社會保障法視域下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對機制研究

周賢日

內(nèi)容提要：從社會保障法視域看，我國應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件有基本成型的法律機制，各項法律制度在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮了積極作用；但還有不少需要檢視完善的體制機制，不管是非典肺炎還是新型冠狀病毒肺炎的突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，均反映出我國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的保障機制建設上存在短板。在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會保障法治體系方面，要做好平時和應急時的社會保障體系建設，“預防為主、常備不懈”的方針應當貫徹到加大防疫基礎規(guī)劃和建設財政投入，使應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時有充足的物質(zhì)基礎；在信息及時立即報告和迅速處置機制上，要總結非典肺炎疫情和新型冠狀病毒肺炎疫情兩次慘痛深刻的教訓，在法定的報告機制外應該包容民間科學研究性質(zhì)的言論自由和信息分享，法定的機構應當重視和及時收集利用民間的信息，避免信息的遺漏、錯判和延誤導致的事件升級。在醫(yī)療費用機制方面，在收治甲類傳染病人和按甲類傳染病預防、控制的特定乙類傳染病人的費用以及排查疑似上述病例的費用方面，國家應迅速確定國家財政負擔的法定機制并讓公眾知悉。在收治和隔離場所出現(xiàn)已有專業(yè)醫(yī)療機構收治能力不足等情況下，應當依法緊急征用條件成熟的樓堂館所改造為收治機構、隔離場所，為防控疫情提供設施保障。

一、問題的提出

201《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》于2019 年12 月28 日經(jīng)十三屆全國人大常委會第十五次會議表決通過，2020 年6 月1 日實施。9 年12 月從武漢市開始蔓延的新型冠狀病毒肺炎全國重大疫情及防控疫情的全國行動，涉及公共衛(wèi)生、應急、公共秩序、勞動、社會保障等多方面的法律、法規(guī)。其中的社會保障法，也稱為社會安全法，由社會保險法、社會救助法、社會福利法、軍人保障法和其他保障法組成，構成社會保障的法治體系?？茖W、民主、依法制定的社會保障法為守護國家和社會安全提供了現(xiàn)代法治保障。我國涉及突發(fā)事件防控相關的法律、法規(guī)主要有五個方面：第一是公共衛(wèi)生法律，如《傳染病防治法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《動物防疫法》《食品安全法》和《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》1《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》于2019 年12 月28 日經(jīng)十三屆全國人大常委會第十五次會議表決通過，2020 年6 月1 日實施。等。第二是應急法律，如《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《核電廠核事故應急管理條例》《破壞性地震應急條例》《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》等。第三是維持公共秩序法律，如《人民警察法》《出境入境管理法》《治安管理處罰法》《刑法》《戒嚴法》2《戒嚴法》第二條規(guī)定：“在發(fā)生嚴重危及國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產(chǎn)安全的緊急狀態(tài)時，國家可以決定實行戒嚴。”可見這部法律沒有針對因包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的突發(fā)事件引發(fā)的需要封鎖疫區(qū)而進行戒嚴的情形，假設封鎖疫區(qū)引發(fā)的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，這部法律的適用性也是需要探討的。因此，建議將來修改戒嚴法，要考慮突發(fā)重大事件引發(fā)動亂、暴亂或者嚴重騷亂時的戒嚴問題。等。第四是勞動法律，如《勞動法》《就業(yè)促進法》《勞動合同法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等。第五是社會保障法律，如《社會保險法》《工傷保險條例》《失業(yè)保險條例》《社會救助暫行辦法》等。此外，我國《生物安全法（草案）》在2019 年10 月21 日首次提請十三屆全國人大常委會第十四次會議審議，3屈婷：《生物安全法草案首次提請最高立法機關審議》，正義網(wǎng)：http://news.jcrb.com/jxsw/201910/t20191022_2067124.html，2020 年2 月20 日訪問。將來通過、頒行后，也將成為與突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控密切相關的重要法律。筆者將公共衛(wèi)生、應急、公共秩序、勞動關系的法律與社會保障法治體系聯(lián)系起來論析，在防控疫情的系統(tǒng)論角度去看突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的社會保障法治體系建設。

從社會保障法視域?qū)徱曂话l(fā)重大公共衛(wèi)生事件的應對機制，反觀我國國家和社會在面對2003年傳染性非典型肺炎疫情、2020 年新型冠狀病毒肺炎疫情等突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時的社會保障法治體系短板，是值得我們思考的重大課題。

2020 年2 月3 日中共中央政治局常務委員會召開會議，提出對2019 年12 月開始的新型冠狀病毒肺炎疫情，要總結經(jīng)驗、吸取教訓；針對疫情應對中暴露出來的短板和不足，要健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力；要加強法治建設，強化公共衛(wèi)生法治保障。4《中共中央政治局常務委員會召開會議 研究加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作》，載《人民日報》2020 年2 月4 日。2 月5 日習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，提出要完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系。5習近平：《全面提高依法防控依法治理能力，為疫情防控提供有力法治保障》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/05/c_1125535239.htm，2020 年2 月6 日訪問。

黨中央的決策部署為我們審視我國社會保障法保障我國國家和社會應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的各項體制、機制建設，提供了研究指引。

二、強化公共衛(wèi)生法治保障體系的建設

面對新型冠狀病毒肺炎疫情迅速擴散到全國的嚴重態(tài)勢，在我國龐大的人口基數(shù)和人口流動帶來的疫情嚴重復雜的巨大壓力下，黨和政府應對疫情的各項決策、部署、措施是有效、有力的，全國的社會保障法治體系運作正常、較有效果，是值得肯定的。

但是，危機暴露出來的問題，需要總結經(jīng)驗、吸取教訓，這是為了推進完善應對包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的社會保障法治體系建設，使得我國應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會保障法治體制機制更加現(xiàn)代化、科學化、民主化。

（一）完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對決定的法治機制

根據(jù)我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。62000 年美國國會通過的《公共衛(wèi)生威脅與緊急狀態(tài)法》認為，突發(fā)公共衛(wèi)生事件既包括由疾病或動亂引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，也包括重大傳染病疫情或生物恐怖分子攻擊引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。這部條例是在2003 年非典肺炎疫情背景下吸取當時疫情報告滯后和處置延誤等深刻教訓而應時制定的。

