論我國行政訴訟立案登記制度立法缺陷及其完善

關(guān)鍵詞 行政訴訟 立案登記制度 完善建議

作者簡介：陳倩，福建省福清市人民法院。

中圖分類號(hào)：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.009

行政訴訟俗稱“民告官”，該訴訟本質(zhì)上是為了保障公民的基本權(quán)益，限制政府的公權(quán)力濫用。從限制公權(quán)力的內(nèi)涵和外延來看，行政訴訟是依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家不可或缺的一種制度，其地位不言而喻。立案作為行政訴訟程序的前端，是極其重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，直接決定了當(dāng)事人訴權(quán)能否有效行使，是當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益能否實(shí)現(xiàn)的重要一步。行政訴訟在我國面臨的問題基本可歸納為“立案難、審理難、執(zhí)行難”，這“三難”之中的“立案難”首當(dāng)其沖。只有解決了行政訴訟中“立案難”的突出問題，當(dāng)事人的訴權(quán)才有可能得到保障，根據(jù)《行政訴訟法》第五十一條的規(guī)定，“人民法院在接到起訴狀時(shí)對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮保撘?guī)定實(shí)際上明確了我國立案登記制的行政訴訟案件受理方式。針對立案登記制的具體實(shí)施問題，最高人民法院此后又發(fā)布并于同日施行了《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》。

一、我國行政訴訟立案登記制度的立法缺陷及其原因

（一）立法缺陷的具體表現(xiàn)

立法缺陷的具體表現(xiàn)比較多，比如一些行政案件存在“進(jìn)來易，出去難”的問題。對立案登記制如果不給予任何限制，就會(huì)使得不符合法律規(guī)定起訴條件或不屬于司法部門管轄的案件全部涌入法院，依照法律規(guī)定，法院又不得不在“程序空轉(zhuǎn)”后作出最駁回起訴的裁定，而對于這一結(jié)果，現(xiàn)當(dāng)下仍存在著缺乏現(xiàn)代程序法治意識(shí)的民眾，他們或許會(huì)認(rèn)為，法院的立案意味著支持了他們的訴訟請求，但是如果最終法院的裁決對其不利，則理所當(dāng)然認(rèn)為法院在“欺騙”他們，產(chǎn)生諸多涉訴涉法矛盾。不同的立案庭法官對案件受理?xiàng)l件的理解不同，例如受理案件條件中，與案件是否具有利害關(guān)系，原、被告雙方是否是明確具體的，其訴訟請求是否具有可訴性等問題上，就會(huì)有著比較多的不確定性，繼而影響到案件是否應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?/p>

（二）立法缺陷的原因

1.制度原因

在我國，行政訴訟起步較刑事訴訟與民事訴訟晚，受中國傳統(tǒng)文化及思想觀念的影響，我國對行政訴權(quán)缺少關(guān)注，理論研究不足，行政訴訟法基本上是借鑒民事訴訟法的相關(guān)內(nèi)容。制定行政訴訟法的根本目的是通過監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，來保證行政相對人的合法權(quán)益。

《行政訴訟法》第一章第一條對該法的立法目的作了確定性表述，該法條將行政訴訟立法目的分為三層次結(jié)構(gòu)，根據(jù)條文的表述順序來看，把三層次結(jié)構(gòu)中“保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件”這一層次放在首位，而這種表述方式，在一定程度上影響了行政訴訟立案登記制度的實(shí)施，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中沒有很好地實(shí)現(xiàn)《行政訴訟法》的根本目的。這一錯(cuò)誤是基于當(dāng)時(shí)的歷史條件的限制，立法時(shí)沒有深刻認(rèn)識(shí)到行政訴訟的特殊性，導(dǎo)致了對行政訴訟的本質(zhì)特性思考不夠周全，影響了行政訴訟制度的構(gòu)建，尤其是沒有對“司法獨(dú)立”對于行政訴訟的特殊意義給以足夠重視才造成的。在司法實(shí)踐中，依據(jù)該規(guī)定，結(jié)合《行政訴訟法》中四個(gè)過于簡單明了、缺乏實(shí)際操作性的起訴要件規(guī)定，導(dǎo)致法院立案庭的法官?zèng)]有具體依據(jù)，無可避免地在立案審查時(shí)對實(shí)體進(jìn)行一定程度上的審查。最高人民法院曾明確提到，立案登記制不對案件的實(shí)質(zhì)進(jìn)行審查，而僅僅對起訴形式要件進(jìn)行核對”，但至今最高人民法院并沒有正式下發(fā)文件對這種關(guān)于起訴條件審查做出規(guī)定，也就意味著該觀點(diǎn)不具有強(qiáng)制約束力，法院法官無需根據(jù)該觀點(diǎn)進(jìn)行立案審查。而與此觀點(diǎn)向左，由一些曾經(jīng)直接參與新法修訂法官編寫的《行政訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南》中指出，立案登記制僅僅是不能進(jìn)行嚴(yán)格的實(shí)體審查，并不是要求法院在立案時(shí)完全不進(jìn)行或者只進(jìn)行程序性的審查。也就是說，立法的本意仍然賦予法官對實(shí)體部分進(jìn)行非嚴(yán)格的審查。

