設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)運行實證研究
——以廣東省為例

馬競遙

內(nèi)容提要：2015 年修改后的《立法法》出臺，其中一大特點是地方立法主體擴容但權(quán)限范圍限縮。地方立法主體擴大至設(shè)區(qū)的市后，全國地方立法數(shù)量大幅增加。本文以廣東省21 個市行使地方立法權(quán)現(xiàn)狀為調(diào)查研究樣本，發(fā)現(xiàn)地方立法部門利益化、立法能力不足、重復(fù)抄襲上位法、立法計劃弱、公眾參與度低等問題，從而提出地方立法應(yīng)強化人大主導(dǎo)作用、完善工作機制、擴大公眾參與、強化區(qū)域合作、加強隊伍建設(shè)等具體可行的辦法。

2015 年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）全面賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，截至2018 年10 月全國近300 個設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)。1楊維漢、陳菲：《改革開放40 年，地方立法之“變”》，載《公民與法》2018 年第10 期。這標(biāo)志著我國地方立法進入新階段，立法主體的擴充，由原來的省的立法、較大的市立法，擴大成為省的立法加設(shè)區(qū)的市的立法。

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，可以從強制性角度提高對政府依法行政的要求，減少通過紅頭文件進行管理的弊端。以立法形式推進這項工作，可以在立法過程中強化對部門利益的溝通協(xié)調(diào)，通過制定規(guī)范明確部門間的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，從而主動避免減少實際操作過程中的扯皮問題，是設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的任務(wù)之一。

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，從民主立法的需求來看，就是要實事求是，從群眾的實踐和經(jīng)驗中提煉立法規(guī)范的基本理念與要求。民主性來自于拓寬人民群眾參與地方立法的途徑，參與地方立法、為自己的權(quán)益保障發(fā)聲的機會。立法層面擴大地方立法主體，從而更貼近群眾的層面，強化群眾參加，保證其權(quán)利的行使，是設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的任務(wù)之二。

一、廣東省設(shè)區(qū)的市立法現(xiàn)狀

本文以廣東省二十一個市的地方立法為研究樣本。2015 年5 月至12 月，廣東省人大常委會先后分三批確定了佛山等十七個市開始制定地方性法規(guī)的時間。2015 年12 月至2019 年3 月，廣東省人大常委會總共批準(zhǔn)了81 部設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)（見表1）。

表1：廣東省21 個設(shè)區(qū)的市立法項目統(tǒng)計（2015 年12 月-2019 年3 月）

（續(xù)前表）

（一）城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面

城鄉(xiāng)建設(shè)與管理涉及的范圍十分廣泛。第十二屆全國人大法律委員會在《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉審議結(jié)果的報告》中做了相應(yīng)說明:“從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等。”2參見《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉審議結(jié)果的報告》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2015 年第2 期；李適時：《全面貫徹實施修改后的立法法——在第二十一次全國地方立法研討會上的總結(jié)》，載《中國人大》2015 年第21 期。這說明地方治理中主要涉及的社會建設(shè)和治理等問題，地方立法也可以進行規(guī)范。一方面，從表1 可以看到，新獲得地方立法權(quán)的市中，有汕尾、江門、湛江、茂名、肇慶、清遠(yuǎn)等六個市都制定了城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例，與全國人大法律委員會解釋的范圍基本一致。另一方面，部分地方性法規(guī)是否屬于設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)范圍，是否屬于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的權(quán)限范圍，則值得商榷。