《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》也是在總結非典肺炎等事件后制訂的行政法規(guī)?？傮w預案規(guī)定，突發(fā)公共事件發(fā)生后，事發(fā)地的省級人民政府或者國務院有關部門在立即報告特別重大、突發(fā)重大公共事件信息的同時，要根據(jù)職責和規(guī)定的權限啟動相關應急預案，及時、有效地進行處置，控制事態(tài)。必要時，由國務院相關應急指揮機構或國務院工作組統(tǒng)一指揮或指導有關地區(qū)、部門開展處置工作?？傮w預案對突發(fā)公共事件的預測預警、信息報告、應急響應、應急處置、恢復重建及調(diào)查評估等機制作了規(guī)定。武漢蔓延的疫情，按《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》應屬于Ⅰ級（特別重大），而且是超出事發(fā)地湖北省黨政機關處置能力的特別重大突發(fā)公共事件。鑒于此次疫情的嚴峻態(tài)勢，黨中央成立了一個新的領導機構即中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組，在中共中央政治局常務委員會領導下開展工作，由國務院總理任組長；同時國務院層面成立了應對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制。由于應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件需要動用中央到地方、軍隊到民間、國有到私有的大量人力、物力，從法治保障機制看，這種臨時設置的應急處理機構，從治理科學化、現(xiàn)代化、法治化角度看，還是要在突發(fā)公共衛(wèi)生事件后的恢復重建時期通過科學、民主、依法立法設置常備的能夠統(tǒng)領各國家機關、各社會組織和個人力量的應急法定機關和運作機制，以構建有效應對突發(fā)事件的常態(tài)機構和機制。

根據(jù)我國《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。該法調(diào)整的范圍比專門針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的條例廣，但是其宗旨與條例是相延續(xù)的。該法第五條規(guī)定突發(fā)事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則；國家建立重大突發(fā)事件風險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行綜合性評估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響。在新型冠狀病毒肺炎這一突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中，7鑒于新型冠狀病毒潛伏期長達14 天，部分人癥狀不明顯，部分人可能誤作普通感冒，部分人可能擔心醫(yī)療費而不敢就醫(yī)，部分人被誤診漏診，部分統(tǒng)計報告的遲延，種種因素，疊加起來，在2019 年12 月31 日武漢市衛(wèi)健委公布發(fā)現(xiàn)27 例新型冠狀病毒肺炎病例時，感染新型冠狀病毒的人數(shù)估計已經(jīng)是龐大的?？上н@種疊加因素沒有被有關部門警覺。這一條法律規(guī)定在疫情擴散前后的關鍵時間內(nèi)沒有得到有效切實的運用。在肯定我國應急處理這次疫情的決心和成效的同時，反思法律機制不能及時發(fā)揮作用的教訓，也是非常必要的。

面對嚴峻疫情，2020 年1 月20 日國家衛(wèi)健委根據(jù)《傳染病防治法》第四條規(guī)定報國務院批準了新型冠狀病毒肺炎為乙類傳染病并采取甲類傳染病的預防、控制措施。8國家衛(wèi)健委：《新型冠狀病毒感染的肺炎納入法定傳染病管理》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/health/2020-01/21/c_1125 488707.htm，2020 年1 月21 日訪問。鑒于迅速擴散的疫情導致疫區(qū)擴大到湖北省整個省，波及全國其他30 個省（自治區(qū)、直轄市）和其他國家、地區(qū)，依法需要實施對湖北整個省作為疫區(qū)隔離、封鎖的措施。從我國《傳染病防治法》第四十二條和第四十三條有關決定疫區(qū)的封鎖措施規(guī)范看，既規(guī)定了由下而上的報告和決定機制，也規(guī)定中央人民政府立即直接決定某一地區(qū)（特定的大中城市、跨省直轄市自治區(qū)）疫區(qū)的封鎖措施。建議修改我國《傳染病防治法》時，在保留下級向上級報告決定機制的同時，明確規(guī)定地方政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后直接采取防控決定的權力，同時規(guī)定中央人民政府有權直接決定任何一個行政區(qū)域部分或者全部為疫區(qū)的權力。這樣的雙向保障機制，避免下級報告上級決定機制的遲緩或者疏漏。有人總結非典肺炎疫情擴散的教訓，認為我國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的過度中央集權傳統(tǒng)，使得突發(fā)公共衛(wèi)生事件進入中央、受到重視后才能做出有效防控決策和措施，會導致防控措施的延誤或者遲延，9趙穎：《突發(fā)事件應對法治研究》，中國政法大學2006 年博士學位論文，第48 頁。因此地方黨政機關在向上級報告突發(fā)公共衛(wèi)生事件的同時，要同時決定和采取防控措施，齊頭并進。

（二）完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報告和確認的法治機制

突發(fā)公共衛(wèi)生事件蔓延前，有個黃金防控窗口期。為此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件前的公共衛(wèi)生信息及時報告和確認的法治保障機制，成為防控疫情的重要法治保障。我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第十九條規(guī)定了突發(fā)事件應急報告制度，要求國務院衛(wèi)生行政主管部門制定突發(fā)事件應急報告規(guī)范，建立重大、緊急疫情信息報告系統(tǒng)；規(guī)定了發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行等四種情形，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當在接到報告1 小時內(nèi)，向國務院衛(wèi)生行政主管部門報告，國務院衛(wèi)生行政主管部門對可能造成重大社會影響的突發(fā)事件，應當立即向國務院報告。條例的第二十條規(guī)定了，突發(fā)事件監(jiān)測機構、醫(yī)療衛(wèi)生機構和有關單位發(fā)現(xiàn)有本條例第十九條規(guī)定情形之一的應當在2 小時內(nèi)報告的制度，特別規(guī)定首先接到報告的衛(wèi)生行政主管部門應當在2 小時內(nèi)向本級人民政府報告、并同時向上級人民政府衛(wèi)生行政主管部門和國務院衛(wèi)生行政主管部門報告的制度。該條例第二十一條規(guī)定任何單位和個人對突發(fā)事件，不得隱瞞、緩報、謊報或者授意他人隱瞞、緩報、謊報。為了盡可能早地發(fā)現(xiàn)和遏制突發(fā)公共衛(wèi)生事件，該條例第二十四條特別規(guī)定了突發(fā)事件舉報制度、舉報人的舉報權和職責機關受理義務、保護和獎勵舉報人等內(nèi)容。我國《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》在第十九條規(guī)定了國家建立健全突發(fā)事件衛(wèi)生應急體系和第二十條規(guī)定了國家建立傳染病防控制度。

