與儲(chǔ)備目的。

2.4?政府?dāng)?shù)據(jù)開放反饋

政府?dāng)?shù)據(jù)開放反饋是上級(jí)政府和社會(huì)主體對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的考核、監(jiān)督和問責(zé)過程?？冃Э己?、監(jiān)督評(píng)價(jià)和行政問責(zé)構(gòu)成該階段的主要環(huán)節(jié)。地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放要服從上級(jí)政府的縱向管理，上級(jí)政府通過“賞罰分明”的績效考核機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)施進(jìn)度與效果的外部約束，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并矯正地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放在政策執(zhí)行和資源配置中的行為偏差，或?qū)Φ胤秸當(dāng)?shù)據(jù)開放的創(chuàng)新做法開展實(shí)驗(yàn)試點(diǎn)和制度性推廣。監(jiān)督評(píng)價(jià)是政府?dāng)?shù)據(jù)開放用戶對(duì)行政主體提供數(shù)據(jù)服務(wù)的監(jiān)督，和基于數(shù)據(jù)及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)使用體驗(yàn)形成的主觀評(píng)價(jià)，監(jiān)督評(píng)價(jià)方式包括線上服務(wù)滿意度評(píng)價(jià)、政務(wù)熱線和官方微博微信等。政府?dāng)?shù)據(jù)開放泄露了公民個(gè)體私隱信息或具有商業(yè)價(jià)值的醫(yī)療數(shù)據(jù)等，造成了實(shí)質(zhì)性經(jīng)濟(jì)、精神和名譽(yù)損失時(shí)，個(gè)體和組織對(duì)行政主體或行政機(jī)構(gòu)提起法律訴訟，這則涉及行政問責(zé)環(huán)節(jié)。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的動(dòng)態(tài)鏈中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放反饋階段各環(huán)節(jié)又影響到下一輪數(shù)據(jù)開放籌備的需求分析、政策制定和數(shù)據(jù)識(shí)別。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程這一復(fù)雜系統(tǒng)可被分解為籌備、實(shí)施、完善和反饋4個(gè)階段及具體構(gòu)成環(huán)節(jié)，其共同構(gòu)成了一個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程的理想型分析框架?；谶@一“過程”分析框架，可進(jìn)一步識(shí)別政府?dāng)?shù)據(jù)開放的風(fēng)險(xiǎn)要素。

3?政府?dāng)?shù)據(jù)開放的風(fēng)險(xiǎn)要素

依據(jù)所構(gòu)建的政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的“過程”分析框架，可以判斷政府?dāng)?shù)據(jù)開放在籌備、實(shí)施、完善和反饋等階段及具體環(huán)節(jié)潛藏的風(fēng)險(xiǎn)要素，并用“事故分析樹”法對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的風(fēng)險(xiǎn)要素作一整體性呈現(xiàn)（如圖2所示）。

3.1?籌備階段的風(fēng)險(xiǎn)要素

3.1.1?數(shù)據(jù)需求公共性缺失

在數(shù)據(jù)需求分析環(huán)節(jié)，政府開展公共數(shù)據(jù)需求調(diào)查所采用的途徑、方法及面向的對(duì)象群體決定調(diào)查結(jié)果的利益代表性?，F(xiàn)階段，我國參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的群體主要集中于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)而非公眾，而企業(yè)參與的本質(zhì)動(dòng)力是盈利和與公共權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生近親關(guān)系。于是，參與主體的結(jié)構(gòu)不平衡容易導(dǎo)致政府的公共數(shù)據(jù)需求調(diào)查出現(xiàn)公共代表性的詰問。

3.1.2?政策制定模仿效應(yīng)

各級(jí)地方政府制定同類型公共政策有模仿的路徑依賴，通過效仿和參照同級(jí)政府或行政機(jī)構(gòu)出臺(tái)的數(shù)據(jù)開放政策，達(dá)到避責(zé)的投機(jī)性目的，地方政府不愿意作“試吃螃蟹的人”，又認(rèn)為國家很難“一竿子打死”，出于法不責(zé)眾的考量，模仿其他同級(jí)地方政府制定數(shù)據(jù)開放政策是理性策略。作為地方公共政策制定者的政治精英未必能夠全面掌握地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)際狀況，模仿制定政策則成為可行之選，這一邏輯強(qiáng)化了政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策制定效應(yīng)的形成。政策制定模仿效應(yīng)進(jìn)一步導(dǎo)致政策漏洞、政策相互“打架”、政策執(zhí)行困境爆發(fā)的集群化，也就是政策通病的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.3?開放標(biāo)準(zhǔn)不清

