城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)向的遠(yuǎn)安生活垃圾處理模式研究

蘇進(jìn)　何懷林　袁軍　王化江　趙圣文

摘要：調(diào)查遠(yuǎn)安縣城鄉(xiāng)垃圾處理一體化工作的現(xiàn)狀，分析其模式特征，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，為其它地區(qū)城鄉(xiāng)垃圾治理提供借鑒。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)訪談、問(wèn)卷調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)觀察法對(duì)該縣生活垃圾處理措施、保障制度及運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行收集，運(yùn)用系統(tǒng)歸納法對(duì)該治理模式的特點(diǎn)進(jìn)行提取總結(jié)。垃圾收集全縣城鄉(xiāng)無(wú)縫化覆蓋，“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”一體化體系，以財(cái)政為主體的多元化籌資，全方位全周期的監(jiān)管措施，動(dòng)員全民參與，是遠(yuǎn)安縣建立城鄉(xiāng)垃圾處理一體化模式的基本特征。遠(yuǎn)安城鄉(xiāng)垃圾處理一體化模式對(duì)推進(jìn)新時(shí)代“五位一體”總體布局，破解城鄉(xiāng)生活垃圾治理各自為政的難題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，具有重要的意義，值得其它地區(qū)借鑒。

關(guān)鍵詞：垃圾處理;城鄉(xiāng)一體化;鄉(xiāng)村振興;遠(yuǎn)安縣

中圖分類號(hào)：S181

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200215044

收稿日期：2019-12-31

作者簡(jiǎn)介：蘇進(jìn)（1981-），碩士，講師。研究方向：公立醫(yī)院改革與健康中國(guó);通訊作者趙圣文，男（1978-），博士。研究方向：健康中國(guó)、醫(yī)療保險(xiǎn)、藥物經(jīng)濟(jì)學(xué)及醫(yī)保支付方式改革。

1 研究背景與目的

建設(shè)健康環(huán)境是“健康中國(guó)2030”建設(shè)的重要組成部分，是建設(shè)健康城市和健康村鎮(zhèn)的重要任務(wù)內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處的必然要求，是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的必然途徑，是實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的重要支撐，也是建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必然要求[2]。習(xí)近平總書(shū)記近期指出要推進(jìn)形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度[3]。改善農(nóng)村人居環(huán)境，實(shí)施村莊清潔行動(dòng)是落實(shí)國(guó)務(wù)院《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》和中央農(nóng)辦《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動(dòng)方案》的必然要求[4]，村莊環(huán)境衛(wèi)生整治也是廣大農(nóng)民群眾最為關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最亟需解決的一項(xiàng)生態(tài)治理難題，對(duì)于推進(jìn)城鄉(xiāng)服務(wù)均等化具有重要意義。2018年末我國(guó)鄉(xiāng)村常住人口為5.64億人[5]，我國(guó)村鎮(zhèn)兩級(jí)居住社區(qū)的人均生活垃圾產(chǎn)生量，分別為0.5～1.0kg/（人·d）和0.4～0.9kg/（人·d）[6]，據(jù)此測(cè)算，我國(guó)鄉(xiāng)村每年產(chǎn)生生活垃圾1.03～2.06億t。調(diào)查顯示，我國(guó)大約30%的生活垃圾未能投放到指定位置，超過(guò)40%的生活垃圾未能得到有效處理[7]。生活垃圾有效處理，不僅對(duì)我國(guó)，對(duì)其它許多發(fā)展中國(guó)家甚至全球也是一項(xiàng)嚴(yán)峻的考驗(yàn)[8]。鄉(xiāng)村居民生活水平普遍提高，健康環(huán)保意識(shí)持續(xù)提升，農(nóng)村公共服務(wù)品需求出現(xiàn)新特點(diǎn)，農(nóng)村居民對(duì)垃圾處理的不滿意率（77.5%）高于對(duì)教育（39.2%）和醫(yī)療衛(wèi)生（55.9%）的不滿意率，對(duì)將垃圾處理作為農(nóng)村公共品投資的意愿達(dá)17.8%，對(duì)提高農(nóng)民滿意度有顯著影響[9]。鄉(xiāng)村垃圾處理體系建設(shè)難度大，由于鄉(xiāng)村居民居住分散、受教育程度低、老齡人口比重大，對(duì)垃圾分類工作認(rèn)識(shí)還不到位[10]，垃圾回收轉(zhuǎn)運(yùn)、集中處理距離遠(yuǎn)，成本較大，縣級(jí)財(cái)政普遍薄弱，相比于城市成熟的規(guī)范化垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)處理流程面臨著更大的困難。