但是這些規(guī)定，在這次新型冠狀病毒肺炎危機事件中，沒有得到及時有效貫徹運用。對照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第十九條、第二十條、第二十一條、第二十四條等規(guī)定，需要我們檢視為什么條例規(guī)定如此嚴格的及時、立即報告制度沒有發(fā)揮其應有的作用？

為此，應當反思我們的突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息及時報告、依法確認的法治保障機制。在逐級報告機制外，條例規(guī)定了同時向上級人民政府衛(wèi)生行政主管部門和國務院衛(wèi)生行政主管部門報告。從有關事實情況看，國務院衛(wèi)生主管部門也接獲了有關報告并派出人員到武漢調(diào)研，但是在評判確認是否會發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件上誤判、遲判。因此，法律還應當確立保證不同意見的單位和個人越級向國務院衛(wèi)生行政主管部門、國務院報告的機制，要將條例第二十四條規(guī)定的舉報制度和舉報權利落實到預防公共衛(wèi)生事件的日常工作保障中，以防現(xiàn)有的逐級報告機制在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中導致的信息誤判、戰(zhàn)機貽誤。建議在修訂《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》時，直接將全國統(tǒng)一舉報電話、舉報網(wǎng)站和其他舉報途徑寫進條例，讓人民群眾可以直接舉報突發(fā)事件線索、隱患和報告相關信息，使條例的防控舉報機制成為可操作、實用性的規(guī)范。

特別重要的是，對科學研究的言論自由應當寬容和保護，在確認是否會產(chǎn)生公共衛(wèi)生事件有爭議的情況下，要讓公眾有知情權、參與權，使突發(fā)事件綜合評價法律機制得到落實。以19趙穎：《突發(fā)事件應對法治研究》，中國政法大學2006 年博士學位論文，第48 頁。92 年5位學者撰寫發(fā)表《呼吁新聞媒介要科學宣傳滅鼠》引發(fā)的邱氏鼠藥案為例，科學家根據(jù)相關事實經(jīng)驗和科學原理對邱氏鼠藥作出判斷其可能含有有毒禁藥氟乙酰胺會造成誤傷人畜和污染環(huán)境，北京市中級法院二審判決科學家不侵犯邱氏的名譽權，彰顯了維護公共利益的科學研究言論自由高于民事名譽權的價值理念。10蘇力：《〈秋菊打官司〉案、邱氏鼠藥案和言論自由》，載《法學研究》1996 年第3 期。雖然數(shù)年后有人對蘇力的觀點提出了不同的學術爭論意見，但是從非典型肺炎到新型冠狀病毒肺炎突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的信息披露機制缺陷看，蘇力的觀點仍然是值得肯定的。不同的學術觀點意見如關今華：《權利沖突的制約、均衡和言論自由優(yōu)先配置質(zhì)疑——也論〈秋菊打官司〉案、邱氏鼠藥案和言論自由》，載《法學研究》2000 年第3 期。筆者不贊同關今華的觀點。在科學家、醫(yī)務工作者有一定事實、經(jīng)驗的前提下提出自己的科學研究觀點或者意見，應當?shù)玫奖Ｗo，不應被作為侵犯名譽權、更不應當被作為謠言等，公權力介入此類事件的處置應當慎重。反觀新型冠狀病毒肺炎重大公共衛(wèi)生事件中，武漢市8 名醫(yī)務工作者根據(jù)工作中獲得的事實和經(jīng)驗在2019 年12 月底就在一定范圍內(nèi)、通過一定渠道提示病毒會人傳人，但是這個重要的疫情信息卻不幸被公權力介入并誤判為“謠言”而對8 名醫(yī)務人員作出處理。因此，在強調(diào)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對條例》和有關法律的官方報告機制外，還應當包容民間的科學研究言論自由和信息分享，依法推進突發(fā)公共衛(wèi)生事件綜合評判制度的現(xiàn)代化、科學化和民主化。

（三）加強傳染病專科醫(yī)院建設，完善公共衛(wèi)生防疫體系

突發(fā)公共衛(wèi)生事件復雜多樣、嚴重危及人民群眾生命健康、嚴重影響國家和社會，這樣的特性使得各國重視平時的各項公共衛(wèi)生保障體系建設，以應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時的應急需求?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》總則第五條規(guī)定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急工作應當遵循預防為主、常備不懈的方針。在第六條規(guī)定縣級以上各級人民政府防治突發(fā)事件的職責和財政經(jīng)費保障。隨著我國財政收入特別是中央財政收入的逐年增加，國家在防治突發(fā)公共衛(wèi)生事件的財政預算、投入方面應當加大，從中央到地方要加強充實防疫有關資源的儲備，各地方平時應當開展相應的疫情防控預防、宣傳和演練，以應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時的各種需要。

