職業(yè)足球改革困境：一種非均衡國家治理模式的反思

周嘉豪，劉 兵

(1.同濟(jì)大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，200092 上海；2.上海大學(xué) 體育學(xué)院，200444 上海)

1992年“紅山口會議”確立了中國足球要走職業(yè)化道路的改革方向，標(biāo)志著我國足球改革正式拉開大幕。隨后的1994年4月“萬寶路杯”全國足球甲A聯(lián)賽奏響了我國足球職業(yè)化的序曲。2015年3月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中國足球改革發(fā)展總體方案》，提出“三步走”戰(zhàn)略，將足球發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。隨著國家對足球發(fā)展的重視，職業(yè)足球改革(以下簡稱足球改革)逐步走向深水區(qū)。不容忽視的是，我國職業(yè)足球依然面臨中超俱樂部虧損、管辦分離不徹底、人才培養(yǎng)斷檔、足球文化薄弱、男足世界排名靠后等諸多問題。參與足球改革的各主體之間利益難以協(xié)調(diào)、互相推諉、缺乏合力，政策背離體育職業(yè)化方向或缺乏連貫性，也從側(cè)面說明我國足球改革仍未理出正確的發(fā)展思路，改革依然任重而道遠(yuǎn)。本文從非均衡國家治理模式的角度進(jìn)行反思，以幫助我國職業(yè)足球扭轉(zhuǎn)困境。

1 國家治理模式的均衡性與當(dāng)前非均衡治理的表征

治理是一個與傳統(tǒng)的依賴政府單向度垂直管理的“統(tǒng)治”模式相區(qū)別的概念，意味著政府通過掌舵、協(xié)調(diào)的方式來行使公共權(quán)力。近二三十年來，西方治理理論強調(diào)去政府干預(yù)、市場化運作、善治以及諸治理主體間的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，對轉(zhuǎn)型時期的我國政府有一定影響。一般認(rèn)為，國家治理是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動者在一個國家的范圍內(nèi)對社會公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益，維護(hù)公共秩序[1]。黨的十八屆三中全會提出了要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，但是國家治理的制度模式是多樣的，如何找到并堅持一套符合我國國情的國家治理模式，是構(gòu)建治理體系與強化治理能力的前提條件，更是改革時代的中心任務(wù)與解決足球改革等微觀問題的抓手。

張慧君、景維民從歷史的發(fā)生邏輯來闡述國家治理模式，認(rèn)為西方國家的國家治理模式在市民階層、公民社會興起之后發(fā)生了改變：一方面是市場和公民社會的自治組織治理能力增強，另一方面是產(chǎn)生了一個能制約政府權(quán)力的外在社會力量。但政府仍然發(fā)揮著自身積極作用，特別是中國改革的成功經(jīng)驗證明了一個具有強大制度供給能力的“強政府”對制度轉(zhuǎn)型保持有效調(diào)控，從而保障轉(zhuǎn)型時期社會經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定性和連續(xù)性[2]。馬德普將國家治理模式劃分為個人中心主義模式、國家中心主義模式與社會中心主義模式，而我國國家治理模式的變革實際上就是從國家中心主義模式向國家、社會和個人協(xié)同治理的模式轉(zhuǎn)變，由單一性邁向綜合性[3]。曾慶捷認(rèn)為治理范式的歷史背景在中西方差異巨大，當(dāng)今中國國家治理的主導(dǎo)模式依然受集權(quán)化的科層制為主導(dǎo)角色的“壓力型體制”“項目治國”和“運動式治理”影響[4]。綜上所述，國家治理模式實際是政府、市場、社會與公民之間相互耦合所形成的一種整體性的制度結(jié)構(gòu)模式。

