基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理的必要性和發(fā)展思路

董琳 姜華 吳斌

推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理有利于貫徹新發(fā)展理念，有利于有效協(xié)調(diào)政府與市場的新型關(guān)系，加快實(shí)現(xiàn)基層政府由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，從而推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化進(jìn)程的加速使得數(shù)據(jù)量呈爆炸式增長，海量數(shù)據(jù)蘊(yùn)藏的衍生價(jià)值正在越來越多的領(lǐng)域發(fā)揮著巨大作用。這使得政府治理環(huán)境異常復(fù)雜、邊界不斷延伸、主體分工模糊，改變了政府治理結(jié)構(gòu)與治理邏輯。對基層政府而言，期望在以數(shù)據(jù)的深度挖掘和融合應(yīng)用為主要特征的智能化數(shù)據(jù)治理理念引領(lǐng)下，以政府?dāng)?shù)據(jù)治理總體框架的頂層設(shè)計(jì)為指導(dǎo)，通過有效的數(shù)據(jù)治理，使體量巨大、多元、異構(gòu)、分散的政府?dāng)?shù)據(jù)能夠更好地為數(shù)字政府建設(shè)提供支撐。

一、基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理的必要性

政府?dāng)?shù)據(jù)治理是指為高效發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值、達(dá)到治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，以政府為主導(dǎo)、社會(huì)共同負(fù)責(zé)的多元主體，運(yùn)用各種可行手段對重要數(shù)據(jù)資源各個(gè)生命周期進(jìn)行治理的全過程?；鶎诱?dāng)?shù)據(jù)治理的必要性主要體現(xiàn)在以下幾方面。

一是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。黨的十九大提出必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，建設(shè)數(shù)字中國、智慧社會(huì)。十九屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出要增強(qiáng)地方治理能力，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。十九屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個(gè)人信息。各級政府必須深入貫徹落實(shí)中央精神，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，高水平推進(jìn)區(qū)域治理現(xiàn)代化。

二是促進(jìn)政府信息共享，提升基層政府的公共決策水平。數(shù)據(jù)治理的首要前提是加快促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享，從而解決當(dāng)前政府部門內(nèi)部數(shù)據(jù)各自為營、信息孤島等諸多問題。唯有扭轉(zhuǎn)條塊分割管理的思路，打破數(shù)據(jù)壁壘，才能將數(shù)據(jù)治理中的各種信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、梳理和應(yīng)用，更好地為公共決策服務(wù)，避免出現(xiàn)“當(dāng)局者迷”和維持穩(wěn)定的慣性，實(shí)現(xiàn)良好的數(shù)字治理和科學(xué)決策。

三是加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，提高基層政府的治理能力。推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理有利于貫徹新發(fā)展理念，有利于有效協(xié)調(diào)政府與市場的新型關(guān)系?；鶎诱赏ㄟ^數(shù)據(jù)治理及時(shí)感知多樣性的公眾需求，實(shí)時(shí)開放與公眾需求相對應(yīng)的數(shù)據(jù)服務(wù)，也可以利用數(shù)據(jù)治理有效識(shí)別不同地區(qū)、不同群體基本公共服務(wù)的需求，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給，合理利用有限的公共資源，提高公共服務(wù)水平，進(jìn)一步推動(dòng)電子政務(wù)、數(shù)字政府和智慧城市的發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)基層政府由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，從而推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理的主要成效

近幾年，全國不少地方的基層政府在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城市治理和公共服務(wù)方面，以“數(shù)字政府”為引領(lǐng)，加快建設(shè)以服務(wù)管理、治理效能為核心的新型政府，取得了明顯進(jìn)展。

第一，建立健全了體制機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化建設(shè)。各基層政府紛紛成立大數(shù)據(jù)發(fā)展服務(wù)中心，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域大數(shù)據(jù)發(fā)展，不斷推出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”等平臺(tái)，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型步伐逐步加快。

第二，夯實(shí)數(shù)據(jù)接入渠道，基本形成接入管理體系。以視頻監(jiān)控、城管物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測、三防水利監(jiān)測等前端傳感為手段，形成了一整套數(shù)據(jù)采集和接入系統(tǒng)，打通了數(shù)據(jù)治理中最為關(guān)鍵的數(shù)據(jù)來源渠道。

第三，落實(shí)數(shù)據(jù)資源匯聚，基礎(chǔ)庫建設(shè)初見成效。通過推動(dòng)政府公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，依托上級資源數(shù)據(jù)，結(jié)合本地?cái)?shù)據(jù)，為下一步開展業(yè)務(wù)協(xié)同、提升政府服務(wù)能力和社會(huì)治理能力提供了最基礎(chǔ)也是最寶貴的資源。

