“新時(shí)代”背景下公眾參與行政決策的理論思考

摘要：在“新時(shí)代”大背景下，如何開展公眾參與行政決策的工作，需與中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的新要求以及公眾參與的新特征相結(jié)合。在推進(jìn)公眾參與制度的建設(shè)的同時(shí)，要充分發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的作用，提高政府與公眾的參與意識和能力，理順行政決策權(quán)與公眾參與權(quán)關(guān)系，從更深的層次對公眾參與進(jìn)行更務(wù)實(shí)、更理性的思考，確保行政決策的科學(xué)性與民主性。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;公眾;參與;行政決策

新中國成立70年來的歷程，也是人民當(dāng)家作主不斷實(shí)現(xiàn)的歷程。而人民當(dāng)家作主在行政法治領(lǐng)域的一個(gè)重要體現(xiàn)就是公眾參與行政決策。黨的十九大報(bào)告指出：“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?！惫妳⑴c是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和民主決策的重要形式。隨著中國特色社會(huì)主義邁入新的歷史性階段，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“健全決策機(jī)制，加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評估，強(qiáng)化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督。”公眾參與也需要結(jié)合新的歷史條件，體現(xiàn)新的時(shí)代特征。

一、 適應(yīng)“新時(shí)代”社會(huì)治理的新要求

習(xí)近平同志在慶祝中華人民共和國成立70周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“前進(jìn)征程上，我們要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民主體地位，不斷滿足人民對美好生活的向往，不斷創(chuàng)造新的歷史偉業(yè)”。這充分體現(xiàn)了人民主體地位，也對國家治理中體現(xiàn)人民性提出了更高要求。公眾參與作為社會(huì)治理的一種重要形式，要做好“新時(shí)代”的公眾參與工作，就必須深刻理解社會(huì)治理工作面臨的新形勢新任務(wù)。

首先，新時(shí)代加強(qiáng)社會(huì)治理，是解決新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾的內(nèi)在要求?！叭嗣竦拿篮蒙钚枰饕裰?、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求”。其中，人們的民主意識、法治意識、權(quán)利意識、社會(huì)參與意識的日益增強(qiáng)，給社會(huì)治理提出了新的要求，也對保障公眾參與權(quán)提出了新問題、新挑戰(zhàn)?！安黄胶獠怀浞值陌l(fā)展”反應(yīng)在社會(huì)治理領(lǐng)域主要是社會(huì)治理狀況的不平衡不充分，要求我們繼續(xù)深化社會(huì)治理實(shí)踐。因此，在新時(shí)代必須加強(qiáng)公眾參與的法治保障建設(shè)擺上議事日程，研究這些新問題，大力提高社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，才能滿足人民的新期待，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。

其次，新時(shí)代加強(qiáng)社會(huì)治理，必須以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，推進(jìn)公眾參與工作。針對社會(huì)治理創(chuàng)新，黨的十九大報(bào)告提出了一系列關(guān)鍵舉措，例如，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制?！訌?qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。這些都是對社會(huì)治理創(chuàng)新如何的具體指引現(xiàn)階段，在深入推進(jìn)社會(huì)治理的背景下，如何將“公眾參與”的要求落到實(shí)處，需要圍繞以下幾個(gè)方面開展更多分析與研究。

一是注重動(dòng)員各種社會(huì)力量參與社會(huì)治理。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要注重動(dòng)員組織社會(huì)力量共同參與，發(fā)動(dòng)全社會(huì)一起來做好維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作，努力形成社會(huì)治理人人參與、人人盡力、人人共享的良好局面。這就需要建立起政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性關(guān)系，逐步放開公共服務(wù)市場準(zhǔn)入限制，對企事業(yè)單位、社會(huì)組織、民眾進(jìn)行有效引導(dǎo)，讓各類社會(huì)主體有更多機(jī)會(huì)參與社會(huì)治理。推進(jìn)社會(huì)組織管理制度的改革，明確社會(huì)組織需要承擔(dān)的責(zé)任及享有的權(quán)利，加強(qiáng)規(guī)范自律，積極參與社會(huì)治理的各環(huán)節(jié)。