（二）環(huán)境保護方面

設(shè)區(qū)的市在環(huán)境保護方面的立法探索比較積極主動，從統(tǒng)計來看，二十一個市大部分都對本市的環(huán)境保護進行了立法。從地方性法規(guī)的內(nèi)容看，絕大部分市的地方立法都首先選擇了“水”這一直觀可見的環(huán)境保護領(lǐng)域進行針對性的立法，如《中山市水環(huán)境保護條例》《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護條例》等。從規(guī)范的地方特色來看，部分市選取了問題突出、反映強烈的小切口進行立法，如《佛山市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》，專門針對黑煙車這一環(huán)境污染突出因素進行立法，并對市人民政府采取該條例規(guī)定的交通管制措施和禁止使用措施的程序，作了明確規(guī)定，如應(yīng)舉行聽證會、論證會等。此做法為探索環(huán)境保護立法提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。各設(shè)區(qū)的市在環(huán)境保護方面的立法空間較大，我國《環(huán)境保護法》將環(huán)境保護的范圍定義為包括自然資源、動植物、人文遺跡等。3《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉審議結(jié)果的報告》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2015 年第2 期。不過，環(huán)境保護范圍的寬泛性也給立法范疇的交叉留下了模糊的地方，與立法法規(guī)定的設(shè)區(qū)的市的“歷史文化保護”方面的立法范圍容易重合，特別是“人文遺跡”這一塊。

（三）歷史文化保護方面

在城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展過程中可能發(fā)生對古文物、古城區(qū)、古街道等歷史文化遺產(chǎn)的影響甚至破壞，嚴(yán)重時甚至是毀滅性的破壞，因此歷史文化保護的問題就越來越凸顯。同時，歷史文化遺產(chǎn)與其所在地區(qū)的關(guān)系密切，如何因地制宜地保護好本地的歷史文化遺產(chǎn)，成為了獲得授權(quán)的市的重要挑戰(zhàn)。其中，佛山市專門針對文化街區(qū)進行立法；肇慶市專門針對本市的古城墻進行立法；梅州市對具有地方特色的客家圍龍屋進行專門立法；河源市對河源的獨有地質(zhì)遺跡作出了專門立法。設(shè)區(qū)的市的歷史文化保護立法對于如何做好本市的歷史文化保護進行了有益的探索，也為省和國家制定相關(guān)環(huán)境保護法律提供了經(jīng)驗和參考。

二、設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)存在的問題

設(shè)區(qū)的市從數(shù)量和速度上都交出了不錯的地方立法成績單，但同時也存在著不可忽視的問題。

（一）部門利益法制化問題凸顯

部門利益法制化是在地方立法中經(jīng)常遇到的問題，在設(shè)區(qū)的市的地方立法實踐當(dāng)中，部門利益更易滲透到立法過程中，影響法規(guī)文本的質(zhì)量，影響立法的科學(xué)性、民主性。在地方立法過程中，多數(shù)是先由有關(guān)行政部門負(fù)責(zé)地方性法規(guī)草案的起草，然后征求各方面意見，再根據(jù)各方意見進行修改。因此，在地方立法的起草階段，起草部門基于本部門的立場，傾向于在地方性法規(guī)草案中強化本部門利益。如果不能有效約束地方政府部門行使行政權(quán)力，那么地方行政權(quán)力將更多地介入地方立法過程，使地方立法成為地方政府部門使其部門利益合法化的工具。而在征求各方意見的階段，由于各部門利益有所不同甚至存在沖突，使得部門間利益難以有效協(xié)調(diào)，從而拖慢地方立法制定過程。從設(shè)區(qū)的市的法規(guī)草案可以看到，如果地方只局限于考慮自身利益，設(shè)區(qū)的市的立法很容易受部門利益法制化需求以及地方保護主義的影響，長此以往將嚴(yán)重擾亂地方法治秩序，造成地方立法的惡性循環(huán)，如果地方保護主義盛行，那么國家和地方經(jīng)濟的長期穩(wěn)定發(fā)展將面臨嚴(yán)重阻礙。4《對新賦予設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)相關(guān)問題探析》， 江西人大新聞網(wǎng)： http://jxrd.jxnews.com.cn/system/2016/09/05/015169802.html，2019 年8 月29 日訪問。

個別地方行政部門會爭取和強化部門利益，主要體現(xiàn)在爭取和擴大審批權(quán)限、增加權(quán)力行使方式等。在擴權(quán)的同時，這些部門往往想方設(shè)法減輕部門應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任和義務(wù)，將整個部門置于“重管理、輕服務(wù)”的所謂理想狀態(tài)。另有一些地方行政部門參與立法的積極性受制于“利益驅(qū)動”，容易導(dǎo)致某些亟需地方性法規(guī)調(diào)整的社會問題，由于沒有部門利益可逐而難以及時得到有效調(diào)整。如果這種只顧部門利益、推卸公共責(zé)任和義務(wù)的地方立法氛圍盛行，就很難建立形成高質(zhì)量的地方性法規(guī)。