我國尚未形成一個(gè)具有法律效力的政府?dāng)?shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)，地方政府將《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》和《國家秘密法實(shí)施條例》作為數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)不清為地方政府創(chuàng)造了更大的自利和保護(hù)主義空間，保護(hù)主義傾向下的地方政府可利用行政相對(duì)人的信息不對(duì)稱選擇性公開政府?dāng)?shù)據(jù)，形成政府?dāng)?shù)據(jù)開放的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。此外，目前我國缺乏對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放例外的規(guī)定，涉及“公民個(gè)體權(quán)益、商業(yè)機(jī)密及競爭力、國家信息安全、行政系統(tǒng)內(nèi)部資料”等數(shù)據(jù)如何獲得開放豁免的情形未被納入法律條例[20]。

3.1.4?數(shù)據(jù)分權(quán)困難

數(shù)據(jù)協(xié)同的本質(zhì)是部門分權(quán)，公共數(shù)據(jù)作為職能部門的一種資源具有權(quán)力屬性。為形成政府?dāng)?shù)據(jù)開放的完整數(shù)據(jù)鏈，數(shù)據(jù)協(xié)同環(huán)節(jié)要求地方政府橫向職能部門基于數(shù)據(jù)流動(dòng)與整合展開合作。在“條塊分割”的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中，‘單一職能部門顯然不具備調(diào)動(dòng)其他職能部門資源的能力[21]，地方行政當(dāng)局面臨垂直管理的職能部門，還需向上級(jí)職能部門借力，難以發(fā)揮統(tǒng)籌管理的作用。

3.2?實(shí)施階段的風(fēng)險(xiǎn)要素

3.2.1?政策執(zhí)行的目標(biāo)異化與失序

伴隨整體性治理理論的引進(jìn)，大數(shù)據(jù)和智慧政府成為新的治理技術(shù)，中央制定一系列綱領(lǐng)性文件動(dòng)員地方政府在大數(shù)據(jù)背景下積極展開治理創(chuàng)新的實(shí)踐。在威權(quán)型體制下，地方政府為了在橫向競爭中具備顯示度，將政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為地方創(chuàng)新的政治符碼，事實(shí)上搞的仍舊是信息公開的一套，政策目標(biāo)從滿足公共數(shù)據(jù)需求異化為達(dá)到自利性目的;或盲目投入大量公共資源到政府?dāng)?shù)據(jù)公開中，容易引發(fā)政策狂熱執(zhí)行（Enthusiastic Policy Implementation）的失序風(fēng)險(xiǎn)[22]。

3.2.2?公共資源投入的慣性

政府配置人力資源、財(cái)政、公共產(chǎn)品、行政職權(quán)，和建立新的組織架構(gòu)等為數(shù)據(jù)開放提供持續(xù)的資源保障，資源配置具有的行政強(qiáng)制性和資源投入周期，使得各類公共資源投入難以中斷和終止。例如，政府?dāng)?shù)據(jù)開放支出進(jìn)入地方年度財(cái)政預(yù)算后必然要在下一個(gè)財(cái)政預(yù)算周期才能終止，軟硬件設(shè)備的退換更牽涉大額“沉沒成本”。更為重要的是，資源配置中斷帶有強(qiáng)烈的決策失敗或施政不力的隱喻。而這種公共資源投入慣性將無疑引起更大的經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)和行政低效。

3.2.3?公民參與的動(dòng)力不足

參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一項(xiàng)具有專業(yè)知識(shí)要求的公共活動(dòng)，在普通公眾欠缺數(shù)據(jù)意識(shí)和能力前提下，參與數(shù)據(jù)開放則存在能力壁壘，這讓絕大多數(shù)普通民眾被排除在參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放之門外。從現(xiàn)實(shí)的角度看，地方政府提供數(shù)據(jù)公共服務(wù)的能力，數(shù)據(jù)開放網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的親近性和交互性都還有明顯不足，這也削弱了公民參與的內(nèi)在動(dòng)力。