2.歷史原因

新中國成立初期，法治觀念尚未普及，通過法律途徑解決矛盾糾紛并不是人民群眾的首選，因此法院受理的案件數(shù)量較少，法院也并沒有設(shè)立專門的立案審查部門，各地法院的案件受理由各個(gè)法庭自行審查，實(shí)行的是行政管理方式，造成了法院內(nèi)部立、審、執(zhí)混亂不堪。隨著我國司法體制不斷深入改革推進(jìn)，到了20世紀(jì)90年代，立案登記制度在我國逐步建立，但是由于我國司法體制長期帶有濃厚的行政色彩，在立案審查時(shí)，除了對是否法律規(guī)定進(jìn)行審查外，還要充分考慮案件的政治性及社會(huì)效果，同時(shí)還要通過與地方政府進(jìn)行充分的溝通，導(dǎo)致了行政訴訟立案登記制度在實(shí)踐中難以施行。

3.立法技術(shù)原因

域外行政訴訟制度完備的國家和地區(qū)一般都有與行政訴訟相配套的訴前糾紛分流機(jī)制，例如德國的行政復(fù)議制度、法國的行政調(diào)解專員制度，英、美以及加拿大都專門設(shè)立了獨(dú)立的行政裁判機(jī)構(gòu)，獨(dú)立裁決各種行政爭議，因此最終進(jìn)入法院的行政訴訟案件極少。而在我國，對行政爭議進(jìn)行復(fù)議的是地方政府內(nèi)設(shè)的法制部門，導(dǎo)致了這些法制部門基本成為行政行為的“維持會(huì)”，不僅無法解決行政爭議，反而加劇了人民群眾對政府的不信任，促使人民群眾選擇訴訟途徑解決行政爭議。我國目前在立法技術(shù)方面，沒有解決行政訴訟相配套的分流機(jī)制，導(dǎo)致實(shí)行訴訟登記制后，全國不少法院行政案件就出現(xiàn)“井噴”之勢。

二、我國行政訴訟立案登記制度的立法缺陷引發(fā)的實(shí)踐中的問題

（一）誤導(dǎo)當(dāng)事人的認(rèn)識(shí)

新中國成立以來，經(jīng)過幾十年持續(xù)不懈的普法宣傳教育，人民群眾的法律素養(yǎng)有較大提高，但我國人口眾多，經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平不夠均衡，相當(dāng)一部分人民群眾的法制觀念仍然較為薄弱。法制觀念基礎(chǔ)薄弱，當(dāng)事人對行政訴訟立案登記制產(chǎn)生了誤解，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是對我國目前實(shí)行的立案登記制度審查的內(nèi)容和形式是什么存在誤解，立案登記制實(shí)施以來，對立案登記制度的認(rèn)識(shí)存在兩個(gè)極端，一個(gè)極端是一部分人根本不知道立案登記制改革的任何信息，另一個(gè)極端是一部分人認(rèn)為立案登記制就是法院無條件立案受理任何案件;二是對起訴條件的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，許多人想當(dāng)然的以為只要訴狀符合《規(guī)定》中的要求，法院就會(huì)予以登記立案。但是實(shí)際上，以我國現(xiàn)行行政訴訟法為例，起訴條件仍需符合《行政訴訟法》第四十九條和第五十條規(guī)定的要求。

（二）起訴條件立法闡釋不明

現(xiàn)有法律及最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》中，對起訴條件的規(guī)定過于寬泛，缺乏實(shí)際可操作性，這就使得法院在審查案件時(shí)對于起訴條件的尺度和標(biāo)準(zhǔn)把握不一，造成當(dāng)事人更加無法準(zhǔn)確理解立案登記制度。許多人對《行政訴訟法》中的立案登記制度產(chǎn)生了一個(gè)印象：法院應(yīng)當(dāng)無條件受理當(dāng)事人向法院提起的訴訟，甚至有些基層法院自身也對此產(chǎn)生了一定的理解錯(cuò)誤，導(dǎo)致了部分不該受理立案的案件進(jìn)入法院，這便是初步放寬審查門檻的后遺癥。我國的立案登記制的表述本身就存在一定的歧義，我國現(xiàn)行的立案登記制度并不是完整意義上的登記制，因?yàn)樵诹笇彶檫^程中，必然還存在著一定的實(shí)體審查環(huán)節(jié)，而在具體審查過程中，沒有把握好審查的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，不小心便會(huì)走上立案審查制度前置審查的老路，使得立案登記制度改革回到起點(diǎn)。