與此同時，隨著當(dāng)前改革的深入和政府機構(gòu)改革的推進，偶爾也會出現(xiàn)部門推諉的現(xiàn)象，不再是爭取擴大權(quán)力，而是有可能在部門之間出現(xiàn)“踢皮球”的現(xiàn)象，或者在立法過程中個別行政部門反復(fù)強調(diào)只承擔(dān)較少責(zé)任。一方面，隨著管理的精細(xì)化，部門分工越來越細(xì)化，同一件事情可能由不同的部門進行監(jiān)督管理，進行審查批準(zhǔn)；另一方面，隨著簡政放權(quán)的工作深入開展，越來越多的事權(quán)由省或委托或授權(quán)到市、縣、區(qū)行使，給市縣區(qū)的行政執(zhí)法帶來了不小的壓力，從而希望在地方立法中得到限制和明確。

（二）設(shè)區(qū)的市的地方立法能力不足

我國地區(qū)之間發(fā)展不平衡的現(xiàn)象依然比較突出，東部與西部、沿海與內(nèi)陸，甚至同一省份內(nèi)部如廣東省的粵東粵西粵北遠(yuǎn)落后于珠三角地區(qū)，地區(qū)之間的經(jīng)濟、文化等發(fā)展水平存在較大差異。受這種地區(qū)間發(fā)展不平衡現(xiàn)象的影響，我國設(shè)區(qū)的市的地方立法能力也呈現(xiàn)出不平衡現(xiàn)象?？傮w而言，經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的市的立法人員素質(zhì)較高，立法人才比較豐富，其地方立法能力較強，而相應(yīng)地經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的市的地方立法能力就要弱許多。這主要體現(xiàn)相當(dāng)多的設(shè)區(qū)的市立法機構(gòu)不健全，甚至未設(shè)立專門性的地方法規(guī)起草部門如法制工作委員會等；立法人員也比較缺乏，素質(zhì)也相對偏低，其行政部門的法制機構(gòu)疲于應(yīng)付行政復(fù)議、行政執(zhí)法等，沒有精力充分參與起草地方性法規(guī)；立法技術(shù)比較落后，創(chuàng)制規(guī)則的能力較弱。5王春業(yè)：《論立法權(quán)擴容背景下地方立法的節(jié)制》，載《法學(xué)論壇》2008 年第1 期。設(shè)區(qū)的市地方立法能力不足的后果，便是地方立法質(zhì)量較難保證。

（三）追求大而全的問題比較普遍

設(shè)區(qū)的市的地方立法比較普遍地存在著追求大而全的問題。在實踐中部分設(shè)區(qū)的市的地方立法表現(xiàn)出“大而全”的特點，主要是對法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)或其他地方的地方性法規(guī)的復(fù)制、抄襲與重復(fù)，對上位法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性造成嚴(yán)重?fù)p害。

某些地方立法動輒八十至九十條，表面看來其目的是為了對上位法進行細(xì)化具體的規(guī)定，但實際上是對相關(guān)的上位法，采取東抄一條西抄一條的方式進行細(xì)化。在整體上看起來設(shè)區(qū)的市是想要在一個地方性法規(guī)中解決這個領(lǐng)域的所有問題，但事實上在大框架和大背景上國家的法律、省的地方性法規(guī)已經(jīng)作出了明確規(guī)定。設(shè)區(qū)的市地方立法為了追求體例的完整性，而進行一通大抄。這在較大程度上影響了設(shè)區(qū)的市發(fā)揮本市立法力量，結(jié)合本市具體實際、具體問題，進行精細(xì)化立法的初衷。這是對地方立法資源的浪費，也影響了立法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。同時，某些設(shè)區(qū)的市在抄襲過程中，不同市之間的地方立法或者設(shè)區(qū)的市的立法與上位法之間很容易出現(xiàn)一定的交叉，可能出現(xiàn)設(shè)區(qū)的市的地方立法與上位法關(guān)于處罰的規(guī)定不相一致的現(xiàn)象，或者個別設(shè)區(qū)的市的地方立法還會引發(fā)關(guān)于該項立法合法性問題的質(zhì)疑。