3.3?完善階段的風(fēng)險(xiǎn)要素

3.3.1?數(shù)據(jù)管理意識(shí)薄弱

我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放起步較晚，大多數(shù)地方政府對(duì)科學(xué)管理數(shù)據(jù)的意識(shí)不夠，在“數(shù)據(jù)開放政策中未明確提及數(shù)據(jù)保存”[23]。而政府?dāng)?shù)據(jù)的及時(shí)分類、歸檔、保存和加密等管理工作不僅能發(fā)揮數(shù)據(jù)再次利用與配置的價(jià)值，還能增加數(shù)據(jù)安全性。隨著各地對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的推進(jìn)，會(huì)產(chǎn)生更大體量的公共數(shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)管理意識(shí)的淡薄會(huì)引起數(shù)據(jù)無序堆砌、失效和泄露等一系列管理難題。

3.3.2?技術(shù)代理陷阱

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)構(gòu)建及其運(yùn)維向傳統(tǒng)政府能力提出挑戰(zhàn)，化解途徑是將技術(shù)性職能委托給市場主體，西方國家最早嘗試了公共部門的“民營化”[24]。但如烏爾里?！へ惪怂浴凹夹g(shù)發(fā)展決策披上了投資決策的外衣，決策帶著約束降生了，這正是投資的特點(diǎn)：必須有利可圖”[25]。囿于政府與市場內(nèi)在合法性的天然沖突，這種委托代理結(jié)構(gòu)未必穩(wěn)定有效。承接政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)管理的企業(yè)為更多謀利，則可能在平臺(tái)構(gòu)建中人為留置技術(shù)難題，以達(dá)到獲得平臺(tái)后期維護(hù)管理額外收益的壟斷性目的。也正因技術(shù)委托項(xiàng)目存在謀利空間，在市場主體爭取政府項(xiàng)目過程中產(chǎn)生了地方政企灰色合作風(fēng)險(xiǎn)。

3.3.3?基層行政人才缺乏數(shù)據(jù)勝任力

信息數(shù)據(jù)能力在我國行政人才選拔和培養(yǎng)機(jī)制中長期未被強(qiáng)調(diào)，行政體制內(nèi)信息管理、通訊工程等的專門人才稀缺，尤其體現(xiàn)在縣級(jí)政府及以下行政部門中。受限于受教育程度、年齡和基層工作特殊性，基層行政人員很難勝任政府?dāng)?shù)據(jù)開放系統(tǒng)的辦公要求。從行政人才培養(yǎng)模式看，地方行政體系仍然施行文官式的人才培養(yǎng)模式，信息科技、大數(shù)據(jù)知識(shí)、數(shù)據(jù)操作與挖掘、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)設(shè)計(jì)等知識(shí)與技能的培養(yǎng)還極為匱乏，這加劇了行政體系內(nèi)人才數(shù)據(jù)勝任力的供需矛盾。

3.4?反饋階段的風(fēng)險(xiǎn)要素

3.4.1?考核與問責(zé)機(jī)制不健全

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的績效考核目標(biāo)、主體與對(duì)象、內(nèi)容及邊界、標(biāo)準(zhǔn)和方式等尚不明確，自上而下的控制機(jī)制缺乏，在此情況下盲目進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放的績效考核可能造成考核結(jié)果的失準(zhǔn)。從行政問責(zé)機(jī)制的角度看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為公共行政行為具有不同于傳統(tǒng)行政行為的特點(diǎn)，即行政主體與行政相對(duì)人的時(shí)空不同步性，加之政府?dāng)?shù)據(jù)開放分工與權(quán)責(zé)不清，則更易導(dǎo)致公眾問責(zé)困難。此外，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的行政主體責(zé)任類別和嘗責(zé)范圍尚未清楚界定，自下而上的外部約束機(jī)制還不完善。