（三）立案登記制相配套的制度不足

從域外施行立案登記制的國家來看，一般都有與之配套的實(shí)體判決要件審查制度，所謂的實(shí)體判決要件審查制度是指法院受理案件之后，并不是立刻對案件進(jìn)行審理，而是要對案件的實(shí)體判決要件進(jìn)行審查，在審查中，如果發(fā)現(xiàn)該訴訟不符合法律規(guī)定的實(shí)體判決要件，那么法官則會(huì)作出駁回訴訟的裁定，而不會(huì)對案件的實(shí)體進(jìn)行進(jìn)一步審理。從實(shí)行立案登記制度后的立案數(shù)量來看，全國法院當(dāng)天立案數(shù)猛增20%，在實(shí)行近半年后，全國法院立案數(shù)同比猛增29%，而行政案件更是增長了221%，2015年全國一年的一審行政案件較2014年增長了55%。 這些爆發(fā)式增加的案件中，事實(shí)上存在大量的不具備起訴條件和不符合其它實(shí)體判決要件的案件被受理立案。由此可見，我國要最終確立立案登記制度，必須考慮到尤其是實(shí)行員額制法官后司法資源嚴(yán)重匱乏的問題，而實(shí)體判決要件審查制度更是不可或缺的配套制度。

三、域外國家行政訴訟的立案登記和制度介紹及借鑒

（一）美國

美國的民事訴訟與行政訴訟沒有區(qū)別，根據(jù)《美國聯(lián)邦法院民事訴訟規(guī)則》規(guī)定，當(dāng)事人向法院遞交訴狀后，由書記官進(jìn)行格式審查，但書記官僅負(fù)責(zé)找出具體的錯(cuò)誤，要求律師予以糾正，卻不得僅因格式不適當(dāng)而拒收所提交的文件。然而在部分初等法院立案審查的過程中，仍然會(huì)對部分實(shí)體進(jìn)行審查，例如在受理之前進(jìn)行理由審查、舉行立案聽證等，經(jīng)審查認(rèn)為訴訟理由合理之后才能予以立案受理。

（二）德國

德國將行政訴訟登記制度通過立法的形式予以明確。根據(jù)德國《行政法院法》的有關(guān)規(guī)定，德國法院必須受理所有類型的行政訴訟案件，在法院受理行政案件后，承辦法官在對案件進(jìn)行實(shí)體審理或裁決之前，要對包括當(dāng)事人起訴程序合法性、訴訟能力、管轄以及救濟(jì)必要性等問題進(jìn)行審查，而這些內(nèi)容實(shí)際上都屬于實(shí)體判決要件審查，這種制度與日本法律中的規(guī)定基本類似。

（三）法國

法國的行政訴訟制度可謂獨(dú)樹一幟，既與英美法系國家不同，也與一些同為大陸法系國家不同。一是獨(dú)立的行政法院體系，在法國，行政法院是獨(dú)立于司法法院的，二者分屬不同的裁判系統(tǒng)。二是縝密的程序規(guī)則，行政法院在受理行政案件的過程中設(shè)有“預(yù)審階段”，申請人能夠成功啟動(dòng)一個(gè)行政訴訟案件，需要具備指明行政主體錯(cuò)誤的能力。 從法國行政案件的訴訟進(jìn)程來看，包含有訴訟管轄、起訴、預(yù)審、庭審乃至判決等諸多進(jìn)程，此外有關(guān)行政訴訟的各種學(xué)說、判例、例外等令人生畏。三是身為大陸法系的國家，在行政案件中，判例才是其最為重要的淵源。事實(shí)上法國行政法典中并沒有對諸多概念進(jìn)行界定，而是通過判例所創(chuàng)設(shè)。四是法國行政法根本目標(biāo)是為了保障公民自由，法國高度崇尚個(gè)人權(quán)利自由，這也是民主、法制國家的核心所在。

四、完善我國行政訴訟立案登記制度立法建議

（一）限定立案條件并進(jìn)一步明確對起訴條件的審查標(biāo)準(zhǔn)