為在財(cái)政能力有限、城鎮(zhèn)化率低的地區(qū)，有效保護(hù)綠水青山，實(shí)現(xiàn)自然環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏，遠(yuǎn)安縣在全省首創(chuàng)城鄉(xiāng)垃圾處理一體化模式，實(shí)現(xiàn)了縣域內(nèi)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村所有生活垃圾全覆蓋、無(wú)害化、轉(zhuǎn)運(yùn)處理，被湖北省列為城鄉(xiāng)垃圾處理的示范縣，被評(píng)為“國(guó)家衛(wèi)生縣城”，是“綠色湖北、美麗荊楚的典范，全省全面發(fā)展、綜合發(fā)展的典型”[11]。研究總結(jié)以遠(yuǎn)安縣為代表的城鄉(xiāng)垃圾處理一體化模式符合示范先行，有序推進(jìn)的原則，對(duì)于其它地區(qū)開(kāi)展村莊整潔行動(dòng)具有一定借鑒意義。

2 研究對(duì)象與方法

2.1 研究區(qū)域概況

湖北省遠(yuǎn)安縣地處湖北省西北部，轄6鎮(zhèn)1鄉(xiāng)、117個(gè)村（居），國(guó)土面積1752km2，鄉(xiāng)村人口10.3萬(wàn)人，2016年地方公共財(cái)政預(yù)算收入11.1億元，全體居民人均可支配收入20883元[12]，低于全國(guó)同期水平12.33%。遠(yuǎn)安縣生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，森林覆蓋率達(dá)到74%，是“國(guó)家園林縣城”、“湖北省綠化達(dá)標(biāo)第一縣”、“全國(guó)綠色小康縣”。

2.2 研究方法

2.2.1 現(xiàn)場(chǎng)觀察

課題組根據(jù)該研究區(qū)域城鄉(xiāng)特點(diǎn)，隨機(jī)選取了鳴鳳鎮(zhèn)、茅坪場(chǎng)鎮(zhèn)駐地，并在該鎮(zhèn)各隨機(jī)抽取2個(gè)村進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，查看垃圾處理收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、集中處理設(shè)施，現(xiàn)場(chǎng)觀察各環(huán)節(jié)運(yùn)轉(zhuǎn)情況，并攝影攝像進(jìn)行了資料的收集。

2.2.2 問(wèn)卷調(diào)查與現(xiàn)場(chǎng)訪談法

查閱并收集了遠(yuǎn)安縣愛(ài)衛(wèi)辦城鄉(xiāng)生活垃圾處理的規(guī)范性文件、工作記錄、總結(jié)報(bào)告等資料，利用半結(jié)構(gòu)化問(wèn)卷對(duì)縣愛(ài)衛(wèi)辦、村委會(huì)主任、村民就生活垃圾的產(chǎn)生、分類、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理、監(jiān)管、動(dòng)員等方面進(jìn)行了訪談，了解其對(duì)該模式的認(rèn)識(shí)及態(tài)度。

3 結(jié)果

3.1 建立城鄉(xiāng)垃圾處理體系，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)安縣城鄉(xiāng)無(wú)縫化覆蓋

3.1.1 垃圾收集設(shè)施全境覆蓋

按照20戶以上的集中戶建垃圾集并房，農(nóng)村分散戶在房前屋后園地里建垃圾池，距離集并房較遠(yuǎn)的農(nóng)戶配備垃圾桶的方式，遠(yuǎn)安縣共新建、改造村組垃圾集并房（池）10354個(gè)，配備垃圾桶22368個(gè)，垃圾收集設(shè)施覆蓋到所有村居。同時(shí)，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)建建筑垃圾填埋場(chǎng)（點(diǎn)）、村組建垃圾分類池、集并房外安垃圾分類容器、農(nóng)戶建廚余垃圾漚肥坑的要求，完善垃圾分類設(shè)施，實(shí)施農(nóng)村垃圾分類減量處理工作。