3.4.2?評(píng)價(jià)客體與方式不明確

“評(píng)價(jià)什么”和“如何評(píng)價(jià)”是政府?dāng)?shù)據(jù)開放社會(huì)評(píng)價(jià)的兩個(gè)邏輯要點(diǎn)。一方面，社會(huì)主體作為政府?dāng)?shù)據(jù)使用者，是評(píng)價(jià)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的權(quán)利主體，究竟是評(píng)價(jià)過程性的服務(wù)滿意度還是數(shù)據(jù)質(zhì)量或二者兼有，地方政府并未以用戶需求為導(dǎo)向進(jìn)行調(diào)查，政府?dāng)?shù)據(jù)開放社會(huì)評(píng)價(jià)的內(nèi)涵指向與內(nèi)容維度模糊;另一方面，國內(nèi)已建成的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)幾乎沒有設(shè)置社會(huì)評(píng)價(jià)的功能板塊，不便于用戶利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)及時(shí)評(píng)價(jià)和意見反饋，阻滯了政府及時(shí)獲知用戶意見和體驗(yàn)感，進(jìn)而優(yōu)化數(shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)模塊、管理流程及功能設(shè)置等，提高政府?dāng)?shù)據(jù)供給與用戶需求的匹配度。政府?dāng)?shù)據(jù)開放社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制運(yùn)行不良，弱化了“反饋”與“籌備”階段的動(dòng)態(tài)銜接，不利于政府基于數(shù)據(jù)開放過程的動(dòng)態(tài)鏈不斷提升公共數(shù)據(jù)需求的滿足程度。

事故樹分析法是美國貝爾電話實(shí)驗(yàn)室發(fā)明的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法，“事故樹分析法是一種邏輯分析過程，遵循邏輯演繹的分析原則”[19]。系統(tǒng)頂上事件（T）、割集（M）和基本事件（X）和節(jié)點(diǎn)連線構(gòu)成了事故分析樹圖。“事故樹分析法既可以進(jìn)行定量分析，也可以進(jìn)行定性分析，既可以求出事故發(fā)生的概率，也可以識(shí)別系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)要素”[19]。當(dāng)基本事件的故障參數(shù)或故障率已知、事故樹包括了所有故障模式且對(duì)全部基本事件用布爾代數(shù)做描述，便可計(jì)算頂上事件T的發(fā)生概率。本文主要采用定性分析法，挖掘并集中呈現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程這一系統(tǒng)的主要風(fēng)險(xiǎn)要素。在事故樹圖中，風(fēng)險(xiǎn)敏感性是由基本事件或最小割集對(duì)頂上事件發(fā)生的貢獻(xiàn)度決定的，多事件割集比少事件割集的貢獻(xiàn)度大，M1籌備期風(fēng)險(xiǎn)包含的基本事件最多，政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)對(duì)其最為敏感;在不同最小割集種出現(xiàn)次數(shù)多的基本事件貢獻(xiàn)度最大，M1和M3均包含“X9技術(shù)代理陷阱”，則表示該基本事件在政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)中具有突出意義。

4?政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)要素的類型化

風(fēng)險(xiǎn)管理一般從損失收益比重、外在環(huán)境、影響范圍、損失對(duì)象、風(fēng)險(xiǎn)后果與起因、可否客觀計(jì)算等視角對(duì)風(fēng)險(xiǎn)要素作分類。Renn O指出風(fēng)險(xiǎn)的類型學(xué)框架由“簡單風(fēng)險(xiǎn)、復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)、不確定性風(fēng)險(xiǎn)和模棱兩可風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成”[26]。