二是注重公眾參與治理的依法有序開展。公眾參與治理需要良好的社會(huì)法治環(huán)境保障，需要各類社會(huì)治理參與主體具有“規(guī)則意識”，形成政府依法行政、群眾依法參與、人人遵紀(jì)守法的良好法治氛圍。社會(huì)治理主體在參與管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)、社會(huì)事務(wù)等方面需要遵循相關(guān)法律法規(guī)要求。政府需要引導(dǎo)公眾依法表達(dá)訴求、解決糾紛，確保公眾在法治框架下充分享有參與的權(quán)利。面對社會(huì)治理中的矛盾和問題，要運(yùn)用法治思維、借助法治方式進(jìn)行處理與解決，推進(jìn)社會(huì)治理的法治水平。此外，還要支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。

三是注重提高治理參與的社會(huì)化、智能化、專業(yè)化水平。社會(huì)治理的社會(huì)化水平的提升主要在于堅(jiān)持群眾路線，建立更多傾聽群眾訴求的渠道，給予群眾更多參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)。同時(shí)，要建設(shè)社會(huì)化參與的相關(guān)基礎(chǔ)制度，譬如：實(shí)名登記制、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度等，對現(xiàn)有的社會(huì)信用體系進(jìn)行補(bǔ)充與完善。社會(huì)治理的智能化水平主要是依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興技術(shù)，在治理目標(biāo)、參與手段、評估標(biāo)準(zhǔn)等方面引入智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)更為精細(xì)、科學(xué)、高效的社會(huì)治理。社會(huì)治理的專業(yè)化水平主要是指要建設(shè)高水平、高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，有效運(yùn)用專業(yè)知識、先進(jìn)理念，增強(qiáng)社會(huì)治理效能，使社會(huì)治理具有更高的協(xié)同性及整體性，確保對各類風(fēng)險(xiǎn)具有更強(qiáng)的預(yù)警及防控能力。

二、 充分發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的作用

社會(huì)主義協(xié)商民主為公眾參與提供了有力的制度保障。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐”。這就需要建立流程健全、程序合理的社會(huì)主義協(xié)商民主制度，切實(shí)保障公眾參與可以在法定的制度框架內(nèi)有序推進(jìn)。

首先，在社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的進(jìn)程中，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，對在黨和國家建設(shè)各層面、各領(lǐng)域落實(shí)協(xié)商民主要求有著積極的效果，能夠最大程度達(dá)成廣泛共識，凝聚多方力量，避免決議拖沓、執(zhí)行不力的狀況發(fā)生，切實(shí)保障能夠有計(jì)劃、有組織、有步驟的落實(shí)協(xié)商的各項(xiàng)事項(xiàng)，在管理社會(huì)事務(wù)、國家事務(wù)、文化經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面保障民眾依法行事。推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展，必須堅(jiān)定不移以黨的方針為導(dǎo)向，以中國特色社會(huì)主義思想作為核心指引，堅(jiān)持依法治國、以民為本的宗旨，而不能夠?qū)ξ鞣侥Ｊ竭M(jìn)行照搬照抄。在黨政的議事日程及決策部署方面，需要充分考量協(xié)商民主事項(xiàng)，進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃與部署，確保能夠有計(jì)劃、有組織、有步驟的落實(shí)協(xié)商的各項(xiàng)事項(xiàng)。