3.1.2 垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施高效運(yùn)行

為解決農(nóng)村垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)難的問(wèn)題，建設(shè)了8座標(biāo)準(zhǔn)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站，平均每個(gè)中轉(zhuǎn)站占地面積2530m2，站內(nèi)管理房、工具房、綠化等配套設(shè)施齊全，管理人員到位，各項(xiàng)操作規(guī)程、管理制度健全，運(yùn)行規(guī)范。

3.1.3 環(huán)衛(wèi)配套設(shè)施管理規(guī)范

對(duì)垃圾集并房和垃圾池等基礎(chǔ)環(huán)衛(wèi)設(shè)施采取“編號(hào)管理”和“盯崗放哨”管理：即對(duì)每個(gè)垃圾池按村編號(hào)，并根據(jù)所在位置繪制區(qū)域示意圖，方便保潔人員準(zhǔn)確定位、快速清理;對(duì)每個(gè)垃圾集并房和垃圾池落實(shí)專人“放哨”，監(jiān)督村民垃圾入池和保潔公司按時(shí)清運(yùn)垃圾。

3.2 垃圾處理城鄉(xiāng)一體化模式

建立了“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的城鄉(xiāng)垃圾收集處理體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)垃圾處理一體化工程（當(dāng)?shù)睾?jiǎn)稱“清白”工作）長(zhǎng)效化、常態(tài)化。

3.2.1 戶分類

每戶負(fù)責(zé)自己房前屋后垃圾的清掃，并鼓勵(lì)居民對(duì)垃圾進(jìn)行初步分類。對(duì)于廢鐵、包裝盒、玻璃瓶、塑料瓶等可利用垃圾，由農(nóng)戶自行收存后賣(mài)給廢品收購(gòu)員;廢電池、過(guò)期藥品等有害垃圾，由農(nóng)戶投放到垃圾分類容器;廚余、農(nóng)作物邊料等有機(jī)垃圾，由農(nóng)戶在自家園田漚肥后還田;建筑垃圾，按照誰(shuí)產(chǎn)生、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，由村干部督促產(chǎn)生人運(yùn)往建筑垃圾填埋場(chǎng)（點(diǎn)）集中填埋;其它垃圾由農(nóng)戶倒入垃圾集并房（池）。

3.2.2 村收集

按照每村配備3～5名保潔員的標(biāo)準(zhǔn)建立村級(jí)保潔隊(duì)伍，遠(yuǎn)安縣共聘用保潔員763人，并整合鄉(xiāng)村公路清掃人員，共同做好村級(jí)衛(wèi)生保潔工作。保潔員的職責(zé)主要是村域公共部位垃圾清掃與日常保潔，督促村民按分類減量標(biāo)準(zhǔn)投放垃圾，將廚余等有機(jī)垃圾運(yùn)至組分類池漚肥，并監(jiān)督保潔公司按時(shí)清運(yùn)垃圾。各村還落實(shí)環(huán)境衛(wèi)生巡視員，對(duì)全村垃圾清理工作進(jìn)行監(jiān)督。

3.2.3 鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)

推行市場(chǎng)化運(yùn)作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，將垃圾清運(yùn)發(fā)包給保潔公司，由公司將垃圾房（池）垃圾清運(yùn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)站，有害類、可利用類、不可利用類分別放進(jìn)中轉(zhuǎn)站分類池中，建筑類倒入鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑垃圾填埋場(chǎng)（點(diǎn)）。政府負(fù)責(zé)考核監(jiān)督，走出了政府“大包大攬”困境。同時(shí)，建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)加公司加村居”三位一體的管理模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)對(duì)公司和村居考核，按考核結(jié)果分比率兌現(xiàn)公司承包費(fèi)用，為村居保潔工作打分;公司負(fù)責(zé)垃圾池垃圾清運(yùn)并監(jiān)督村居對(duì)垃圾池的管理;村居監(jiān)督公司及時(shí)清運(yùn)垃圾。