不同于其他組織的風(fēng)險(xiǎn)管理話語，政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為公共行政行為，其風(fēng)險(xiǎn)有公共性、社會(huì)性和政治性等特有屬性。馬克思.韋伯（Max.Weber）認(rèn)為“工具理性”與“價(jià)值理性”的分野是資本主義現(xiàn)代化進(jìn)程不可避免的產(chǎn)物。進(jìn)一步地，烏爾里希.貝克（Ulrich Beck）指出“科學(xué)理性”和“社會(huì)理性”的分裂加劇了現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)?？茖W(xué)理性將學(xué)科專業(yè)分工、懷疑主義和技術(shù)決策推到至高無上地位，“基于可能的事故對(duì)某些可計(jì)量的風(fēng)險(xiǎn)的判斷上，不具有技術(shù)可管理性的風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為，至少在科學(xué)的計(jì)算和司法的判斷中是不存在的?！盵27]，“風(fēng)險(xiǎn)界定以數(shù)學(xué)概率為基準(zhǔn)”[28]，忽視人、社會(huì)和政治系統(tǒng)的作用。而馬克思曾批判“自然科學(xué)脫離了社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的人而抽象地開展自己的各種研究，那么，秉持生活有它的基礎(chǔ)，科學(xué)有它的另一種基礎(chǔ)這一理念的宣言根本就是謊言”[29]。隨著技術(shù)—經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的現(xiàn)代化參與政治過程，“不僅造成風(fēng)險(xiǎn)的指數(shù)式增長，也讓風(fēng)險(xiǎn)起源和風(fēng)險(xiǎn)揭示的地點(diǎn)、條件及媒介全都帶上了政治性”[25]。技術(shù)進(jìn)步共識(shí)（“技術(shù)進(jìn)步等于社會(huì)進(jìn)步”）失去正當(dāng)化支柱。這也就是說，風(fēng)險(xiǎn)類型學(xué)研究可借助“工具—價(jià)值理性”視角。工具理性和價(jià)值理性強(qiáng)弱程度的不同組合構(gòu)成分析政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)的4個(gè)分類維度（如表1所示）。

類型A“情景型風(fēng)險(xiǎn)”是指地方政府的初衷試圖兼顧價(jià)值理性和工具理性，但決策者受制于政治利益、制度與體制、文化等具體情景，且未充分考慮橫向政府間博弈和集體行動(dòng)，使政府?dāng)?shù)據(jù)開放在具體運(yùn)行過程中產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放籌備階段的“公共資源投入慣性”和“政策執(zhí)行的目標(biāo)異化與失序”屬于這一風(fēng)險(xiǎn)類型。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)施階段，決策者為了避免沉沒成本和形成決策失敗的象征，會(huì)在數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域持續(xù)投放公共資源，造成經(jīng)濟(jì)、行政、權(quán)力、人才和公共產(chǎn)品等資源的浪費(fèi)和低效使用。政策執(zhí)行的目標(biāo)異化和失序風(fēng)險(xiǎn)則主要受到地方政府橫向競爭機(jī)制的影響。類型B“工具型風(fēng)險(xiǎn)”意味著政府?dāng)?shù)據(jù)開放中決策科學(xué)工具、技術(shù)方法和科學(xué)意識(shí)與能力等的欠缺，這是政府治理模式向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)型中系統(tǒng)調(diào)試性不足的表現(xiàn)。數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)不清、數(shù)據(jù)分權(quán)困難、數(shù)據(jù)管理意識(shí)薄弱、基層行政人才數(shù)據(jù)勝任力欠缺等屬于典型的“工具型風(fēng)險(xiǎn)”。類型C“價(jià)值型風(fēng)險(xiǎn)”表明過度強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為一種新型治理工具的技術(shù)性，忽略了公民、社會(huì)和政治等價(jià)值性因素。數(shù)據(jù)需求公共性缺失、公民參與動(dòng)力不足、技術(shù)代理陷阱、考核和問責(zé)機(jī)制不健全等風(fēng)險(xiǎn)要素屬于“價(jià)值型風(fēng)險(xiǎn)”。類型D“混合型風(fēng)險(xiǎn)”的產(chǎn)生是政府在數(shù)據(jù)開放中既忽略工具理性，又不重視價(jià)值理性。政府?dāng)?shù)據(jù)開放籌備階段的“政策制定模仿效應(yīng)”和“評(píng)價(jià)客體與方式模糊”則屬于這一類型。政府為了規(guī)避責(zé)任和在行政書齋主義驅(qū)使下模仿同級(jí)政府制定數(shù)據(jù)開放的公共政策，既不遵循政策制定的科學(xué)程序，也未考慮到效仿制定政策帶來的公共價(jià)值損耗。政府?dāng)?shù)據(jù)開放社會(huì)評(píng)價(jià)的客體和方式不明確，既是由于行政主體忽視社會(huì)參與評(píng)價(jià)的政治價(jià)值，也是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)功能設(shè)計(jì)的技術(shù)缺陷。