其次，積極建立起多層次的協(xié)商格局。從公眾參與的視角看，在協(xié)商模式上需要重點(diǎn)做好以下工作：第一，堅(jiān)定不移推動(dòng)政府協(xié)商。加強(qiáng)依法決策、民主決策、科學(xué)決策，提升公眾參與度和決策透明度，有效回應(yīng)人民群眾的切實(shí)需求。探索制定協(xié)商事項(xiàng)目錄。如果協(xié)商事項(xiàng)對社會(huì)民生、公共利益等有著重大影響，政府需要對社會(huì)輿情保持足夠的關(guān)注與重視，并吸納公眾參與協(xié)商。第二，扎實(shí)推進(jìn)基層協(xié)商。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商。這就需要基層治理組織不斷完善聯(lián)系群眾的有關(guān)制度，探索符合基層實(shí)際的協(xié)商議事方式，讓群眾依法對自身事務(wù)進(jìn)行有效處理。建立基層協(xié)商的各方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，針對基層民眾關(guān)注度較高的征地拆遷、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問題，應(yīng)積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門和利益相關(guān)主體進(jìn)行協(xié)商。第三，探索社會(huì)組織協(xié)商。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府依法治理的前提下，與相關(guān)社會(huì)組織建立起更為健全的聯(lián)系渠道與機(jī)制，為社會(huì)組織協(xié)商提供更多機(jī)會(huì)和平臺。

再次，圍繞協(xié)商政策的落地完善相關(guān)推進(jìn)舉措。按照黨的十九大報(bào)告的要求，各級黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在深入的調(diào)查研究、廣泛的聽取意見基礎(chǔ)上，制定科學(xué)、合理的年度協(xié)商計(jì)劃，對各類協(xié)商活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌。同時(shí)，需要拓寬協(xié)商渠道與方式，完善聽證、提案、咨詢、座談、評估、論證等具體協(xié)商形式的設(shè)置，持續(xù)提升協(xié)商民主的廣泛性和規(guī)范性。圍繞對群眾切身利益、社會(huì)發(fā)展具有重要影響的問題進(jìn)行全面協(xié)商，把協(xié)商的方式和精神貫穿于決策的全過程。針對協(xié)商中獲取的公眾意見，健全相關(guān)的反饋、采納和督查機(jī)制， “引導(dǎo)督促各級干部養(yǎng)成有事多協(xié)商、遇事多協(xié)商、做事多協(xié)商的良好習(xí)慣”，提升決策主體的協(xié)商民主素養(yǎng)。

三、 提高政府與公眾的參與意識和能力

相較于公眾參與制度較為發(fā)達(dá)的國家，我國公眾參與的意識和能力還有一定欠缺。這主要是受我國歷史與文化因素的影響，官本位的思想認(rèn)識較重，雖然近年來民主行政不斷推進(jìn)，但政府官員民主決策的意識和公眾積極參與決策的意識仍有待提升。鑒于此，我們必須立足國情，從樹立公民權(quán)利意識與政府民主決策意識著手，為公眾參與制度的完善提供有利的思想保障。

1. 增強(qiáng)公民依法參與的權(quán)利意識。意識是行為的先導(dǎo)。目前在我國行政決策實(shí)踐中，仍時(shí)常存在公眾參與的權(quán)利意識不足、參與熱情不高、參與理念陳舊等問題。這就需要培養(yǎng)和增強(qiáng)公眾的參與意識和維權(quán)意識，消除“事不關(guān)己、高高掛起”和“搭便車”等消極心理。對此，可以從以下幾方面采取措施：

第一，培育公眾在國家治理中的身份意識。積極引導(dǎo)公眾樹立并強(qiáng)化主人翁意識，讓公眾充分認(rèn)識到政府的行政決策是國家治理重要手段，與自身利益息息相關(guān)。既要培育公眾的個(gè)體意識，充分行使自身的法定權(quán)利，又要培育公眾的集體意識，讓大家勇于為了群體利益和公共利益代言發(fā)聲。只有當(dāng)民眾具有深刻的身份意識，才能像管理自己的家庭事務(wù)或單位事務(wù)一樣，積極參與社會(huì)公共事務(wù)管理，并認(rèn)識到這是法律賦予的神圣權(quán)利也是必須履行的義務(wù)，必須充分有效的維護(hù)自身參與權(quán)利，而不是以走過場的態(tài)度應(yīng)對。