（四）地方立法的計劃性偏弱

設(shè)區(qū)的市存在著地方立法計劃性不強的問題。通過考察設(shè)區(qū)的市已經(jīng)制定的地方立法，發(fā)現(xiàn)部分地方立法缺乏可持續(xù)性，計劃性偏弱。比如個別設(shè)區(qū)的市時而針對歷史文化保護進行立法，時而又針對環(huán)境保護進行立法，明顯欠缺地方立法的整體規(guī)劃。不過，據(jù)調(diào)查，一部分設(shè)區(qū)的市已經(jīng)開始探索進行立法規(guī)劃和立法計劃的編制，以更好地安排立法資源，例如近兩年的地方立法規(guī)劃是先行解決水環(huán)境保護為突出代表的污染防治的問題，下一階段的地方立法規(guī)劃是解決相關(guān)市容市貌的問題，再接下來的地方立法規(guī)劃是安排城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的立法。這樣便使設(shè)區(qū)的市的地方立法具有計劃性，可以循序漸進地解決本地立法存在的空白或者漏洞，也可以集中使用本地立法資源，使之形成合力，提高地方立法質(zhì)量。

（五）地方立法中公眾參與度不高

立法民主化是全面依法治國戰(zhàn)略的基本要求之一。立法民主化的基本特征之一是公眾直接或者間接地參與立法，公眾享有立法的知情權(quán)，可以自由地、有效地表達(dá)立法訴求，從而使立法真正反映社會現(xiàn)實，提高立法質(zhì)量。讓公眾廣泛參與立法可以提高地方立法的民主性，提高地方立法的質(zhì)量。

但在設(shè)區(qū)的市的地方立法實踐中，公眾參與地方立法的力度并不高。這一方面是由于我國基層社會的官本位思想依然嚴(yán)重，部分民眾的主人翁意識比較薄弱，因此民眾參與立法的主觀能動性較弱。另一方面我國尚未建立起比較健全的公眾參與立法機制。目前公眾參與立法的方式主要有聽證會、座談會等，這種方式具有臨時性特征，參與人數(shù)極為有限；6張津：《依法治國背景下地方立法科學(xué)化與民主化研究》，載《漯河職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》2019 年第1 期。同時由于立法機關(guān)對立法的目的、必要性、立法內(nèi)容缺乏必要的闡釋和說明，多數(shù)公眾由于缺乏法律知識，不能準(zhǔn)確地理解立法語言，挫傷了公眾參與立法的積極性。

總之，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是推進地方放權(quán)改革和地方民主建設(shè)的重要舉措，設(shè)區(qū)的市應(yīng)建立“立法的公眾導(dǎo)向機制，以尊重和滿足社會公眾需求、完善社會治理為出發(fā)點，在每個立法環(huán)節(jié)充分聽取社會公眾意見，真正解決社會治理的熱點難點問題”。7謝桂山、白利寅：《設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的制度邏輯、現(xiàn)實困境與法治完善路徑》，載《法學(xué)論壇》2017 年第3 期。

三、完善設(shè)區(qū)的市地方立法工作的建議

為有效解決設(shè)區(qū)的市在行使地方立法權(quán)過程中出現(xiàn)的問題，可采取以下幾方面的改進措施：

（一）發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用

總體來看，可以從立法的不同階段包括立法前期研究、立法項目批準(zhǔn)、立法草案起草和審議、立法審查及其他方面發(fā)揮人大及其常委會的主導(dǎo)作用。具體到設(shè)區(qū)的市的地方立法工作各環(huán)節(jié)。

