迎接城市更新未來新浪潮

程新文

摘要：在新時代的歷史機遇之下，粵港澳大灣區(qū)內各城市熠熠生輝、蓄勢待發(fā)，這同樣也賦予了城市更新難得的發(fā)展契機。在城市升級改造的同時，如何保留歷史傳承和文脈延續(xù)？如何以新技術引領智慧城市未來，推動城市創(chuàng)新？如何在為城市打造新面貌的同時，滿足城市居民新需求？如何實現(xiàn)宏大的戰(zhàn)略目標，又要立足當地實際謀發(fā)展，這是大灣區(qū)各個城市都需要面對巨大挑戰(zhàn)。

關鍵詞：粵港澳大灣區(qū);城市更新;城市規(guī)劃

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）01-0018-23 收稿日期：2020-01-06

1 一場關于城市更新的精彩大幕已正式拉開

2019年是中華人民共和國成立70周年，這70年來，中國城市化進程不斷加快，城市發(fā)展布局和結構日趨合理，但同時也面臨著城市開發(fā)漸趨飽和、土地資源日益稀缺的現(xiàn)狀。

在此背景下，城市更新成為中國經濟新風口和未來城市發(fā)展的新增長極。尤其是2019年以來，城市更新態(tài)勢日益火爆。不僅中央和地方政府連續(xù)出臺城市更新相關政策，加快推進城市老舊小區(qū)改造，社會各界對城市更新的關注度也空前提升，一系列城市更新會議和活動相繼舉辦，“城市更新”成為時下大熱話題。

近年來，城市更新已經成為國內外城市規(guī)劃界使用頻率最高的詞匯之一，但這并不是一個新鮮話題。城市更新最早出現(xiàn)于二戰(zhàn)后西方國家對不良社區(qū)的改造運動。雖然各個國家的歷史背景和社會經濟條件不同，對于城市更新的具體規(guī)劃實施過程和遇到的問題也不一樣，但城市更新的基本發(fā)展趨勢卻是大體相同。整體而言，西方國家的城市更新主要經歷了大規(guī)模清理貧民窟運動、具有福利色彩的鄰里重建、以市場為導向的舊城再開發(fā)，以及注重人居環(huán)境與城市可持續(xù)發(fā)展的多元化復興發(fā)展歷程。在不斷地實踐過程中，西方國家的城市更新逐漸形成了成熟的理論體系，同時也積累了豐富的更新改造經驗。

在中國，城市更新則始于上世紀50年代，由于當時政府精力有限加上各項資源短缺，因此城市更新的內容主要著眼于舊城區(qū)棚戶和危房改造，以保證居民的基本生活問題。改革開放后，中國經濟飛速發(fā)展，城市建設如火如荼，世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象應運而生。根據國家統(tǒng)計局發(fā)布的“新中國成立70周年經濟社會發(fā)展成就報告”顯示：1949年中國常住人口城鎮(zhèn)化率為10.6%，1978年末常住人口城鎮(zhèn)化率也僅為17.9%，2011年，這個數字首次超過50%。到了2018年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經達到59.6%，比1978年末上升41.7個百分點。

伴隨城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城市化水平持續(xù)提升，中國城市發(fā)展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。

但與此同時，粗放的城市增長模式與快速擴張所帶來的城市空間利用不合理、土地低效運轉、資源過度消耗以及歷史文化特色遭受沖擊等問題不斷顯現(xiàn)，成為城市良性發(fā)展道路上不得不面對和解決的問題。

上世紀90年代后，中國的城市更新以空前的規(guī)模和速度展開。隨著城市整體經濟實力的增長和社會生活水平的提高，加之房地產市場和社會各界力量的推動，城市更新模式從一元決策變?yōu)槎嘣獏⑴c，投資方式從“投入型”轉向“產業(yè)型”，進入新的歷史時期。

近幾年，中國大城市開發(fā)日趨飽和，存量土地的改造和提升迫在眉睫，城市更新的內涵不斷被豐富，對城市更新的探索與研究愈加成為政府和社會各界關注的焦點話題。

城市更新改造不再是簡單的推倒重建，而是更加注重城市整體空間規(guī)劃和土地利用、資源配置的均衡以及人居環(huán)境的改善等。新時期、新形勢下的城市更新被賦予更高的歷史使命，成為城市未來發(fā)展的新主題。