根據(jù)我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第十七條第二款規(guī)定，設區(qū)的市級以上地方人民政府應當設置與傳染病防治工作需要相適應的傳染病?？漆t(yī)院，或者指定具備傳染病防治條件和能力的醫(yī)療機構承擔傳染病防治任務。鑒于我國近年來各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件增多的現(xiàn)實，在公共衛(wèi)生保障體系建設上，應當規(guī)劃、建設各地級市和跨市區(qū)域性11鑒于我國地級市的設置較多，人口量和就醫(yī)需求量不同，多數(shù)地級市需要根據(jù)人口量和就醫(yī)需求量設置專門的傳染病?？漆t(yī)院；少數(shù)人口較少的地級市可以由省設置相鄰幾個地級市區(qū)域性傳染病?？漆t(yī)院。普通醫(yī)院在發(fā)現(xiàn)收治的病人有傳染病的情況下，按規(guī)定將其轉(zhuǎn)送傳染病?？漆t(yī)院救治，減少交叉感染和污染；在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的傳染性疾病疫情時，這些專門傳染病醫(yī)院方便集中防控傳染病的人力、物力做好疫情防控。的傳染病?？漆t(yī)院，滿足和應對平時傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的需求。由于數(shù)據(jù)的缺乏，沒有檢索到非典肺炎后我國各地級市有無新建投入專門的傳染病?？漆t(yī)院。以廣東省為例，針對新型冠狀病毒肺炎疫情防控，廣東省公布的專門收治新型冠狀病毒肺炎病人的醫(yī)院中，除了廣州市公布的定點醫(yī)院廣州市第八人民醫(yī)院12廣州市第八人民醫(yī)院除了東風路院區(qū)，2003 年非典肺炎疫情后在廣州嘉禾建立了一個新院區(qū)。為傳染病?？漆t(yī)院，其他各地級市沒有傳染病?？漆t(yī)院，只有各地的普通醫(yī)院的傳染病科，疫情嚴峻的大城市深圳也只公布一家定點收治醫(yī)院。普通醫(yī)院還承擔著其他各類病人的醫(yī)治任務，在重大疫情發(fā)生時容易出現(xiàn)交叉感染和污染。

在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生前，公共衛(wèi)生防疫體系建設應當在平時做好應急預案和防備體系建設，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供物質(zhì)準備基礎。除了平時規(guī)劃、建設地級市傳染病專科醫(yī)院，還可以考慮在樓堂館所設計建設方面，特別是國有的大型郊區(qū)度假山莊、酒店、培訓中心等，做預案設計，預備公共衛(wèi)生防疫使用的對接功能和空間。當發(fā)生突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時，有關人民政府可以緊急征用合適的樓堂館所，加以緊急改造作為臨時傳染病?？漆t(yī)院或者醫(yī)學隔離觀察場所。在防控疫情的緊急狀態(tài)下，這種征用比起臨時建設板棚醫(yī)院更加有效、及時。我國《突發(fā)事件應對法》第十二條的規(guī)定為征用提供了法律依據(jù)。這種做法在歷史上、國內(nèi)外都有先例。例如，上海市1988 年因市民食用毛蚶發(fā)生甲肝暴發(fā)流行的特殊時期，就征用了很多酒店作為臨時收治、隔離病人的場所。13筆者在2020 年1 月26 日上午接到廣東省法學會電話征集有關防控新型冠狀病毒疫情的建議，提交的第一條建議就是征用郊區(qū)條件成熟的大型度假村、山莊、酒店，特別是國有的這些場所，緊急改造為收治傳染病人的傳染病?？漆t(yī)院；在居家隔離難以避免交叉感染和防止疫情擴散的嚴峻態(tài)勢下，也應當征用部分酒店、山莊、度假村作為疑似病例或者密切接觸者的醫(yī)學隔離觀察場所。這條意見也在1 月27 日通過中國社會法學研究會秘書處提交給了中國法學會。2020 年2 月4 日筆者通過微信看到了薛軍、沈巋兩位學者的類似建議，參見《北大法學教授呼吁武漢政府緊急征用大量樓堂館所 進行有效醫(yī)學隔離》，電子商務法研究微信公眾號：https://mp.weixin.qq.com/s/eHHbUXxJJi2KIZgCDLLXCw，2020 年2 月4 日訪問。

（四）確立國家財政負擔救治甲類傳染病和按照甲類傳染病預防、控制的特定乙類傳染病的法治機制

我國現(xiàn)行的醫(yī)療保障是平時常態(tài)的醫(yī)療保障體制，沒有針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的應急保障制度設計。在應急狀態(tài)下，收治甲類傳染病人和按甲類傳染病預防、控制的乙類傳染病人的費用以及排查疑似上述病例的費用方面，國家應迅速確定國家和地方財政負擔的法定機制并讓公眾知悉，避免因為擔心費用而造成隱瞞病情、導致疫情擴散。14在2003 年非典肺炎疫情初期，筆者在清華大學做訪問學者，曾寫信向國務院建議要對所有非典肺炎病人實行免費救治、國家財政負擔救治費用，避免一些人因擔心治療費用而隱匿病情導致疫情擴散。國家在隨后的防控措施中實行了這個免費收治決策。這為我國有效迅速控制非典肺炎疫情提供了社會保障。

鑒于新型冠狀病毒肺炎疫情的特點，將收治確診新型冠狀病毒肺炎病人的費用明確由國家和地方財政負擔的機制，并將排查疑似病例的費用也納入國家和地方財政負擔的機制，解除人民群眾對費用負擔的顧慮，有助于有效、切實控制疫情擴散。15為應對防控疫情，中國財政部與國家醫(yī)保局在2020 年1 月22 日聯(lián)合印發(fā)了《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療保障的緊急通知》。該通知要求，各地醫(yī)保及財政部門要確保確診新型冠狀病毒肺炎患者不因費用問題影響就醫(yī)，確保收治醫(yī)院不因支付政策影響救治，并規(guī)定了幾點規(guī)則。參見《財政部、國家醫(yī)保局保障新型冠狀病毒感染肺炎疫情救治費用》，中國新聞網(wǎng)：https://www.chinanews.com/cj/2020/01-22/9067600.shtml，2020 年1 月22 日訪問。但是該通知沒有明確中央財政補助的具體額度，沒有規(guī)定沒有參加醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)居民就醫(yī)的費用負擔解決辦法。隨后，財政部明確了中央財政補助60%。有的省明確了剩余的40%由省財政全額負擔。參見《黑龍江新型冠狀病毒肺炎患者醫(yī)療費用全額報銷》，新浪網(wǎng)：https://news.sina.com.cn/c/2020-01-29/doc-iimxyqvy8970068.shtml，2020 年1 月29 日訪問。