1．充分尊重人大代表在地方立法中的主體地位。高度重視設(shè)區(qū)的市人民代表大會代表提出的立法建議和立法議案，對符合上位法規(guī)定和當(dāng)?shù)貙嶋H需要的立法建議，應(yīng)及時納入當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄒ?guī)劃和年度立法計劃。進一步拓寬基層人大代表和基層人大機關(guān)參與設(shè)區(qū)的市的立法工作的渠道，切實發(fā)揮基層人大代表更熟悉基層情況、與群眾聯(lián)系更密切的優(yōu)勢。加強對設(shè)區(qū)的市人大代表的立法能力培訓(xùn)，強化依法治市意識，為協(xié)助調(diào)研立法建議項目提供便利條件。

2．強化設(shè)區(qū)的市人大及其常委會在地方立法立項上的主導(dǎo)作用。堅持積極而慎立的原則，把有限的立法資源用在“刀刃”上。準(zhǔn)確把握國家和省立法動態(tài)，認(rèn)真研究和把握地方立法的方向和走勢，嚴(yán)格按照立法法、省地方立法條例和本市制定地方性法規(guī)條例的要求，實行開門立項，主動開展立項調(diào)研論證，慎重把握立法的必要性、可行性和立法時機，嚴(yán)格審查評估立項的實質(zhì)要件。對經(jīng)濟社會發(fā)展迫切需要而部門立法積極性不高的，人大應(yīng)當(dāng)主動做好立項工作；對無須通過立法手段解決或?qū)嵺`中“可立可不立”的，應(yīng)當(dāng)堅決抵制，不予立項，切實把好“立項關(guān)”，編制好年度立法計劃，為提高立法質(zhì)量奠定堅實基礎(chǔ)。

3．進一步發(fā)揮設(shè)區(qū)的市人大及其常委會在地方性法規(guī)案起草方面的主導(dǎo)作用。對公眾關(guān)注度高且有迫切需要的立法項目，應(yīng)由設(shè)區(qū)的市人大常委會法工委或相關(guān)工作委員會牽頭起草。對即使不是由設(shè)區(qū)的市人大常委會法工委或工作委員會負(fù)責(zé)起草的地方性法規(guī)案，法工委或有關(guān)工作委員會也應(yīng)提前介入，加強調(diào)查研究和溝通配合，力爭把立法涉及的主要矛盾問題解決在常委會審議之前。

4．進一步加強市人大及其常委會在地方性法規(guī)案審議方面的主導(dǎo)作用。加強市人大常委會對立法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查；對審議中發(fā)現(xiàn)的矛盾和問題，結(jié)合征集意見和建議情況，認(rèn)真研究制度設(shè)計的穩(wěn)定性與時效性、適用性與前瞻性、法律效果與社會效果的關(guān)系，正確識別和把握立法涉及的全局利益與局部利益、群眾利益與個人利益、短期利益與長遠(yuǎn)利益的界限，積極果斷決策，推動立法計劃的順利實施。

5．加強與省人大及其常委會立法工作機構(gòu)的聯(lián)系。從全省、全市的角度去看當(dāng)下立法項目的安排是否合理，與省委、市委的重點中心工作是否相適應(yīng)。要充分運用好省人大常委會對設(shè)區(qū)的市立法工作全程跟蹤指導(dǎo)的機制，在立項、論證、征求意見、批準(zhǔn)四個關(guān)鍵節(jié)點上，加強溝通聯(lián)系，提出問題、及時請教解決問題，避免出現(xiàn)合法性問題和與國家、省有關(guān)政策精神不相符合的情況。對于在立法過程中存在的疑問，要及早溝通，及早進行專家論證或者討論，在市人大常委會的審議階段就解決合法性問題。

（二）完善設(shè)區(qū)的市的立法工作機制

提高設(shè)區(qū)的市的地方立法質(zhì)量，推進地方立法的科學(xué)性、民主性，應(yīng)進一步完善設(shè)區(qū)的市的立法各個環(huán)節(jié)的有關(guān)制度、機制。

