海綿城市PPP項(xiàng)目面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

邵秋虎　袁競峰　鄭傳軍

摘要：城市雨洪災(zāi)害和水污染管理現(xiàn)在已經(jīng)成為制約我國城市發(fā)展的關(guān)鍵問題之一。“海綿城市”理論的提出正是基于我國目前的城市水生態(tài)危機(jī)。海綿城市建設(shè)投資巨大，對地方政府來說，PPP模式無疑是最好的選擇。目前，大多數(shù)試點(diǎn)城市已采用PPP模式進(jìn)行海綿城市建設(shè)工作。在國內(nèi)外關(guān)于海綿城市工程項(xiàng)目研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合海綿城市PPP項(xiàng)目的特征，分析海綿城市PPP項(xiàng)目面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，為海綿城市PPP項(xiàng)目的有效實(shí)施提供了基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：海綿城市;PPP;社會資本;政府采購

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）01-0023-26 收稿日期：2019-09-26

作者簡介：邵秋虎，東南大學(xué)土木工程學(xué)院，講師，博士。

袁競峰，東南大學(xué)土木工程學(xué)院，教授，博士，博導(dǎo)。

鄭傳軍，東南大學(xué)土木工程學(xué)院，博士。

海綿城市建設(shè)是“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生”的重要內(nèi)容。海綿城市建設(shè)是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是城市治理創(chuàng)新的必然要求，也是建筑業(yè)轉(zhuǎn)型設(shè)升級的強(qiáng)有力支撐。通過海綿城市建設(shè)，保護(hù)城市原有的河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等生態(tài)敏感區(qū)，結(jié)合綠色建筑、低影響開發(fā)建設(shè)（LID）以及綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（GI），充分利用自然地形地貌，調(diào)節(jié)雨水徑流，充分利用天然植被、土壤、微生物凈化水質(zhì)，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)行為對原有生態(tài)環(huán)境造成的破壞。海綿城市建設(shè)是城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展的重要方式?？梢员ＷC城市生態(tài)空間，涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)，調(diào)節(jié)城市小氣候，減少城市熱島效應(yīng);同時，也為生物特別是水生動植物提供棲息地，恢復(fù)城市生物多樣性，營造生態(tài)、優(yōu)美的景觀環(huán)境。同時，海綿城市建設(shè)對中國跨越中等收入陷阱具有重要的支撐作用。 “十三五”期間將是中國經(jīng)濟(jì)突破中等收入陷阱的關(guān)鍵時期，成敗與否，很大程度上取決于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級?？v觀發(fā)達(dá)國家走過的歷程，起初也是先污染后治理，之后從綠色發(fā)展中尋求產(chǎn)業(yè)和技術(shù)升級，實(shí)現(xiàn)新的一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展。綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展同樣在中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占有著舉足輕重的地位，海綿城市建設(shè)作為未來一段時期中國城鎮(zhèn)化走綠色發(fā)展道路的重要舉措，必將助力中國跨越中等收入陷阱。

據(jù)測算，海綿城市的單位建設(shè)成本約為1.5億-1.9億元/平方公里，按照“十三五”規(guī)劃，到2020年我國相應(yīng)建設(shè)總投資規(guī)模將達(dá)到兩萬億元。2016年2月，國家發(fā)展改革委與住建部聯(lián)合發(fā)布的《城市適應(yīng)氣候變化行動方案》中提出，希望到2020年，建成30個適應(yīng)氣候變化的試點(diǎn)城市，其中主要措施就包括了推進(jìn)海綿城市建設(shè)。此次試點(diǎn)城市數(shù)量較2015年海綿城市試點(diǎn)數(shù)量（16個）增加近一倍，預(yù)計涉及投資額不低于2000億元。海綿城市”內(nèi)涵外延并不是孤立的，包括規(guī)劃設(shè)計，投資建設(shè)運(yùn)營、維護(hù)，智慧“海綿”和相關(guān)產(chǎn)業(yè)化等具體內(nèi)容，被稱之為“全產(chǎn)業(yè)鏈”。