3.2.4 縣處理

玻璃瓶、塑料瓶等可利用垃圾由縣內(nèi)可利用垃圾粗加工企業(yè)進(jìn)行資源化處理。不可利用垃圾由縣環(huán)衛(wèi)所每天派垃圾壓縮清運(yùn)車現(xiàn)場(chǎng)壓縮后運(yùn)往縣城垃圾填埋場(chǎng)衛(wèi)生填埋，有害垃圾運(yùn)往縣垃圾填埋場(chǎng)暫存后交由專業(yè)機(jī)構(gòu)處置。

3.3 財(cái)政為主體的多元化籌資模式

遠(yuǎn)安縣本著“不新增村級(jí)債務(wù)”的原則，通過(guò)財(cái)政投一點(diǎn)、部門(mén)幫一點(diǎn)、社會(huì)捐一點(diǎn)、項(xiàng)目捆一點(diǎn)、群眾籌一點(diǎn)，多渠道籌集資金，為“清白”工作提供資金保障。

3.3.1 財(cái)政預(yù)算逐年遞增

縣政府將環(huán)衛(wèi)工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，并逐年增加。從2012年起，縣財(cái)政按每村5000元標(biāo)準(zhǔn)安排農(nóng)村保潔經(jīng)費(fèi)。2015年，縣政府專門(mén)下發(fā)文件由縣財(cái)政每年按人均20元的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)全縣農(nóng)村垃圾治理經(jīng)費(fèi)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年按人均不低于10元標(biāo)準(zhǔn)安排農(nóng)村垃圾治理經(jīng)費(fèi)。2016年，縣財(cái)政投入約350萬(wàn)元用于環(huán)境衛(wèi)生治理，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入均不低于60萬(wàn)元。

3.3.2 村民籌資成效顯著

各村采取“一事一議”方式，按每人每月1元的標(biāo)準(zhǔn)由村民繳納環(huán)境衛(wèi)生費(fèi)（五保戶、貧困戶不收）。所有經(jīng)費(fèi)打入農(nóng)村垃圾綜合治理專用帳戶，專款專用，并向社會(huì)公開(kāi)。遠(yuǎn)安縣洋坪鎮(zhèn)雙路村、鳳凰村率先自籌資金處理農(nóng)村生活垃圾，有力提升村民環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)，取得了較好效果。

3.3.3 多措并舉籌措建設(shè)資金

結(jié)合“三萬(wàn)”、“第一書(shū)記”幫扶等活動(dòng)，采取政府投資、部門(mén)幫扶、項(xiàng)目捆綁、社會(huì)捐贈(zèng)等多渠道籌集資金1200多萬(wàn)元，用于農(nóng)村環(huán)境整治、環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)、垃圾分類減量處理等。

3.4全方位全周期考核督辦措施

制定了《遠(yuǎn)安縣城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理考核細(xì)則及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》，嚴(yán)格檢查考核。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)隨時(shí)抽查、不定期檢查“清白”工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題第一時(shí)間督辦整改。

3.4.1 月檢查通報(bào)

縣愛(ài)衛(wèi)辦每月檢查30%以上的村，實(shí)行文字通報(bào)，電視、微信平臺(tái)曝光。環(huán)境衛(wèi)生整改不落實(shí)或連續(xù)2個(gè)月排名最后的由分管縣領(lǐng)導(dǎo)約談，連續(xù)3個(gè)月排名最后的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)向縣主要領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)明情況。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都實(shí)行一月一檢查、一月一通報(bào)制度。

3.4.2 季鄉(xiāng)鎮(zhèn)互評(píng)

每季度由縣分管領(lǐng)導(dǎo)組織，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)、相關(guān)單位等組建工作專班，進(jìn)行交叉檢查，互評(píng)打分，進(jìn)行半年小結(jié)。同一環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題被媒體曝光2次以上的，取消單位和單位主要負(fù)責(zé)人評(píng)先表模資格。

3.4.3 年終總結(jié)表彰

遠(yuǎn)安縣安排30萬(wàn)元用于衛(wèi)生獎(jiǎng)勵(lì)，根據(jù)考核結(jié)果按6萬(wàn)、4萬(wàn)、3萬(wàn)3個(gè)檔次對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行重獎(jiǎng)。在全縣范圍內(nèi)評(píng)選10個(gè)“最干凈村”，每村給予了1萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)。