第四，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源利用，應(yīng)用渠道逐漸豐富。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”方面，一些基層政府形成了從受理申請到形成辦理結(jié)果全過程只需一次上門或零上門;依托上級統(tǒng)一政務(wù)咨詢投訴舉報(bào)平臺(tái)，一個(gè)號碼響應(yīng)群眾訴求;減少多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查，形成?“一次到位機(jī)制”，做到服務(wù)零距離、監(jiān)管不擾民。例如寧波市鄞州區(qū)建設(shè)了區(qū)統(tǒng)一視頻資源共享平臺(tái)，形成了全區(qū)不同政府部門間視頻資源的按需共享。

三、基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理存在的主要問題

一是信息化基礎(chǔ)設(shè)施需要不斷升級。隨著智慧城市和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”不斷興起以及“最多跑一次”改革的深入推進(jìn)，電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、機(jī)房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都有了長足進(jìn)步，但依然存在較大提升空間。以寧波市鄞州區(qū)為例，雖然全區(qū)建成了以視頻監(jiān)控為核心的一系列前端物聯(lián)傳感手段，但由于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)也在不斷發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益短期難以進(jìn)行有效評估，存在投資大、回報(bào)慢的特點(diǎn)，這就使得已部署的物聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與實(shí)際需求之間仍存在較大差距。

二是數(shù)據(jù)共享歸集能力相對薄弱。當(dāng)前基層政府的數(shù)據(jù)主要以行業(yè)數(shù)據(jù)為主，管狀效應(yīng)依然明顯，容易形成“數(shù)據(jù)孤島”。實(shí)施“最多跑一次”改革后，絕大多數(shù)政府部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由省級部門統(tǒng)一歸集管理，作為基層政府失去了對本地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的管理權(quán)，即便是自己采集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，也難以在本地落地，數(shù)據(jù)歸集能力不斷下降。

三是大數(shù)據(jù)治理思維尚未形成。推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型并不是簡單地將傳統(tǒng)的政府行政事務(wù)原封不動(dòng)地搬到互聯(lián)網(wǎng)上，而要用數(shù)字思維對其進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的重組和業(yè)務(wù)流程的再造。但是當(dāng)前大部分基層政府，尚未完全建立數(shù)據(jù)思維，缺乏數(shù)據(jù)治理觀念，制約了地方政府治理能力的提升。一方面要積極落實(shí)中央和上級政府的要求，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新政府治理模式;另一方面又對大數(shù)據(jù)的價(jià)值缺乏足夠認(rèn)識(shí)，沒有深刻領(lǐng)會(huì)到大數(shù)據(jù)技術(shù)給政府治理帶來的便利和高效。這些因素嚴(yán)重制約了大數(shù)據(jù)在基層政府治理中的應(yīng)用進(jìn)程。

四是治理主體相對單一。在基層，政府部門一直扮演著治理的核心和主體角色，其主要功能就是提供公共服務(wù)與產(chǎn)品、預(yù)防和化解公共危機(jī)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，如果繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政府的主體作用，會(huì)導(dǎo)致政府與企業(yè)、個(gè)人存在信息不對稱，地方政府與各企業(yè)、個(gè)人之間的治理協(xié)同效應(yīng)難以發(fā)揮，基層政府也無法提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，包括預(yù)防與應(yīng)對公共危機(jī)等方面的能力。

五是大數(shù)據(jù)安全建設(shè)亟需加強(qiáng)。數(shù)字技術(shù)的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)、人工智能的深化應(yīng)用，隨之而來的個(gè)人隱私、數(shù)據(jù)安全問題也逐漸暴露出來。當(dāng)前我國政府在數(shù)據(jù)安全方面尚缺少各級立法的保障，核心技術(shù)國有化方面依然是短板，基于大數(shù)據(jù)建設(shè)的安全防護(hù)體系尚未建立。不僅如此，基于云計(jì)算的大數(shù)據(jù)庫一旦建立，大量核心資料均存儲(chǔ)于此，雖然一定程度上實(shí)現(xiàn)了共享，但也存在數(shù)據(jù)泄露的很大隱患。