目前，國內(nèi)海綿城市建設(shè)主要采取PPP模式，但具體如何運(yùn)作，因受地方債務(wù)政策限制，很多地方至今很難落地。不過采用金融創(chuàng)新方式，如通過基金等組合模式有望解決這一問題。從2014年末開始，PPP模式逐步推廣，很多環(huán)保公司手中訂單快速增長，PPP 項(xiàng)目計劃投資量超過8萬億元，同時中央部門和地方政府正加大對PPP項(xiàng)目的支持力度，如專門基金支持、獎補(bǔ)政策、融資支持、示范引導(dǎo)。自此，積極推廣PPP模式，通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，吸引社會資本建設(shè)、運(yùn)營海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，建立政府與社會資本風(fēng)險分擔(dān)、收益共享的投融資體制機(jī)制將是解決海綿城市建設(shè)過程中資金問題的主要選擇。由于海綿城市的投資額巨大，單靠政府投資對政府壓力太大，中央補(bǔ)貼也能有助于打開行業(yè)興起的開端。中央財政對“海綿城市”建設(shè)試點(diǎn)給予為期3年的資金補(bǔ)助，補(bǔ)助分3檔，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按補(bǔ)助基數(shù)獎勵10%。目前，海綿城市正在各地如火如荼地展開。需注意“規(guī)模踩踏效應(yīng)”相關(guān)概念的火熱，直接導(dǎo)致環(huán)保上市公司在PPP 模式下所取得的訂單越來越多，尤其是在“海綿城市”和黑臭水體治理方面。據(jù)廣發(fā)證券統(tǒng)計，2015年至今環(huán)保板塊已完成再融資284億元，未完成的再融資規(guī)模266億元。其中，民營企業(yè)多以PPP項(xiàng)目作為募投項(xiàng)目，而國有環(huán)保公司則更多選擇資產(chǎn)注入方式。同時，諸如長三角、珠三角、京津冀等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域依舊是相關(guān)產(chǎn)業(yè)類型公司搶占的重點(diǎn)區(qū)域。另一方面，并購項(xiàng)目、小城市項(xiàng)目乃至村鎮(zhèn)項(xiàng)目也受到行業(yè)政策、宏觀經(jīng)濟(jì)、PPP模式等因素的影響，成為項(xiàng)目拓展的又一重要方向，整個行業(yè)的競爭正向多元化發(fā)展。但是采用PPP模式也會有風(fēng)險，各試點(diǎn)城市要想成功運(yùn)用PPP 模式吸引資金，需要注意以下三個方面的問題。

一是理清PPP模式概念。PPP模式是一種管理模式，而不是一種融資模式，不要把它的主要目的想成是融資，也不要把它的作用夸大，但這些方面也是目前很多地方政府常容易犯錯的地方。在PPP模式中，如果政府想的是融資，降低自身財政風(fēng)險，而私人組織則想的是利益最大化，雙方在合作中就會因目標(biāo)的不一致而產(chǎn)生沖突。雖然目前對于試點(diǎn)城市來說，資金短缺是擺在他們面前的首要難題，但也不可操之過急、盲目地選擇合作對象。在雙方合作中，政府要注意處理好與市場主體之間的關(guān)系，雙方應(yīng)考慮整體風(fēng)險的最小化和整體利益的最大化。

二是合規(guī)采用政府采購。海綿城市的建設(shè)無疑會帶動新一輪的城市建設(shè)熱潮，增加公共產(chǎn)品的供給。由于財政資金的投入，城市中的許多材料、貨物的采購很有可能通過政府采購來完成。2014年11月，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，規(guī)范了PPP項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程。同年年底，財政部出臺《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》，全面規(guī)范PPP項(xiàng)目政府采購行為。在此基礎(chǔ)上，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府采購的職能作用、提高財政資金的使用效益，就顯得尤為重要。

三是監(jiān)管與激勵同在。與發(fā)達(dá)國家相比，我國的PPP模式還處于發(fā)展初期，各項(xiàng)規(guī)章制度還很不完善。雖然PPP模式在我國擁有很大發(fā)展空間，但其通常具有投資大、時間長、風(fēng)險高、合同結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜等特征，存在政府信用風(fēng)險、法律法規(guī)風(fēng)險、資金風(fēng)險、項(xiàng)目管理風(fēng)險等。所以，在海綿城市建設(shè)這個問題上，必須加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，通過必要的財政約束，控制PPP項(xiàng)目中的財政承諾，實(shí)行總體風(fēng)險控制。這樣既可以加強(qiáng)公眾對于PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，提升公眾對于海綿城市建設(shè)的熱情，也可以完善我國的PPP制度，降低風(fēng)險。此外，還需要出臺一定的激勵措施。過度的監(jiān)管可能會降低社會組織參與的熱情，為確保項(xiàng)目的成功，可以考慮提供最低收入保障或提供適度補(bǔ)助等，從而調(diào)動私人組織參與投標(biāo)的積極性。