除了新法規(guī)定的起訴條件外，不得在立案環(huán)節(jié)自行增設(shè)立案條件。目前法院在審查行政案件立案時(shí)的實(shí)際操作中，不僅對原《行政訴訟法》第四十一條規(guī)定進(jìn)行審查，還根據(jù)1999年司法解釋第四十四條的規(guī)定，對訴訟時(shí)效、是否經(jīng)法定前置程序、是否存在被生效判決所羈束等情形進(jìn)行多重審查，這就必然導(dǎo)致了行政訴訟“立案難”的問題無法得到有效解決。為了解決這一問題，如果立法機(jī)關(guān)在短時(shí)間內(nèi)難以對法律進(jìn)行修正，那么至少最高人民法院應(yīng)當(dāng)制定下發(fā)具有約束力、詳細(xì)的、可操作性強(qiáng)的指導(dǎo)文件，明確除規(guī)定外，各級(jí)法院不得擅自增加立案審查條件。但是同時(shí)也應(yīng)當(dāng)明確立案登記制度“并不意味著對起訴材料徹底不開展審查，對起訴材料契合法律規(guī)定與否仍需進(jìn)行程序?qū)用娴牟榭矗懦龂?yán)厲苛刻的實(shí)質(zhì)內(nèi)容的查看?！?/p>

（二）構(gòu)建實(shí)體判決要件審查制度

《新若干解釋》雖然間接賦予了法官對“超過法定起訴期限且無正當(dāng)理由的”等10種情形做出駁回起訴的權(quán)力，但是解釋的效力始終不具備法律或司法解釋的約束力，應(yīng)當(dāng)通過立法或司法解釋等逐步構(gòu)建實(shí)體判決要件審查制度，賦予法官在案件開始進(jìn)行實(shí)體審判前，有權(quán)對實(shí)體判決要件，如起訴條件等進(jìn)行前置審查。經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)原告的起訴不符合法律規(guī)定的條件的，法官有權(quán)根據(jù)案件是否已經(jīng)進(jìn)入實(shí)體審理而作出駁回原告的起訴，或先行停止審理后，再駁回原告起訴，這種做法也符合《新若干解釋》第三條的規(guī)定中作出應(yīng)當(dāng)駁回起訴決定的10種情形。

（三）有區(qū)別地增加濫用訴權(quán)法律責(zé)任

濫用訴權(quán)嚴(yán)重浪費(fèi)了司法資源，但是訴權(quán)本是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，追究濫用訴權(quán)的法律后果，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的實(shí)際情況來區(qū)別對待。如果當(dāng)事人因法律知識(shí)不足，無意濫用訴權(quán)，那么法院首先應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人履行告知，經(jīng)告知，主動(dòng)糾正的，就不應(yīng)當(dāng)再繼續(xù)追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。但是經(jīng)告知仍不改正或者明顯存在惡意、虛假訴訟的情形，則必需追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。新西蘭《政府信息法》第十八條規(guī)定：“申請輕桃、無根據(jù)或無足輕重的， 可拒絕決定”。在墨西哥，可以拒絕侮辱性的申請或此前已經(jīng)回應(yīng)過的申請。中央已經(jīng)明確制定下發(fā)相關(guān)文件，要求盡快建立濫訴等行為的懲處機(jī)制。增加濫用訴訟權(quán)的法律責(zé)任實(shí)際上要考慮諸多因素，短時(shí)間內(nèi)相關(guān)立法無法出臺(tái)建立相應(yīng)的制度，但是根據(jù)現(xiàn)有的法律，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，法院可根據(jù)法律規(guī)定的采取訓(xùn)誡、司法拘留、罰款等強(qiáng)制措施的具體標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立濫訴行為人支付給被訴人賠償金的懲罰機(jī)制。

（四）強(qiáng)化對立案登記的監(jiān)督制約

一是要完善投訴的處理規(guī)則。當(dāng)事人對于既不立案又不出具不予立案裁定書的，可以向上級(jí)法院進(jìn)行投訴，結(jié)合法官懲戒委員會(huì)制度設(shè)計(jì)，從處理程序、期限以及追責(zé)程序等方面做出細(xì)化規(guī)定。二是要完善內(nèi)部處分機(jī)制。根據(jù)新《行政訴訟法》第五十一條第4款明確規(guī)定，上級(jí)法院對下級(jí)法院怠于立案的行為，除可以責(zé)令其改正外，還可對責(zé)任人進(jìn)行司法處分，對于該處分，筆者建議可以由上級(jí)法院作出后交由其所在法院來執(zhí)行。

注釋：

付納偉.行政訴訟立案登記制度的立法缺陷及其解決[J].法制與社會(huì)，2017（2），第27頁.

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王磊.行政訴訟立案登記制研究[D].上海師范大學(xué)2018碩士論文，第5頁2行、10行.

江必新.中華人民共和國行政訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南[M].中國法制出版社，2015年版，第232頁.

劉景涵.論我國行政訴訟立案登記制度[D].天津師范大學(xué)2018碩士論文，第28頁5行.

參考文獻(xiàn)：

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