從長遠的公共衛(wèi)生保障體系建設看，國家應當通過法律預先明確規(guī)定將甲類和乙類傳染病及依據(jù)疫情研判雖然法律暫未列入甲、乙類傳染病中但傳染程度相當于甲、乙類傳染病的新傳染病基本治療費用列入國家和地方財政負擔范疇，這樣才能在應對公共衛(wèi)生事件時做到有效防控疫情，避免人民群眾因醫(yī)療救治費用的擔憂而隱匿病情導致疫情擴散。這也是隨著我國財政負擔能力提升應該確立的疾病防控和基本醫(yī)療費用法治保障機制。未來隨著我國國力進一步增強，應該確立覆蓋全民的基本醫(yī)療財政負擔保障法治機制，強化公立醫(yī)療機構的建設和普及，健全非營利為主導的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。為特定人群提供的少部分高端化的營利性醫(yī)療實行市場化和產(chǎn)業(yè)化。

三、完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急物資法治保障機制

突發(fā)事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則。這一原則適用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件前，要做好預防工作，做好應急物資保障機制建設。

以這次新型冠狀病毒肺炎蔓延至全國的事件為分析，在發(fā)生蔓延前后，武漢市及湖北省其他有些地級市相關部門的預防意識淡薄、應急保障薄弱，對預防、應急沒有做好應有的保障，定點醫(yī)院的收治能力、人員和物資準備嚴重不足，16《疫情重災區(qū)黃岡衛(wèi)健委主任“一問三不知”被提名免職》，財新網(wǎng)：http://china.caixin.com/2020-01-30/101509620.html，2020 年1 月31 日訪問。沒有做好相應的預案和防控措施。從法律角度分析，顯示了我國在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的保障機制方面，從衛(wèi)生防疫部門用人機制、信息化建設到預防機制建設等保障方面存在不少短板。只有做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件前的各項保障機制建設，在突發(fā)事件發(fā)生時，才能做到有效應對。

（一）完善應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療物資儲備和應急生產(chǎn)法治保障機制

針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的突發(fā)事件，事前做好應急物資儲備和應急生產(chǎn)保障制度，財政建立為應急生產(chǎn)企業(yè)提供政府財政支持補貼機制，國家應明確對在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時生產(chǎn)應急保障物資的企業(yè)實行免稅政策，這是做好應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要保障和工作措施。在免稅機制方面，我國《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》《企業(yè)所得稅法》沒有對應的條文加以規(guī)定，建議在修訂這些法律時，規(guī)定在突發(fā)事件期間生產(chǎn)應急保障物資的企業(yè)依法享有免稅的權利。

國務院辦公廳2020 年1 月30 日印發(fā)《關于組織做好疫情防控重點物資生產(chǎn)企業(yè)復工復產(chǎn)和調(diào)度安排工作的緊急通知》。2 月2 日財政部印發(fā)《關于支持金融強化服務，做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》。這兩份通知在稅收減免上并沒有作出應急的減免稅規(guī)定。2 月6 日國家財政部、稅務總局發(fā)布《關于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關稅收政策的公告》，對防控疫情相關企業(yè)實行企業(yè)所得稅、增值稅免征、減征等優(yōu)惠；2 月11 日國家稅務總局出臺對新型冠狀病毒肺炎疫情防控稅收優(yōu)惠政策指引，涉及支持防護救治、支持物資供應、鼓勵公益捐贈、支持復工復產(chǎn)四個方面12 項政策，進一步加大、明確了疫情防控方面的稅收減免政策。我國《企業(yè)所得稅法》第二十七條規(guī)定的免征、減征稅情形，沒有包括為防控突發(fā)事件生產(chǎn)應急保障物資和維持社會必需品而繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)可以免征企業(yè)所得稅和增值稅，也就是說我國現(xiàn)有的稅收法律體制沒有與應急保障法律體制關聯(lián)起來。建議在修改《突發(fā)事件應對法》《企業(yè)所得稅法》等法律時，明確授權國務院在突發(fā)公共衛(wèi)生事件等情況下，有權決定為應對突發(fā)事件而維持生產(chǎn)經(jīng)營特別是生產(chǎn)應急物資的企業(yè)在應急期間的免稅、減稅機制。新冠狀病毒疫情發(fā)生后，國家人力資源和社會保障部、國家醫(yī)療保障局、財政部、國家稅務總局先后聯(lián)合發(fā)布了有關緩交、減征各項社會保險費的通知，作為應急對策，緩解用人單位的困難。對照我國《社會保險法》《社會保險費征繳暫行條例》等法律、法規(guī)，并沒有應對突發(fā)事件期間的社會保險費緩交、減征的對應規(guī)則。在將來修訂這些相應的法律、法規(guī)時，應將應對突發(fā)事件的緩交、減征社會保險費應急法律規(guī)則規(guī)定進去。

我國《突發(fā)事件應對法》第三十二條規(guī)定了應急物資儲備保障制度。這是吸取了非典肺炎疫情等突發(fā)事件時期，我國各地出現(xiàn)的醫(yī)療防疫物資緊缺、儲備不足等教訓而規(guī)定的法律規(guī)則。由于部分醫(yī)療物資的保質(zhì)期比較短，需要科學合理安排一定的儲備量和定期使用更替補充。從集中資源、防控傳染病疫情的需要看，常住人口達到一定數(shù)量以上17這需要根據(jù)我國各地級市人口分布、醫(yī)院數(shù)量和傳染病發(fā)病數(shù)量等測算、決定哪些地級市單獨設立傳染病?？漆t(yī)院、哪些地級市聯(lián)合設立地區(qū)性傳染病?？漆t(yī)院。的各地級市建立一所傳染病?？漆t(yī)院或者改造一所普通醫(yī)院為傳染病?？漆t(yī)院并做好相應的醫(yī)療物資儲備，以應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件特別是類似非典肺炎、新型冠狀病毒肺炎等重大疫情，防止交叉感染，避免污染普通接診醫(yī)院院區(qū)，是突發(fā)疫情前可以做的平時社會保障。