四、基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理的發(fā)展思路

（一）重視頂層設(shè)計(jì)，樹立大數(shù)據(jù)治理思維

基層政府可以成立較高級別的數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)提出數(shù)字政府建設(shè)的總體框架和要求，積極推進(jìn)數(shù)據(jù)治理理念，提高政府人員對大數(shù)據(jù)治理的認(rèn)知能力，提升數(shù)據(jù)治理在政府治理過程中發(fā)揮的作用。實(shí)踐表明，只有將大數(shù)據(jù)思維與政府的治理理念相融合，才能運(yùn)用數(shù)字技術(shù)提高政府的治理能力?？紤]到政府?dāng)?shù)據(jù)治理涉及的過程較為復(fù)雜，相關(guān)利益主體較多，在政府?dāng)?shù)據(jù)治理研究與實(shí)踐初期，需要從整體出發(fā)，逐步樹立起大數(shù)據(jù)治理思維，將大數(shù)據(jù)視為政府治理創(chuàng)新的工具，并在提供公共服務(wù)過程中充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)來提高效率。在處理公共事務(wù)過程中從管制型的思維觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的治理理念，將過去由主觀經(jīng)驗(yàn)主義決策轉(zhuǎn)變?yōu)橐詳?shù)據(jù)決策為主的思維模式。同時(shí)，還可以開設(shè)不同層次的大數(shù)據(jù)研修班，邀請業(yè)內(nèi)專家對政府部門用戶實(shí)施數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、共享利用等方面的培訓(xùn)，有利于其在實(shí)踐中用大數(shù)據(jù)思維來指導(dǎo)自己的工作，進(jìn)而提升地方政府治理的能力，完成政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。

例如，寧波市鄞州區(qū)成立了由區(qū)長擔(dān)任組長、各政府部門一把手任成員的數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)導(dǎo)小組，并提出數(shù)據(jù)治理框架，期望通過項(xiàng)目全生命周期管理聯(lián)動(dòng)信息生命周期管理，構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架，同時(shí)又明確在實(shí)施過程中，對框架進(jìn)行不斷探索和完善，確保能夠滿足政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型頂層設(shè)計(jì)的需要。

（二）不斷完善大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，提升集約化水平

一是優(yōu)化電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)深化電子政務(wù)外網(wǎng)的改造，滿足數(shù)字政府的大流量傳輸?shù)男枰?，包?G以及未來的6G;同時(shí)對現(xiàn)有的骨干網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行升級，使之適應(yīng)未來IPv6地址的發(fā)展。

二是建設(shè)物聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一接入平臺(tái)。為了減少基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市物聯(lián)感知設(shè)施的統(tǒng)籌管理，基層政府要啟動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，構(gòu)建城市物聯(lián)感知數(shù)據(jù)統(tǒng)一入口，為各種應(yīng)用提供應(yīng)用開發(fā)能力和統(tǒng)一接口，同時(shí)探索創(chuàng)新物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)以及無線通信網(wǎng)等多重網(wǎng)絡(luò)融合的工作模式，逐步形成可以支撐大數(shù)據(jù)采集、匯聚及傳輸?shù)母咚倬W(wǎng)絡(luò)環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供基礎(chǔ)物聯(lián)數(shù)據(jù)。

三是加快政務(wù)云各級節(jié)點(diǎn)建設(shè)?；鶎诱凑丈霞壵?wù)云建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，自建或依托上級政務(wù)云，為數(shù)字政府應(yīng)用提供基礎(chǔ)支撐。通過云計(jì)算中心的建設(shè)或租賃，構(gòu)建大數(shù)據(jù)集群處理的工作環(huán)境，形成有利于大數(shù)據(jù)發(fā)展的虛擬物理相結(jié)合的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)體系，為數(shù)據(jù)信息資源的挖掘、存儲(chǔ)、統(tǒng)計(jì)、分析、預(yù)測及可視化的展示提供強(qiáng)有力的支撐，進(jìn)而促進(jìn)地方政府構(gòu)建智能治理體系。

（三）強(qiáng)化應(yīng)用支撐，提高數(shù)據(jù)資源開放和共享力度。

一是梳理公共數(shù)據(jù)資源目錄體系。當(dāng)前“信息孤島”看似是一個(gè)技術(shù)上的壁壘，分析其主要原因，可以看到這是由我們現(xiàn)有的體制機(jī)制所造成的，部門之間的業(yè)務(wù)孤島，形成了信息上的數(shù)據(jù)孤島，這些孤島已經(jīng)嚴(yán)重影響數(shù)字政府管理功能的有效發(fā)揮?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)適時(shí)推出針對公共數(shù)據(jù)資源目錄體系的梳理，通過梳理對各層級所擁有的數(shù)據(jù)進(jìn)行合理有效的清理、整合和優(yōu)化。