5?政府?dāng)?shù)據(jù)開放的風(fēng)險(xiǎn)后果

“在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，未知的、意圖之外的后果成了歷史和社會(huì)的主宰力量”[25]。然而，風(fēng)險(xiǎn)后果的公共性、分配跨階層性、彌散性和混沌性等特征導(dǎo)致其評(píng)估極為困難。貝克在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)論著中也未對(duì)風(fēng)險(xiǎn)后果作系統(tǒng)闡釋，只提出現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)“威脅正當(dāng)性、財(cái)產(chǎn)和利潤”，也會(huì)“造成新的國際不平等”[25]，風(fēng)險(xiǎn)后果集中在政治系統(tǒng)內(nèi)部和外部。從政治系統(tǒng)內(nèi)外部及政治系統(tǒng)間3個(gè)維度看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的風(fēng)險(xiǎn)后果包括如下方面：其一，行政系統(tǒng)負(fù)擔(dān)加劇。囿于政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建構(gòu)和運(yùn)行管理委托、數(shù)據(jù)管理意識(shí)和基層行政人才數(shù)據(jù)勝任力欠缺、公共資源投入慣性等風(fēng)險(xiǎn)的存在，政府?dāng)?shù)據(jù)開放牽涉到行政系統(tǒng)內(nèi)部人力資源、財(cái)政、公共服務(wù)等的持續(xù)配置，進(jìn)而產(chǎn)生大量的政府財(cái)政投入，這無疑加劇本已沉重的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，部門間數(shù)據(jù)分權(quán)困難和數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)不清導(dǎo)致協(xié)調(diào)性行政成本增加。這些風(fēng)險(xiǎn)后果對(duì)行政系統(tǒng)的調(diào)適性提出挑戰(zhàn)。其二，政府技術(shù)治理正當(dāng)性質(zhì)疑。政府?dāng)?shù)據(jù)開放在現(xiàn)階段表現(xiàn)出投資與受益結(jié)構(gòu)的不平衡，網(wǎng)絡(luò)行業(yè)對(duì)參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有極強(qiáng)的內(nèi)在動(dòng)力，公眾、第三方機(jī)構(gòu)、NGO等其他社會(huì)主體參與乏力，這導(dǎo)致政府用公共資源投入數(shù)據(jù)開放，而受益對(duì)象主要集中在某些行業(yè)和機(jī)構(gòu)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放沒有達(dá)到回應(yīng)和滿足公共數(shù)據(jù)需求目的。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)公共資源浪費(fèi)、利益型政企合作關(guān)系、選擇性數(shù)據(jù)供給、信息泄露、監(jiān)督問責(zé)無門等負(fù)面問題爆發(fā)且被感知時(shí)，公眾則會(huì)反思政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公共性、價(jià)值及利益關(guān)聯(lián)性?！暗玫缴鐣?huì)承認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)具備其特有的政治爆炸力?！盵25]這將致使政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為一種技術(shù)型治理工具的正當(dāng)性遭受質(zhì)疑，并進(jìn)一步威脅政府治理權(quán)威和政民間信任。其三，國際關(guān)系復(fù)雜性和不確定性增強(qiáng)。在國際間資本流動(dòng)日趨頻繁和自由的背景下，政府?dāng)?shù)據(jù)管理意識(shí)和能力的欠缺，加之目前政府?dāng)?shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)和邊界不清，大量公共數(shù)據(jù)向社會(huì)開放，國家數(shù)據(jù)、民生軍事信息、商業(yè)機(jī)密等的竊取、販賣和不當(dāng)使用的發(fā)生概率成倍增加，使國家卷入更為復(fù)雜的國際關(guān)系。

為防治政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)后果，國家應(yīng)前瞻性地建立風(fēng)險(xiǎn)后果防治體系。具體而言，國家應(yīng)盡快完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放的頂層法律法規(guī)與制度設(shè)計(jì)，與此同時(shí)，地方政府可探索形成政府?dāng)?shù)據(jù)開放的全過程風(fēng)險(xiǎn)治理模式，從籌備、實(shí)施、完善和反饋等政府?dāng)?shù)據(jù)開放的關(guān)鍵階段及環(huán)節(jié)掐斷風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的源流，阻斷風(fēng)險(xiǎn)的傳播和彌散，降低政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的損失，進(jìn)而發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)開放的多重價(jià)值。

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（責(zé)任編輯：孫國雷）