任劍濤在研究舉國體制與超大型項目時把國家治理中依賴超大型項目統(tǒng)合一切個人與組織訴求、糅合市場效益與公眾愿望的做派理解為一種失衡狀態(tài)，事實上壓抑了市場的分散治理與社會自治需求，違背了現(xiàn)代國家治理的可持續(xù)發(fā)展原則[5]。筆者也認(rèn)為當(dāng)前我國國家治理模式是非均衡的，這表現(xiàn)為政府、市場、社會與公民關(guān)系的不和諧，以及上述主體在國家治理的參與失范——治理的權(quán)責(zé)絕大部分依然屬于政府，政府部門用分配財政資源的手段處理公共事務(wù)，強調(diào)自上而下的控制，而市場、社會與個人參與不足。具體表現(xiàn)為，一方面行政機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)部門、市場主體、社會組織與公民個體缺乏配合，傳統(tǒng)革命型權(quán)威體制、全能主義政府形態(tài)與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)、釋放社會治理能力的轉(zhuǎn)型思路相對立，有著較強的路徑依賴。另一方面地區(qū)不平衡性帶來的改革風(fēng)險與利益群體的多元化、博弈的不公平帶來的改革阻力交織在一起，導(dǎo)致各主體缺乏對話協(xié)商。這一切都反映在職業(yè)足球這一項高度復(fù)雜、社會化的運動事業(yè)中，國家治理模式的失衡對整個足球系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)產(chǎn)生著巨大阻滯作用。

2 參與足球改革的不同主體及相互關(guān)系

足球改革的主體是指對足球改革工作策劃、協(xié)調(diào)、落實的參與者。借鑒前人的研究成果，依據(jù)不同的社會屬性，對參與足球改革的各主體進(jìn)行劃分(表1)。為了應(yīng)付國際足聯(lián)“各國政府不得干涉足球”的規(guī)定，中國足協(xié)和國家體育總局足球運動管理中心實行“一套班子、兩塊牌子”的辦法，實則中國足協(xié)仍未與體育總局脫離。2015年3月國務(wù)院出臺的《中國足球改革總體方案》將足球運動管理中心撤銷，并按照政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的原則成立新的足協(xié)，規(guī)定“足協(xié)與國家體育總局脫鉤”[6]，但時任足協(xié)主席蔡振華曾表示“脫鉤不脫離”，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督、財政支持等方面不脫離，因此足協(xié)仍管理中超公司與各俱樂部。

表1 中國職業(yè)足球改革的參與主體

地方政府及其體育部門分別接受上級政府和體育總局的領(lǐng)導(dǎo)，與屬地的俱樂部產(chǎn)生深層次的交集關(guān)系。當(dāng)前所有的職業(yè)足球俱樂部在被冠以地名的那一刻起，就不再僅僅關(guān)乎和代表某投資方、某企業(yè)的利益和形象，其更是所在城市甚至地域的精神象征，這種地域文化層面的認(rèn)同被各種符號所彰顯與放大。地方黨政部門通常會協(xié)助、扶持職業(yè)足球俱樂部，與其共同承擔(dān)凝聚地域民眾認(rèn)同感的任務(wù)。

贊助商、投資商與俱樂部、中超公司等贊助投資對象發(fā)生經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，以收獲市場效應(yīng)。在各參與主體中，職業(yè)俱樂部與其他參與主體的聯(lián)系最多。俱樂部與政府的聯(lián)系：積極配合政府的政策，承擔(dān)起一部分城市公共服務(wù)職能，并竭力維護(hù)好與政府的關(guān)系。俱樂部與足協(xié)的聯(lián)系：遵守足協(xié)的規(guī)章制度，服從足協(xié)的管理，踐行足協(xié)要求的職業(yè)化目標(biāo)，支持、配合足協(xié)的其他任務(wù)，如為國家隊輸送球員。俱樂部與企業(yè)的聯(lián)系：俱樂部高層加入中超公司任職董事，參與公司共同治理；簽約贊助商并依法履行合約。俱樂部與社會的聯(lián)系：吸納并引導(dǎo)球迷觀眾，為運動員和教練員的職業(yè)生涯提供平臺，服務(wù)社區(qū)，接受媒體采訪、監(jiān)督等。職業(yè)足球俱樂部的角色可概括為國家體育政策的落實者、足協(xié)規(guī)則的遵守者、賽事的參與者、青訓(xùn)與國家隊人才的儲備者、城市公眾形象的維護(hù)者、公共服務(wù)的提供者、職業(yè)從業(yè)人員的雇傭者。可以說，職業(yè)足球俱樂部要處理的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于商業(yè)業(yè)務(wù)，其承擔(dān)的社會責(zé)任不可謂不繁重。