第二，不斷優(yōu)化公眾參與的途徑和方式。公眾參與積極性的提升需要長時(shí)間的實(shí)踐積累，需要對參與途徑與渠道進(jìn)行拓寬，并借助更加合理、高效和人性化的方式的。在現(xiàn)代信息技術(shù)跨越式發(fā)展的背景下，越來越多的社會(huì)大眾特青年人習(xí)慣于通過智能手機(jī)、平板電腦等移動(dòng)終端，運(yùn)用微博、微信等新媒體技術(shù)平臺來關(guān)注社會(huì)事件并為自己的利益發(fā)聲。政府應(yīng)當(dāng)順勢而為，運(yùn)用更多的新技術(shù)手幫助公眾獲取行政決策有關(guān)信息，并探索更多新型的便捷高效的參與方式，進(jìn)而提升公眾的參與積極性。

第三，引導(dǎo)公眾樹立良好的法治意識。參與主體爭取自身權(quán)利，均需要以法律框架為前提，不能以“死纏爛打”的方式維護(hù)自身權(quán)益，也不能“素心所欲”的自由行事。任何參與均需遵循客觀、合法、合理、公平等原則，不能夠置事實(shí)于不顧，唯利是圖，乃至是知法犯法，為滿足自身私利而犧牲公共利益。這就需要加強(qiáng)公眾參與行政決策有關(guān)法律的宣傳和普及，幫助公眾選擇合理、正確的方式參與到行政決策之中，避免出現(xiàn)“消極參與”和“過激參與”兩種極端現(xiàn)象，確保在依法依規(guī)的條件下有序參與行政決策。

2. 提升公眾參與的能力素養(yǎng)。提升公眾參與主體自身的知識水平和參與能力，能夠保障公眾參與的有效性，提升參與質(zhì)量的，使得公眾參與行政決策更為高效。在現(xiàn)代社會(huì)，任何政策的形成都需要充分權(quán)衡多方面的因素，因而不僅要求政策制定者足夠的分析及判斷能力，而且參與政策制定的公眾也需要有相應(yīng)的能力、知識，以保障政策的科學(xué)制定和有效實(shí)施。

第一，公眾需具備借助多種途徑獲取信息的能力。在行政決策有關(guān)的聽證會(huì)或意見征詢會(huì)之前，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)先行發(fā)布決策相關(guān)的基礎(chǔ)信息，讓公眾預(yù)先掌握基本情況，為后續(xù)參與進(jìn)行相應(yīng)準(zhǔn)備。行政機(jī)關(guān)發(fā)布信息一般會(huì)借助新媒體和新技術(shù)手段，譬如：微信、微博、政務(wù)APP等。這就需要公眾能夠熟練掌握新型的交流溝通工具的使用方式。當(dāng)然，政府也應(yīng)當(dāng)開發(fā)更多使用便捷的、易于公眾掌握的信息發(fā)布和交流平臺。

第二，公眾需要具備一定的溝通和質(zhì)辯論能力。在參與行政決策時(shí)，對于決策有關(guān)的事項(xiàng)，參與者具有質(zhì)疑、辯論及闡明意見的權(quán)利，但是要充分運(yùn)用和實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利，那么需要參與者具有一定能力的語言組織和表達(dá)能力，以闡明自己的主張和觀點(diǎn)，并且要具有較強(qiáng)的邏輯思維能力及反應(yīng)能力，以充分的開展質(zhì)詢和辯論。故而，參與者需要充分拓展自身視野，對社會(huì)熱的問題進(jìn)行積極關(guān)注，廣泛參與行政決策實(shí)踐，不斷提升自身的綜合素質(zhì)。

第三，公眾需要具有科學(xué)技術(shù)知識的儲(chǔ)備。在社會(huì)高速發(fā)展、科技日新月異的背景下，行政決策涉及的議題更為廣泛，諸如城市河道治理、化工項(xiàng)目選址、城市規(guī)劃等等都與科技知識有關(guān)，公眾要充分參與此類行政決策就使得需要掌握一定的科技知識，這樣才能圍繞行政決策闡明自身有針對性觀點(diǎn)，不與主題相偏離。