在醫(yī)療物資的調(diào)度和發(fā)放方面，為了醫(yī)療物資的有效有序調(diào)度和依法發(fā)放，突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，紀檢監(jiān)察部門應同步及時介入展開監(jiān)督，避免衛(wèi)生主管部門或者其他某一個部門濫用權力；對社會捐贈物資的調(diào)度和發(fā)放，建立應急捐贈制度，允許捐贈人按照意愿直接捐贈給醫(yī)療部門；如果由各地紅十字會或者慈善總會負責接受和分派捐贈的，紀檢監(jiān)察部門應當及時介入展開監(jiān)督，同時由媒體、捐贈人、志愿者組織、其他慈善組織的代表組成監(jiān)督組織，保障醫(yī)療物資的調(diào)度和發(fā)放符合捐贈人的意思、符合防疫疾控的用途。18公眾經(jīng)過自媒體發(fā)現(xiàn)和批評湖北省紅十字會2020 年1 月30 日公布將受捐贈的1.6 萬個N95 口罩派給非定點收治新型冠狀病毒感染肺炎病人的民營醫(yī)院后，經(jīng)央視新聞現(xiàn)場追蹤報道，湖北省紀委監(jiān)察委介入調(diào)查后作出通報。參見《湖北省紀委監(jiān)委通報湖北省紅十字會有關領導和干部失職失責問題》，中華網(wǎng)：https://news.china.com/domestic/945/20200204/37763680.html，2020 年2 月4 日訪問。如果由防疫應急指揮機構統(tǒng)一接受和調(diào)度應急物資的，也應采取上述各方代表介入監(jiān)督的機制。不論是紅十字會、慈善總會還是應急指揮機構作為接受和調(diào)度捐贈物資的部門，都應組織充足人力保障捐贈物資按照捐贈人的意愿及時送到受贈的防疫醫(yī)療單位、保障捐贈資金和物資用于防疫，并及時公開各項信息。這些應急措施，在將來修訂相關法律時要成為法律制度。

（二）完善公民基本生活需要的物資供應法治保障機制

突發(fā)公共衛(wèi)生事件除了醫(yī)療物資的保障，保障公民基本生活需要的各項物資及其供應系統(tǒng)的保障，也是應急保障系統(tǒng)需要做好的。

2020 年1 月至2 月，不僅武漢市，湖北省多個地級市疫情嚴峻，除了保障直接應對疫情的醫(yī)療物資，保障人民群眾生活需求的物資也是應急保障的重要內(nèi)容。對于已經(jīng)有疫情的其他省市區(qū)，這些物資的應急保障，應當依法做好預案和保障。為此，2 月3 日中央應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情工作領導小組專門設立了多部門組成的生活物資保障組，建立快速聯(lián)動工作機制，增加生活必需品供應，協(xié)調(diào)落實各項必需品綠色通道，加強武漢等重點地區(qū)的生活物資供應保障工作。

從國家財稅體制上講，不僅對生產(chǎn)醫(yī)用物資的企業(yè)應當在貸款免息、貼息、免稅上加以支持，對保障人民群眾疫情期間生活必需品的企業(yè)都應當在貸款免息、貼息和免稅方面一并統(tǒng)籌安排，以鼓勵這些企業(yè)在疫情期間繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營。這些應急措施，在修訂應急法律時應當研究、確立為法律制度。

（三）完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件后的應急物資供給保障制度

發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，國家和地方應當啟動應急物資供給保障的法治機制，構建全國應急物資救援反應系統(tǒng)。新型冠狀病毒疫情迅速擴散到全國后，除了醫(yī)院專用醫(yī)療物資緊缺，服務行業(yè)的服務人員、普通民眾也緊缺防護口罩。建議修改相關應急法律、法規(guī)作出規(guī)定，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急期間，國家和地方防疫應急指揮機構組織各國家機構和人民團體抽派人員到各醫(yī)療物資生產(chǎn)企業(yè)駐點協(xié)助、監(jiān)督生產(chǎn)、銷售，按發(fā)改部門應急指導價統(tǒng)購醫(yī)療物資，由防疫應急機構統(tǒng)一調(diào)配給醫(yī)療、疾控部門和各銷售終端，特別是要保障一線醫(yī)療機構的醫(yī)療物資供應。從法律保障機制看，既然防護口罩成為防疫的必需品，應當通過統(tǒng)管統(tǒng)購的應急機制，納入基本醫(yī)療保障項目，保障居民獲得必需的基本防護口罩。

與此同時，在面對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的情況下，特別是我國的疫情嚴峻、醫(yī)療物資緊缺的情況下，國家有關部門應當宣布和采取措施禁止或者限制對外出口、捐贈防疫需要的應急醫(yī)療物資。這也是應急保障應當確立的法治機制。建議我國在修改《突發(fā)事件應對法》時，明確規(guī)定這一法治機制：國家發(fā)生突發(fā)重大事件，在應急期間我國應急物資緊缺的情況下，非經(jīng)全國人大常委會特別批準，禁止出口和向境外捐贈應急物資。

四、完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件勞動關系和其他社會保障法治機制

新型冠狀病毒肺炎突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，考慮新型冠狀病毒傳染特點，鑒于春節(jié)假期結束后人員流動帶來的疫情擴散危險，我國決定適當延長2020 年春節(jié)假期，作為應急措施。受到這一措施的影響，引發(fā)的各種法律關系，需要加以探討。

（一）完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的勞動關系法治保障機制

突發(fā)公共衛(wèi)生事件使得社會秩序變成非常態(tài)，影響到人們的各種社會關系，其中關切人們生存權、發(fā)展權的莫過于勞動關系。

受到疫情影響，大量用人單位停業(yè)停工停產(chǎn)、一些中小企業(yè)會可能因此倒閉，導致部分勞動者失業(yè)，這些失業(yè)勞動者與原用人單位之間會產(chǎn)生勞動爭議，這些勞動者在停業(yè)停工停產(chǎn)期間的勞動報酬和補償機制需要有應急狀態(tài)下的特殊處理機制。按照我國《工資支付暫行規(guī)定》，用人單位停業(yè)停工停產(chǎn)一個月內(nèi)的，應當發(fā)放勞動者基本工資，超過一個月沒有提供正常勞動、但維持勞動關系的，用人單位應當發(fā)放勞動者生活費。對于此項生活費的多少，各地規(guī)定不同?！稄V東省工資支付條例》第三十九條、《北京市工資支付規(guī)定》第二十七條也有地方的具體規(guī)定。這些規(guī)定，不是針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件疫情期間的法律規(guī)定，強調(diào)的是非因勞動者本人原因的用人單位單方原因停工、停業(yè)、停產(chǎn)，而疫情造成的停工、停業(yè)、停產(chǎn)，并非用人單位的意愿或者原因，要求用人單位承擔第一個月正常工資、第二個月生活費，并沒有考慮用人單位的實際負擔和損失。實際上，由于受到疫情影響，大量中小企業(yè)在停業(yè)停工停產(chǎn)期間損失很大、很多用人單位無力發(fā)放一個月基本工資和一個月生活費，將有部分用人單位被迫選擇解除勞動關系。而有部分勞動者會因受到疫情期間影響沒有交通工具上班、來自疫區(qū)需要依法被隔離檢疫等因素，導致產(chǎn)生爭議。