表2 中國職業(yè)足球改革的參與主體

在足球改革中，各個主體的地位和作用是不平衡的。還可以按不同角色劃分，將各主體分為責(zé)任者、執(zhí)行者和參與者，對其之間的關(guān)系進(jìn)行分析(表2)。足球改革的困境與國家治理模式有著一定的相關(guān)性。以中央政府、體育總局和足協(xié)為代表的權(quán)威部門牢牢把握著足改的核心權(quán)力，是改革話語權(quán)的掌握者和資源的分配者。足球俱樂部的角色更多是一個被動執(zhí)行者，其要擔(dān)當(dāng)多重社會使命，落實改革的大政方針，其創(chuàng)新動力受到了環(huán)境的制約?，F(xiàn)階段其他參與主體對足球改革的作用較小。政府與足協(xié)是責(zé)任者，而市場、社會、個人等其他主體起到執(zhí)行和參與的作用。

3 國家治理模式非均衡化的具體表現(xiàn)

3.1 尚未明確職業(yè)足球的發(fā)展動機(jī)

上世紀(jì)90年代以來，職業(yè)足球產(chǎn)業(yè)充斥著大量非職業(yè)化的因素，曾引起了一些爭議，因此關(guān)注職業(yè)足球發(fā)展的動機(jī)尤為必要。職業(yè)足球發(fā)展的首要動機(jī)是追求商業(yè)利益，滿足市場的需求。但目前職業(yè)足球并非是投資人單純的經(jīng)濟(jì)利益工具，而是涵蓋著政治利益的政商交易行為，比如投資人通過投資足球俱樂部擴(kuò)大行業(yè)影響力和承擔(dān)社會責(zé)任，進(jìn)而獲得與政府交易的話語權(quán)。如果能維持這種友好互利關(guān)系，投資人便可得到發(fā)展的各項便利條件及無形資產(chǎn)。這種不純粹的職業(yè)化根源于我國體育產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)定位偏差，也就是將其作為造血的生產(chǎn)型經(jīng)濟(jì)，而不是西方盛行的消費型經(jīng)濟(jì)。其他如國家隊和全運會等征調(diào)、集訓(xùn)行為，亦對足球職業(yè)聯(lián)賽產(chǎn)生了較大沖擊。總之，非市場因素的過度涉入，客觀上損害了俱樂部與球員的經(jīng)濟(jì)利益。

3.2 足協(xié)組織能力與管理效能不足

中國足協(xié)負(fù)責(zé)人兼有多重身份，亦民亦官亦商，權(quán)力關(guān)系復(fù)雜。中國足協(xié)亦非孤立運作，與體育總局、中超公司、福特寶公司等企業(yè)形成了“政府—社團(tuán)—企業(yè)”關(guān)系網(wǎng)。作為官方行業(yè)協(xié)會，足協(xié)和政府機(jī)構(gòu)脫鉤不徹底、監(jiān)管不到位，法人治理結(jié)構(gòu)混亂[7]。此外，足協(xié)人員數(shù)量有限。相較于日本、韓國足協(xié)的150人與120人左右，長期以來中國足協(xié)編制內(nèi)工作人員只有60多人，業(yè)務(wù)部門也只有十多個，法務(wù)部門曾經(jīng)只有3人。近年來隨著改革的深入，專業(yè)化分工有所加強，人員與部門得到初步擴(kuò)充，對青訓(xùn)與職業(yè)化經(jīng)營不斷重視，不過其組織能力與管理效能還有待進(jìn)一步提高。