四、 理順行政決策權(quán)與公眾參與權(quán)關(guān)系

參與權(quán)嚴(yán)格來講是憲法中明確規(guī)定的一項(xiàng)由具體法予以落實(shí)的公民基本權(quán)利。我國《憲法》第2條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。政府一切行為都必須以人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，政府決策能否實(shí)現(xiàn)民主取決于人民權(quán)利是否得出了有效行使，所以，公眾參與權(quán)是行使行政決策權(quán)的基礎(chǔ)。但公眾參與并非指政府必須將全部決策權(quán)都向公眾讓渡，換言之，決策機(jī)關(guān)可接受或者不接受公眾意見。公眾參與作為表達(dá)利益訴求的方式之一，不僅有助于協(xié)調(diào)利益，還有助于加深公眾對政策的理解。另外，公眾參與并不是否認(rèn)行政機(jī)關(guān)決策權(quán)的行使，其強(qiáng)調(diào)的是決策應(yīng)建立在協(xié)商的基礎(chǔ)上，旨在完善決策過程?！暗钦男姓Q策應(yīng)當(dāng)全面了解各種信息和公眾的利益與價(jià)值偏好，實(shí)際上是在量化的比較中加入了質(zhì)的成分，從而有助于提升決策的民主品質(zhì)”。換言之，行政決策參與只是將一個(gè)公平博弈的平臺提供給了利益群體，至于最后該如何抉擇則是政府需衡量的問題。

公眾參與的內(nèi)容有可能無法完全成為最終決策，但肯定會(huì)形成民主壓力從而對最終決策造成一定程度上的影響。實(shí)踐中，公眾參與對于行政決策的影響主要從以下維度得以體現(xiàn)：首先，公眾是否通過一定途徑參與到行政決策中并表達(dá)了自身的訴求與意愿;其次，公眾的意見是否受到?jīng)Q策者的重視并在決策時(shí)予以考慮或采納;最后，公眾能否有渠道對生效決策開展監(jiān)督。公眾參與行政決策具有博弈的性質(zhì)，涉及政府與公眾之間、不同利益訴求的公眾之間的協(xié)商互動(dòng)，這需要政府精心設(shè)計(jì)有效的、具有可行性的公民參與的方式與途徑。一方面，需要逐步提升政府在決策方面的主動(dòng)協(xié)商意識，設(shè)置更為開放的政策制定的模式，讓公眾更多的參與制度建設(shè)，為營造良好的法治文化氛圍提供助力;另一方面，需要為各利益群體提供適宜的環(huán)境，讓不同利益群體之間的博弈能夠保持良性狀態(tài)，政府居中進(jìn)行調(diào)控，尋求滿足各方利益的最大公約數(shù)。

五、 結(jié)語

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的關(guān)于社會(huì)治理、協(xié)商民主的要求，為公眾參與行政決策提供了重要理論和政策支撐。同時(shí)，政府決策主體的民主決策意識和公民民主權(quán)利意識是公眾參與行政決策的立法制度建設(shè)的思想基礎(chǔ)。在公眾參與行政決策的主體上，需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公眾、專家和政府三者之間的協(xié)商，同時(shí)要豐富和拓展公眾參與形式;在行政決策程序上，鑒于我國當(dāng)前公眾參與重大行政決策程序的法律依據(jù)比較分散，有必要盡早使尚停留在專家討論稿的《行政程序法》盡早轉(zhuǎn)化為正式立法，為實(shí)現(xiàn)我國重大行政決策的科學(xué)化和民主化提供強(qiáng)有力的制度保障，這一要求也符合我國現(xiàn)階段依法行政與法治國家建設(shè)的大趨勢。

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作者簡介：周勇（1985-），男，漢族，山東省沾化縣人，同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院14級法學(xué)博士生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

收稿日期：2019-11-11。