可見，我國勞動法并沒有構建應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的勞動關系保障機制。從平衡勞動者和用人單位的負擔來看，對因突發(fā)公共衛(wèi)生事件，超過一個月無法上班，不論是企業(yè)停工、停業(yè)、停產(chǎn)還是勞動者自身原因無法上班，又不屬于因病在治病期間的勞動者，191995 年1 月1 日起實施的《企業(yè)職工患病或非因工負傷醫(yī)療期規(guī)定》對勞動者患病或非因工負傷醫(yī)療期做了規(guī)定，在職工醫(yī)療期內(nèi)用人單位不能解除勞動關系。也不屬于因工患病被認定為工傷的勞動者，應當允許用人單位解除勞動關系。對勞動者因被用人單位解除勞動關系的失業(yè)期間，國家社會保險部門應當及時給失業(yè)者發(fā)放失業(yè)保險金，這是國家失業(yè)保險基金應當承擔的，不應當將責任過度轉(zhuǎn)嫁給用人單位。我國《傳染病防治法》第四十一條第二款規(guī)定，在隔離期間，實施隔離措施的人民政府應當對被隔離人員提供生活保障；被隔離人員有工作單位的，所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報酬。這一規(guī)定是針對甲類傳染病的，對于國家確定為乙類傳染病但實行甲類傳染病預防、控制措施的，從法律推理上可以適用。這一規(guī)定雖然對保護勞動者有利，但將責任完全歸于用人單位承擔，不符合許多用人單位的實際負擔能力，也不符合國家責任與社會責任均衡的安排。從社會保障法律體系建設上，建議修訂我國《勞動法》和《傳染病防治法》，對因隔離或者因疫情無法正常上班超過一個月工資支付周期的勞動者，除了屬于因病治療期間或者因工傷等法定保護情形外，應允許用人單位解除勞動關系，勞動者作為失業(yè)狀態(tài)，由失業(yè)保險基金支付失業(yè)保險金。

針對疫情作出的延長放假時間，屬于特殊時期的變通，應當屬于休息日，不應當作為公休假日。20在國家統(tǒng)一安排的延長放假時間后，各地方再作出的遲延復工的時間，既不是公休假日，也不是休息日，應作為更加特殊的一種變通規(guī)定，參照用人單位停工停產(chǎn)停業(yè)期間的工資支付、安排年休假等。在國家宣布延長假期的情況下，關系防疫的醫(yī)療物資等企業(yè)需要繼續(xù)上班、提前開工生產(chǎn)、不能休息的，還有大量關系國計民生的企業(yè)需要正常運作，不能延長放假，按照我國現(xiàn)行勞動法律的規(guī)定，作為休息日加班，能夠安排補休的安排補休，不能安排補休，要支付200%的工資。這也是平時勞動法的加班計酬方式，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，為了防疫需要繼續(xù)工作不能安排休息、補休的勞動者，完全由用人單位單方按平時勞動法的加班計酬計發(fā)200%的工資，在法理、情理上也過度加重了用人單位的社會責任。突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，與防疫有關、與維持社會正常運作有關的企業(yè)，冒著風險為防疫、為社會正常運作提供保障，國家原則上不允許其提升產(chǎn)品和服務價格，又要企業(yè)單方承擔加班工資，并不妥當。這也是我國《勞動法》沒有考慮應急狀態(tài)的特殊勞動法律規(guī)則的結果。我國現(xiàn)行法律規(guī)定失業(yè)保險基金有法定用途、不能給這類勞動者發(fā)放補貼，我國也沒有應急保障基金可以補貼這類勞動者，21例如，2020 年2 月上旬，江西省下發(fā)《關于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控重點物資生產(chǎn)企業(yè)穩(wěn)崗的通知》和《關于做好疫情防控期間有關就業(yè)工作的通知》，明確了用就業(yè)補助金、失業(yè)保險金等補助、支付對應企業(yè)和人員的補助政策，以相應平衡企業(yè)支付加班費等負擔。詳情見江西省人力資源和社會保障廳：http://rst.jiangxi.gov.cn/tzgg/index.jhtml，2020 年2月20 日訪問。在這種情形下，不宜簡單適用平時勞動法的200%支付加班費的要求，建議采取倡導性、鼓勵性規(guī)范，倡議、鼓勵企業(yè)給應急防疫需要提前復工、不能延長假期的勞動者支付加班費，而且國家在產(chǎn)品和服務價格上應當允許適度地依照市場規(guī)律調(diào)整，同時國家應給予產(chǎn)品和服務的財政補貼和相應的稅費減免。如果簡單地控制產(chǎn)品和服務價格，而這些因防疫需要提前復工的企業(yè)的積極性會受挫，也無力給提前復工的勞動者發(fā)放加班費。

我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第九條規(guī)定對參加突發(fā)事件應急處理的醫(yī)療衛(wèi)生人員補助和保健津貼等相關制度。根據(jù)這一制度，為應對新型冠狀病毒肺炎疫情，中央財政明確給予防疫醫(yī)療兩類人員每天300 元、200 元的補貼。從防控疫情工作人員的感染風險和艱巨任務看，這個補貼數(shù)額是微薄的，因此應允許和鼓勵各地財政在中央財政補助基礎上，及時作出增加補貼、補助的決定和行動。從財政部和國家稅務總局的有關通知看，對這些補貼、補助應當免征個人所得稅。修訂《個人所得稅法》等法律、法規(guī)時，要確立應急期間的應急工作人員補助、補貼免征個人所得稅和中央、地方負擔補助費用等相關機制。按照我國《工傷保險條例》，對在防疫醫(yī)療中感染病毒去世或者致殘的工作人員應依法認定為工傷，及時發(fā)放工傷保險金。