3.3 各參與主體缺乏有效聯(lián)系與合作

職業(yè)足球是一項系統(tǒng)性工程，政府主導(dǎo)模式造成俱樂部、球員、贊助商、城市社區(qū)、媒體等其他參與主體行動能力不足。政府主導(dǎo)著職業(yè)足球的改革方向，培植發(fā)展各主體力量，統(tǒng)攝并調(diào)度支持資源，逐步完善職業(yè)足球市場環(huán)境和秩序。但另一方面，由于行業(yè)主管部門的能力缺陷與行政壟斷的存在，各參與主體之間缺乏有效聯(lián)系與合作。政府遲遲不放權(quán)，又無法較好地引導(dǎo)、規(guī)范市場，滋生出了如賭球、黑哨和球場暴力等現(xiàn)象，大大延遲了足球運動健康的職業(yè)化進(jìn)程。

4 原因分析與發(fā)展對策

4.1 政府層面：政府的非市場手段治理

足球的職業(yè)化改革實際上是對舉國體制遺留問題的革除。舉國體制在認(rèn)同上并未失去支持，一方面是一些運動項目創(chuàng)造或還將延續(xù)競技體育的輝煌成績，一些運動項目進(jìn)行職業(yè)化的時機(jī)還不太成熟，一些運動項目已經(jīng)取得頂尖水平而喪失職業(yè)化改革的動力，需要總體維持原有路徑；另一方面是國家體育總局、中國奧委會等機(jī)構(gòu)在輿論宣傳上占據(jù)著優(yōu)勢地位。筆者認(rèn)為舉國體制是對常規(guī)治理的補充，是用非市場的手段實現(xiàn)大規(guī)模的資源動員與調(diào)配，在國家能力不足、經(jīng)濟(jì)落后、社會組織程度低凝聚力弱的特定時代起到了積極作用，但是如果長期不當(dāng)運用則會造成成本—收益的不對等，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)之間、央地之間、公私之間、勞資之間的利益矛盾。

唯金牌論、運動式治理與項目式治理顯然不適應(yīng)現(xiàn)代國家治理體系的構(gòu)建。關(guān)于足球改革，應(yīng)破除舉國體制產(chǎn)生的阻礙力量：一是消除奧運戰(zhàn)略下全運會機(jī)制對職業(yè)足球的干擾。金牌榜作為地方體育局官員升遷的重要考核標(biāo)準(zhǔn)，誘發(fā)出一條畸形的利益鏈條。二是加強政府對職業(yè)運動員權(quán)益保障，完善制度、傾斜政策來保障職業(yè)球員退役后的生活。三是戒除“體制迷信”和急功近利思想，明確國家隊建設(shè)與職業(yè)聯(lián)賽運營的良性互動關(guān)系，以穩(wěn)定的政策規(guī)則保障各主體參與足球的積極性，逐步減少規(guī)則以外的其他人為因素的干預(yù)。四是加強立法，完善球員等市場主體的產(chǎn)權(quán)制度，提倡全社會、全行業(yè)對足球領(lǐng)域的監(jiān)督。

4.2 市場、社會層面：市場與第三部門失靈

一強兩弱的“國家—市場—社會”關(guān)系構(gòu)成了我國國家治理的不均衡狀態(tài)，讓政府牢牢地攥緊足球治理之權(quán)力，不愿意、不放心將一部分權(quán)力交給市場和社會。足球改革實際上還面臨市場失靈與第三部門失靈的問題。市場失靈是指市場配置資源不能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)不明晰、市場主體不成熟、市場體系不健全。而第三部門失靈指第三部門偏離了服務(wù)于社會公益或共益的宗旨，奉行功利主義的信念、行為，給消費者、社會帶來負(fù)效應(yīng)[8]。具體體現(xiàn)為我國社會組織內(nèi)部治理不完善、經(jīng)費汲取能力不足、公信力不高[9]。上述的共性問題也反映在足球改革身上。