1．從地方立法的整體角度，進一步完善立法程序規(guī)定和法規(guī)立項制度。對地方性法規(guī)立項做統(tǒng)一、系統(tǒng)規(guī)定，尤其對市人大各工作委員會、市政府法制部門和有關(guān)主管部門在立項中的職責(zé)任務(wù)、立項論證評估的組織和目標(biāo)要求等方面作出具體、嚴(yán)格的規(guī)定，使法規(guī)立項更具科學(xué)性、合理性。

2．改進完善法規(guī)草案起草程序。在設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的起草過程中，應(yīng)以市人大及其常委會為主導(dǎo)，吸收政府有關(guān)部門、專家學(xué)者和利益相關(guān)者的參與，以多種方式聽取公眾意見，擴大公眾參與。對于涉及全面的、基礎(chǔ)性的重要立法項目，可由市人大常委會法工委或者有關(guān)工作委員會牽頭，并由有關(guān)政府部門、專家學(xué)者和社會組織共同參與起草工作，形成協(xié)同立法效應(yīng)。一些專業(yè)性或者技術(shù)性強的立法項目可以委托大學(xué)、研究機構(gòu)和社會團體起草，發(fā)揮專家學(xué)者在地方立法起草工作中的作用。

3．探索設(shè)區(qū)的市人大常委會立法工作推進會議的制度化、規(guī)范化。從推進立法規(guī)劃和計劃順利實施的角度，充分發(fā)揮設(shè)區(qū)的市人大常委會在地方立法中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)等職能作用。制定市人大常委會提前介入立法活動的制度，進一步增強人大推進立法的主動性和規(guī)范性。完善意見、建議采納及反饋機制。對立法涉及的重大問題和主要矛盾，要在常委會聯(lián)組會議和全體會議等更大范圍進行重點審議討論或辯論。

（三）擴大公眾參與地方立法，充分調(diào)動和借助高校、科研機構(gòu)等智庫的力量

進一步完善地方立法征求公眾意見制度。黨的十八屆四中全會要求健全公眾參與立法的機制。建立完善的、涉及地方立法各個環(huán)節(jié)的征求公眾意見制度，將征求公眾意見作為立法的必要手段和必經(jīng)程序，將立法聽證制度上升為常委會工作制度。擴大公眾了解和參與地方立法的渠道，將通過報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體公開征求公眾意見作出制度化規(guī)定。將擴大公眾參與地方立法與法制宣傳相結(jié)合，在設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等三大領(lǐng)域既與基層民眾利益有密切關(guān)系，也是基層民眾普遍關(guān)注的重點領(lǐng)域，設(shè)區(qū)的市在立法過程中征求公眾意見，擴大公眾參與，也是很好的法制宣傳機會，可以使公眾及早地了解和理解立法的目的、內(nèi)容和重要意義，在立法后也有利于法規(guī)及時發(fā)揮實效?？傮w而言，擴大公眾參與，聽取公眾意見，可以有以下幾種方式：一是向公眾發(fā)放調(diào)查問卷，進行意見征集和發(fā)起廣泛討論等。二是改善公眾參與立法的意見反饋過程。使公眾真正感受到他們的意見或者建議能夠被聽到，他們的參與是有意義的，而不僅僅是流于形式。以適當(dāng)方式如通過網(wǎng)站公開公眾表達(dá)的意見或者建議，及時有效地向公眾反饋其意見或者建議被采用尤其是未被接受的原因。三是加強設(shè)區(qū)的市人大及其常委會對立法工作和法律法規(guī)宣傳方面的積極作用，整合法制宣傳力量，積極開展對民主立法、科學(xué)立法的輿論引導(dǎo)和宣傳，增強宣傳的廣度、深度和效果。四是拓寬途徑，加強公眾民主參與地方立法的方式。在互聯(lián)網(wǎng)時代，地方立法的宣傳工作不應(yīng)僅限于廣播、電視、報刊、雜志等相對陳舊的方式，而是應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)如建立立法工作宣傳網(wǎng)站，發(fā)揮移動應(yīng)用或微博、微信等新媒體平臺的作用，跟上信息時代宣傳工作的潮流，加大宣傳廣度和力度，增加公眾對地方立法的認(rèn)識和參與。充分運用問計于民、問需于民的各種宣傳方式，完善和拓展立法征求意見、征集立法需求等機制，廣泛調(diào)動起公眾的社會參與度，使地方立法能夠更好地反映人民群眾的需求，同時實現(xiàn)立法機關(guān)與人民群眾的良好互動，實現(xiàn)立法的民主性和科學(xué)性。在利用新媒體擴大公眾參與地方立法的實踐中，廣東省中山市人大就走在前列，中山市人大在“中山人”微信公眾號平臺上推出了法規(guī)項目意見欄目，開展網(wǎng)上聽證和線下聽證的活動，提高了參與人數(shù)，并且對公眾意見的反饋也很積極及時，受到人民群眾的廣泛關(guān)注。