雖然海綿城市的發(fā)展還在初級階段，也希望國家能夠進(jìn)行頂層設(shè)計，有關(guān)部委能牽頭在產(chǎn)業(yè)布局上，給予具體指導(dǎo)，在“海綿”科學(xué)研究上，也應(yīng)該給予一定幫助，將產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。李克強(qiáng)特別要求，總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，采取PPP、政府采購、財政補(bǔ)貼等方式，創(chuàng)新商業(yè)模式，吸引社會資本參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。將符合條件的項(xiàng)目納入專項(xiàng)建設(shè)基金支持范圍，鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新信貸業(yè)務(wù)，多渠道支持海綿城市建設(shè)，使雨水變棄為用，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

我們應(yīng)該充分認(rèn)識推進(jìn)海綿城市建設(shè)的重要意義，通過海綿城市建設(shè)，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求;到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。考慮到海綿城市建設(shè)單位面積投資大、專業(yè)性強(qiáng)、成片開發(fā)、公益性的特點(diǎn)，各利益相關(guān)者應(yīng)著力提升公共產(chǎn)品及服務(wù)的效率與效益，解決資金缺口，降低全壽命期成本，為公共部門帶來管理和技術(shù)創(chuàng)新。通過法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)、人才、技術(shù)、資金以及產(chǎn)品方面的綜合提升有力推進(jìn)海綿城市的建設(shè)。具體措施如下：

（1）鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設(shè)和運(yùn)營管理，鼓勵有實(shí)力的科研設(shè)計單位、施工企業(yè)、制造企業(yè)與金融資本相組合，組建具備綜合業(yè)務(wù)能力的企業(yè)集團(tuán)或聯(lián)合體，采用工程總承包等方式統(tǒng)籌組織實(shí)施海綿城市建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目，發(fā)揮整體效益。

（2）在建設(shè)海綿城市的過程中，政府應(yīng)改變以往城市公用事業(yè)的供給一手包辦的做法，充分發(fā)揮市場主體的作用，提高城市公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

（3）積極培育“技術(shù)+資本”的骨干企業(yè)，適度提高產(chǎn)業(yè)集中度，打造城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域具備咨詢策劃、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)運(yùn)營、技術(shù)產(chǎn)品供應(yīng)、投融資等全產(chǎn)業(yè)鏈條能力“航母級”骨干企業(yè)集團(tuán)。

（4）完善融資支持：一是中長期信貸支持。充分發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融作用，鼓勵對海綿城市建設(shè)提供中長期信貸支持。二是擔(dān)保創(chuàng)新類貸款。積極開展購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的資金支持力度。三是專項(xiàng)建設(shè)基金支持。將海綿城市建設(shè)中符合條件的項(xiàng)目列入專項(xiàng)建設(shè)基金支持范圍。四是鼓勵發(fā)行債券等。支持符合條件的企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、資產(chǎn)支持證券和項(xiàng)目收益票據(jù)，用于海綿城市建設(shè)項(xiàng)目。

（5）注重引入人才，克服技術(shù)短板和人才缺失問題。海綿城市將帶來6萬億元左右的市場規(guī)模?？萍既瞬派希l(fā)揮財政對海綿城市科技投入的杠桿效應(yīng)，激活科研、產(chǎn)業(yè)和市場，鼓勵大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)持續(xù)加大海綿城市建設(shè)技術(shù)、材料、工法、管理運(yùn)營等的投入，引導(dǎo)和培育新技術(shù)、新材料、新工法，形成綠色產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)海綿城市建設(shè)各類人才培養(yǎng)和培訓(xùn)。

（6）應(yīng)建立黨委或政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌行政資源和協(xié)調(diào)相關(guān)門部門，及時研究制定統(tǒng)一的技術(shù)政策、財稅支持政策、人才培養(yǎng)政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策;理順城市排水行政管理體制，建立和海綿城市建設(shè)同步的流域管理體制。

（7）抓緊清理涉及海綿城市建設(shè)的各類法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，加快海綿城市工程技術(shù)體系建設(shè)，盡快制定或修訂相關(guān)的法規(guī)，及時出臺工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┑陀绊戦_發(fā)政策。依法依規(guī)，強(qiáng)化合同管理，嚴(yán)格績效考核并按效付費(fèi)。完善海綿城市建設(shè)投資和特許經(jīng)營等規(guī)章制度，規(guī)范海綿城市建設(shè)投資領(lǐng)域各項(xiàng)審批，設(shè)立項(xiàng)目審批“綠色通道”，為市場籌資提供有力保障。健全機(jī)制強(qiáng)化保障海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須建立相應(yīng)推進(jìn)機(jī)制。

（8）加大宣傳力度，調(diào)動全民參與積極性，為全面推進(jìn)海綿城市建設(shè)營造良好氛圍，從而改善城市水環(huán)境、增強(qiáng)城市宜居性，實(shí)現(xiàn)城市彈性自然生長、可持續(xù)發(fā)展。

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