首先，大力提倡職業(yè)化發(fā)展思路，建立與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相符的職業(yè)聯(lián)賽體系，有限度地開放國內(nèi)職業(yè)市場，引入外資，開展股權(quán)合作。發(fā)揮市場力量為職業(yè)足球吸納高水平的人才資源。做大職業(yè)足球產(chǎn)業(yè)，分好足球蛋糕，保障投資者的合法權(quán)益。其次，加強社會組織能力建設(shè)。黨的十九大報告指出：“提高社會治理社會化、專業(yè)化水平”[10]，這為足球改革指明了方向。特別要提高足協(xié)的專業(yè)服務(wù)能力，擴(kuò)大足協(xié)專業(yè)化的人才隊伍，打造科學(xué)合理的部門架構(gòu)，將足協(xié)工作重心逐步移到職業(yè)化發(fā)展的相關(guān)事務(wù)上來，多傾聽市場與社會的呼聲，為市場與社會主體的參與治理鋪平道路，讓利益表達(dá)渠道更加順暢。

4.3 個人層面：個體意識與自我治理不足

改革開放以來，社會轉(zhuǎn)型劇烈，傳統(tǒng)觀念與個體意識之間的關(guān)系面臨重構(gòu)。當(dāng)市場分工取代傳統(tǒng)社會家族分工、計劃經(jīng)濟(jì)的行政—單位分工時，中國社會及公民未能很好適應(yīng)，依附于國家權(quán)力而喪失自我治理的理性精神與能力?！爸袊鴤鹘y(tǒng)社會由于家的過分發(fā)達(dá)，以致沒有能夠產(chǎn)生如西方的個人主義，壓制了個體的獨立性?！盵11-12]對個人意識的壓制會限制個人創(chuàng)造力、想象力的發(fā)揮，對個人利益缺乏尊重將會制造個人與集體的緊張關(guān)系，降低集體的凝聚力。我國第一批職業(yè)足球球員大多數(shù)是由傳統(tǒng)體工隊模式培養(yǎng)的，不少體工隊坐落于封閉的島嶼上，如上海的崇明島、廣州的二沙頭島、重慶的廣陽壩等，封閉的訓(xùn)練環(huán)境壓制了球員的個性化發(fā)展，不利于球員的綜合素質(zhì)發(fā)展。

為此，應(yīng)大力弘揚職業(yè)化彰顯體育本源的價值，促進(jìn)人的個性自由和健全發(fā)展，倡導(dǎo)平等、公平、自由、法治的契約精神，協(xié)調(diào)好傳統(tǒng)的親情觀念、集體主義的奉獻(xiàn)精神與個人的權(quán)利意識的關(guān)系，反對以改革之名行逆職業(yè)化之實。

5 結(jié)語

我國國家治理的模式并未緊跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變遷而調(diào)整，呈現(xiàn)出市場、社會、個人等主體治理能力不足、參與度低的非均衡特點，反映到足球領(lǐng)域表現(xiàn)為舉國體制的路徑依賴、社會組織能力弱、各主體間合作度低以及職業(yè)運動員素質(zhì)欠缺等，這些因素綜合在一起阻礙了我國職業(yè)足球的改革。只有把足球改革融入整體治理格局中加以研判，才能找到病因，對癥下藥。要對國家治理模式不斷優(yōu)化、均衡化，根據(jù)社會發(fā)展的需要，合理地調(diào)整政府、市場、社會和個人之間的關(guān)系，逐步化解各參與主體的矛盾，提高治理能力和效率。