二是依托數(shù)據(jù)中臺(tái)，構(gòu)建基層數(shù)據(jù)特區(qū)。數(shù)據(jù)資源是數(shù)字政府建設(shè)最基礎(chǔ)也是最寶貴的資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源整合及共享是實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同、提升政府服務(wù)能力和社會(huì)治理能力的關(guān)鍵?；鶎诱筛鶕?jù)各地實(shí)際，獨(dú)立建設(shè)數(shù)據(jù)中臺(tái)或依托上級數(shù)據(jù)中臺(tái)，建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中心或數(shù)據(jù)特區(qū)。以寧波市鄞州區(qū)為例，可依托浙江省和寧波市建設(shè)的數(shù)據(jù)中臺(tái)，編制區(qū)域政府?dāng)?shù)據(jù)目錄及統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)簽體系，通過數(shù)據(jù)分享交換服務(wù)，打造全新的符合本地應(yīng)用需要的基層數(shù)據(jù)特區(qū)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理、質(zhì)量管理和模型管理，進(jìn)而逐漸消除“信息孤島”，切實(shí)推動(dòng)政府治理過程中的數(shù)據(jù)信息共享與融合。

三是擴(kuò)大政務(wù)信息資源共享交換覆蓋范圍?；跀?shù)據(jù)中臺(tái)，探索部門與部門之間的內(nèi)部數(shù)據(jù)置換機(jī)制，全面調(diào)動(dòng)部門數(shù)據(jù)交換的積極性。另外在內(nèi)部數(shù)據(jù)置換基礎(chǔ)上，基于合適的時(shí)機(jī)發(fā)展部門與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)交易，充分利用企業(yè)資源擴(kuò)大政府?dāng)?shù)據(jù)的來源渠道。增強(qiáng)政府部門辦公集約、移動(dòng)、協(xié)同能力，逐步實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨層級信息共享和辦公協(xié)同。適時(shí)出臺(tái)公共數(shù)據(jù)開放管理辦法，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)有序開放和規(guī)范管理，依托公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，深化地理信息、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域政務(wù)數(shù)據(jù)向社會(huì)開放。通過以上措施來提高政務(wù)應(yīng)用中所需的數(shù)據(jù)分析效率，進(jìn)而加大地方政府治理中數(shù)據(jù)資源開放與共享力度，為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供響應(yīng)和支撐。

（四）推進(jìn)多元共治，增加人民群眾的獲得感。

通過推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的“用戶界面”，實(shí)現(xiàn)政府面向公眾的一種服務(wù)承諾與交互載體。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理后的開放，提升廣大人民群眾的參與程度。通過這種開放的態(tài)度，積極吸納各方參與，進(jìn)而提高政府的治理能力。同時(shí)，政府在數(shù)字政府建設(shè)中，要積極引導(dǎo)智庫、高校、科研院所、優(yōu)質(zhì)企業(yè)、民間團(tuán)體及民眾參與到數(shù)據(jù)治理的建設(shè)當(dāng)中，進(jìn)一步拉近政府與群眾之間的關(guān)系。既可以為數(shù)字政府建設(shè)開拓資金渠道，也可以推進(jìn)政府的多元共治。

（五）優(yōu)化數(shù)據(jù)安全保障體系，規(guī)范數(shù)據(jù)生命周期流程。

一是完善關(guān)鍵數(shù)據(jù)安全體系。以“安全可靠”為抓手，構(gòu)建覆蓋物理設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)、平臺(tái)、應(yīng)用、數(shù)據(jù)的全方位、多層次、一致性網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)防護(hù)體系，建立信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)制度和網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度，建立重大項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制等相關(guān)制度，進(jìn)一步推動(dòng)國產(chǎn)自主可靠產(chǎn)品在重要領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的應(yīng)用。

二是規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)治理流程。基層政府應(yīng)當(dāng)充分利用已有的法律法規(guī)，通過規(guī)范大數(shù)據(jù)治理的流程，引入數(shù)據(jù)全生命周期概念，為數(shù)據(jù)的合法性、有效性及準(zhǔn)確性提供保障。政府大數(shù)據(jù)治理不僅要確保數(shù)據(jù)來源的合規(guī)性、真實(shí)性，也要從制度層面規(guī)范地方政府大數(shù)據(jù)治理流程，從而提升地方政府的治理能力，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型健康有序進(jìn)行。

（作者單位?：寧波市鄞州區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展服務(wù)中心）