同時，擴大公眾參與還應(yīng)積極聽取相關(guān)領(lǐng)域的專家意見和建議，充分發(fā)揮高校、科研機構(gòu)等智庫的智囊作用?？梢砸晕锌蒲许椖康姆绞?，委托科研人員對課題展開研究?？梢栽诳蒲袑嵙姷母咝ＴO(shè)立地方立法研究基地，充分發(fā)揮基地在立法項目可行性研究、建議草案等方面的智力支持。對高校、科研機構(gòu)的選擇也可以不局限在本市，而是可以向相關(guān)的研究資源更為集中的其他地區(qū)去尋找和發(fā)掘，建立地方立法的咨詢合作關(guān)系。

（四）加強設(shè)區(qū)的市相互之間的區(qū)域立法合作

當(dāng)前國家正大力推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，如京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長三角經(jīng)濟帶戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)等。這種區(qū)域協(xié)同發(fā)展既可能跨不同省市之間，也可能跨不同關(guān)稅區(qū)之間如粵港澳大灣區(qū)。

廣東省二十一個市中有九個位于粵港澳大灣區(qū)，這九個市都是享有地方立法權(quán)的市。由于香港和澳門擁有獨立的立法權(quán)，它們與內(nèi)地的法制差異更多地需要從中央層面和省區(qū)層面進行協(xié)調(diào)。但就廣東地處大灣區(qū)的九個市而言，相互之間加強地方立法的協(xié)同與合作，對于減少和消除不必要的地區(qū)法制壁壘，促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，形成合力，也顯得尤為重要。

為加強地方立法的區(qū)域協(xié)同，廣東省的大灣區(qū)九個市之間應(yīng)當(dāng)：一是在地區(qū)立法理念上應(yīng)樹立大灣區(qū)意識，從整個大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展高度指導(dǎo)地方立法。二是在立法項目的選擇上九個市之間應(yīng)加強合作，盡可能做到步調(diào)一致。三是在具體內(nèi)容上應(yīng)避免地方保護主義，杜絕設(shè)置地區(qū)壁壘。對于九市共同關(guān)注的問題和共同的立法訴求，也可以請求廣東省人大常委會或者由廣東省人大常委會主動立法。

（五）進一步加強設(shè)區(qū)的市立法機構(gòu)及工作隊伍的自身建設(shè)

1．進一步加強設(shè)區(qū)的市人大常委會工作機構(gòu)及其工作人員的自身建設(shè)。在設(shè)區(qū)的市人大各專門委員會、常委會各工作部門，尤其法制委和法工委的工作人員配備方面，從工作需要出發(fā)，增加人員編制，充實立法工作一線力量；完善立法工作人才選拔任用、激勵保障機制，在福利待遇、提拔交流等方面采取更有效措施。

2．立法工作人員要加強學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，一是加強政治學(xué)習(xí)，明確立法理念和站位；二是進行相關(guān)立法技能的培訓(xùn)和立法理念的學(xué)習(xí)，建立起更為符合實際情況需求的立法認(rèn)識，從而科學(xué)合理地開展本市的立法工作。

3．進一步改進立法經(jīng)費保障機制，提高立法經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)和水平，用好用活立法咨詢專家經(jīng)費等工作費用，切實為立法提供堅實、有效的人才保障、智力支持和后勤服務(wù)。