3.5 動(dòng)員全民參與，提高環(huán)境意識(shí)與環(huán)境行為

通過(guò)“清白”工程，全縣上下普遍形成一種觀念，即“清白”工作不是面子工程、形象工程，而是呵護(hù)遠(yuǎn)安秀水青山、保護(hù)群眾身體健康的民生工程，是一件讓城鄉(xiāng)居民共享綠色福利的大實(shí)事、大好事。正是基于這種認(rèn)識(shí)，使遠(yuǎn)安縣的“清白”工作并不是自上而下的單向運(yùn)動(dòng)，而是政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、群眾參與的全民化運(yùn)動(dòng)。

動(dòng)員群眾廣泛參與。通過(guò)召開(kāi)村民大會(huì)、發(fā)放宣傳資料、入戶走訪宣傳、村級(jí)無(wú)線廣播等途徑，宣傳“清白”工作的目的和意義，號(hào)召?gòu)V大群眾積極參與。結(jié)合“最干凈村”創(chuàng)建和“十星級(jí)文明戶”評(píng)選活動(dòng)，充分發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，定期組織村（居）民對(duì)轄區(qū)內(nèi)的臟亂差現(xiàn)象進(jìn)行集中整治。遠(yuǎn)安縣按照“全民合力抓環(huán)衛(wèi)”的思路，使上級(jí)部署轉(zhuǎn)化為自覺(jué)行動(dòng)，使長(zhǎng)期行為轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)在習(xí)慣。只有全民促成“健康中國(guó)”共識(shí)，“美麗鄉(xiāng)村”愿景，才能保證城鄉(xiāng)垃圾處理一體化工程的長(zhǎng)久效果。

4 討論與思考

隨著新時(shí)代“五位一體”總體布局的確立，生態(tài)文明建設(shè)成為實(shí)現(xiàn)全面小康的必要環(huán)節(jié)。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，保護(hù)綠水青山，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境和諧，是貫徹習(xí)近平總書(shū)記“綠水青山就是金山銀山”、“長(zhǎng)江流域不搞大開(kāi)發(fā)”指示，落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念的必由之路。

如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)廣大縣域內(nèi)城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)化、經(jīng)濟(jì)化、無(wú)害化的有效治理，是擺在基層政府及人民面前的一道難題。農(nóng)村地區(qū)由于居住分散，農(nóng)民環(huán)保意識(shí)普遍薄弱，基層財(cái)政能力不足的普遍現(xiàn)狀又是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所面臨的普遍困難。遠(yuǎn)安縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣，能夠通過(guò)有限的財(cái)力，通過(guò)動(dòng)員群眾廣泛參與，探索建立“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的城鄉(xiāng)一體化模式，多方籌集資金、建立有效監(jiān)管機(jī)制，自2012年起，已經(jīng)建立起一套運(yùn)行高效、得到各方廣泛認(rèn)可的新機(jī)制，并將這一模式在宜昌市全面移植，甚至在湖北全省推廣，對(duì)于我國(guó)城鄉(xiāng)垃圾處理具有積極的借鑒意義。

城鄉(xiāng)垃圾處理一體化作為城鄉(xiāng)生態(tài)一體化的組成部分，可以領(lǐng)先于城鄉(xiāng)人口一體化、經(jīng)濟(jì)一體化、社會(huì)一體化、空間一體化，率先實(shí)現(xiàn)，破解了城鄉(xiāng)生活垃圾治理各自為政的難題，填補(bǔ)了治理主體缺位的空白，在實(shí)踐中探索建立了其他學(xué)者所倡導(dǎo)的農(nóng)村生活垃圾處理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系[13]，改變了鄉(xiāng)村垃圾治理無(wú)序的現(xiàn)狀，在垃圾治理方面實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，提升了城鄉(xiāng)居民環(huán)境意識(shí)，改變了環(huán)境行為，形成了“知強(qiáng)行強(qiáng)”的最優(yōu)狀態(tài)，探索出了一條經(jīng)濟(jì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的新路。

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（責(zé)任編輯 木易）