（二）完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會管理和公共秩序保障機制

突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，根據(jù)我國《傳染病防治法》《治安管理處罰法》《刑法》等法律、法規(guī)，對于確診病例、疑似病例和密切接觸者需要采取分類收治、隔離醫(yī)學觀察，以保證切斷傳染源、傳染途徑。新型冠狀病毒肺炎疫情發(fā)生后，全國31 個省市自治區(qū)先后啟動了突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件一級響應，采取了相應的應對措施。防疫應急機構應當組織各國家機關和人民團體的人力采取《傳染病防治法》規(guī)定的防疫措施和行動，公民有義務按照法律規(guī)定，配合疾控衛(wèi)生部門的防疫措施?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》也規(guī)定，任何組織和個人應當接受、配合醫(yī)療衛(wèi)生機構為預防、控制、消除傳染病危害依法采取的調(diào)查、檢驗、采集樣本、隔離治療、醫(yī)學觀察等措施。

新型冠狀病毒疫情發(fā)生后，出現(xiàn)了一些人違反防控疫情的違法犯罪行為。這些違法犯罪行為主要涉及抗拒疫情防控措施（包括以危險方法危害公共安全、過失以危險方法危害公共安全、妨害傳染病防治、妨害公務等）、暴力傷醫(yī)、制假售假、非法經(jīng)營等，其中直接關系疫情防控的以危險方法危害公共安全罪和妨害傳染病防治罪為典型和常見。對于明知已經(jīng)感染或者疑似感染新型冠狀病毒，隱瞞、謊報病情、旅居史、密切接觸人員等信息，采取在公共場所不戴口罩、密切接觸他人等方式，向不特定人故意傳播新型冠狀病毒，危害公共安全的，涉嫌以危險方法危害公共安全罪。對于違反法律規(guī)定，拒絕執(zhí)行衛(wèi)生防疫機構依照《傳染病防治法》提出的預防、控制措施，引起新型冠狀病毒傳播或者有嚴重傳播危險的，涉嫌妨害傳染病防治罪。222003 年最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理妨害預防、控制突發(fā)傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第一條第二款對類似情形解釋為構成過失以危險方法危害公共安全罪。但是患有突發(fā)傳染病或者疑似突發(fā)傳染病而拒絕接受檢疫、強制隔離或者治療的犯罪嫌疑人主觀上是故意的，因此以妨害傳染病防治罪定罪更符合其犯罪構成要件。有關部門應當依法對這類違法犯罪行為人進行追責，保障防疫秩序和社會公共安全。

（三）完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的其他社會保障法治機制

突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，涉及大量需要協(xié)調(diào)處理的社會保障關系。其中一個突出的問題是，對大量疑似傳染病人和與確診傳染病人密切接觸者的隔離和安置以及生活供應問題，需要有完善的社會救助保障機制。

社會救助是指國家對依靠自身努力難以滿足其基本生活需求的公民給予的物質(zhì)或者服務幫助。23《勞動與社會保障法學》編寫組：《勞動與社會保障法學（第二版）》，高等教育出版社2019 年版，第285 頁。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情況下，對需要依法隔離和安置的大量疑似傳染病人和與確診傳染病人密切接觸者采取臨時救助，使隔離措施具有可操作性和保障受隔離人員的生活需要。前述我國《傳染病防治法》第四十一條第二款規(guī)定，在隔離期間，實施隔離措施的人民政府應當對被隔離人員提供生活保障。但是具體如何組織人員加以保障，這也是我國在修訂相關法律時應當考慮增加的內(nèi)容和相應機制。要組織各類國家機關和人民團體的人員通過平時的防疫應急訓練，24姚元晶：《凝聚全民的力量應對公共危機——毛澤東軍事思想對我國應急救援力量體系建設的啟示》，載《中國應急救援》2011 年第1 期。突發(fā)公共衛(wèi)生事件時有序安排到防疫一線維持隔離場所管理，給集中、定點隔離中的疑似病例或者密切接觸者送日常生活必需品，這樣才能通過有效隔離，以達到阻斷傳染源、更好防控疫情的需要。

各級國家機構在緊急應對疫情、采取非常措施的同時，也要充分保護相對人的生命健康權利，不得隨意擴張和濫用權力，不能簡單粗暴地將所有疑似病例或者密切接觸者集中隔離，而要動用盡可能的力量安排合適合理的場所采取集中但分開隔離、避免交叉感染、盡力盡快采購檢測產(chǎn)品檢測和其他有效方法排查出不需要隔離的人員，這也是在應急中應當加以保障的方面。在防控疫情的同時，也應當重視利益相關者的人身自由權和隱私權保障。25陳穎健：《我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理模式變革——〈美國州衛(wèi)生應急授權示范法〉的借鑒與啟示》，載《中國衛(wèi)生政策研究》2013 年第12 期。

結語

平時的社會保障法律體系與突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間的應急社會保障法律體系，有不同的適用對象、條件、程序和規(guī)則，一方面要做好平時常態(tài)的社會保障法治體系建設，另一方面要做好應急狀況下的社會保障法治體系建設。實行預防為主、預防與應急相結合的原則，就是要在突發(fā)公共衛(wèi)生事件前，把各項為應急應對的工作做好、做足，常備不懈。

我國現(xiàn)有的社會保障法治體系建設，基本是圍繞常態(tài)的應對機制，對應突發(fā)公共衛(wèi)生事件后的應對保障，還有很多不足的地方，值得從包括傳染性非典肺炎、汶川大地震、新型冠狀病毒肺炎等災難中總結教訓、改進法治機制，將突發(fā)事件應急中的各項成熟措施轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代、科學、民主、依法的應急保障法治機制，在這方面我國應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會保障法治任重而道遠。