城市更新是一種將城市中已經不適應現(xiàn)代化城市社會生活的地區(qū)作必要的、有計劃的改建活動。雖然在中國城市建設過程中，城市更新一直如影相隨，但直到2015年，政府工作報告中才首次引入城市更新相關概念。李克強總理曾指出：“要發(fā)展智慧城市，保護和傳承歷史、地域文化，加大公共設施建設”。如果說，以前的城市更新更像是城市建設中錦上添花式的輔助存在，那么現(xiàn)在的城市更新則正式走向臺前挑起了大梁，成為城市發(fā)展的新增長點。換句話說，城市更新已經扎根于中國的城市之中，成為實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展目標的核心引擎，具體表現(xiàn)為城市空間盤活、人文記憶再生、社交活力重塑、產業(yè)轉型升級、促進經濟發(fā)展等幾大方面。在這種背景下，無論是政府還是企業(yè)都積極參與到新一輪的城市更新浪潮之中，共同提高城市的可持續(xù)性、宜居性和經濟競爭力，以促進城市的繁榮發(fā)展，城市更新開始全面爆發(fā)。

自2015年始，國家先后提出“有序推進老舊小區(qū)綜合整治”舊改計劃、《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》、確定“15個舊改試點城市”等。緊接著在2018年，包括廣州、沈陽、宜昌、長沙等在內的一二線城市紛紛提出城市更新年度計劃、老舊小區(qū)改造提質試點工作方案。至2018年底，全國106個試點城市老舊小區(qū)被改造，惠及5.9萬戶居民。進入到2019年，城市更新熱潮更是一波接一波，如火如荼，甚至被業(yè)界稱為“城市更新元年”。大灣區(qū)城市群城市更新工作啟動較早，早在2009年，大灣區(qū)內地9城所在的廣東省便與國土資源部開展部省合作，推進節(jié)約集約用地試點示范省建設，一場轟轟烈烈的“三舊改造”就此拉開序幕。十年來，廣東省在城市更新方面積累了豐富的實踐經驗。至2019年8月底，全省共實施改造73.59萬畝，完成改造42.58萬畝，投入改造資金1.48萬億元，節(jié)約土地約18.88萬畝。進入2019年，廣東省政府又多次出臺有關城市更新的引導支持政策，并制定了更新改造目標。在9月4日發(fā)布的《廣東省深入推進“三舊”改造三年行動方案（2019-2021年）》中提到：“至2021年，廣東全省新增實施‘三舊改造面積23萬畝以上，完成改造面積15萬畝以上，投入改造資金5000億元以上，其中珠三角城市新增實施改造面積占比在80%以上?！贝鬄硡^(qū)城市群城市更新發(fā)展空間很大，目前相關工作取得了初步成效，并形成了各自的特點和模式，非常值得借鑒和總結。

2 大灣區(qū)9城城市更新政策比較分析

隨著中國大城市開發(fā)日趨飽和，存量土地的改造和提升迫在眉睫，房地產行業(yè)歷經數十年繁榮發(fā)展后，逐漸由增量時代走向存量時代。在舊城、舊廠、舊村“三舊改造”新戰(zhàn)場上，一場轟轟烈烈的城市更新浪潮席卷全國。國家統(tǒng)計局數據顯示，截至2017年年末，中國平均城市化率為58.52%，珠三角城市群城市化率為83.84%，長三角68%，京津冀超過60%。要知道，當城市化率發(fā)展至50%時，城市發(fā)展便會放緩步伐，城市更新成為城市可持續(xù)發(fā)展的新機遇。眾多熱點城市包括粵港澳大灣區(qū)的廣州、深圳和東莞等一批一、二線城市，紛紛借力城市更新“騰籠換鳥”。隨著城市更新政策的逐步完善，粵港澳大灣區(qū)各城市的城市更新進程明顯加快。2018年，大灣區(qū)主要城市通過城市更新完成改造的土地面積共計5.4萬畝，同比上升32%，如圖1所示。

2019年9月4日，廣東省自然資源廳發(fā)布了廣東省深入推進“三舊”改造三年行動方案（2019-2021年）。方案提到，至2021年，廣東全省新增實施“三舊”改造面積23萬畝以上，完成改造面積15萬畝以上，投入改造資金5000億元以上。其中，大灣區(qū)新增實施“三舊”改造面積就達18.76萬畝。廣州新增實施“三舊”改造面積5.4萬畝，完成改造任務面積3.5萬畝，當之無愧成為“舊改之王”，如圖2所示。

大灣區(qū)9城土地情況不盡相同，政策、模式也各有千秋。

2.1 廣州城市更新——從“政府引導”到“政府主導”

與深圳不同，廣州以政府為主導，主要改造方向包括微改造及舊村改造。其中全面改造以拆除重建為主，微改造以局部拆建及功能置換為主。這是為了適應廣州地區(qū)歷史發(fā)展久遠，改造難度較大的問題，因地制宜提出的改造方式。

2016-2018年發(fā)布的城市更新計劃中，廣州舊村改造占全面改造土地面積的比重高達85.9%。具體到改造數量上，2019年廣州市已批復舊村46個，體量達2200萬㎡;舊廠323個，體量達1800萬㎡。

2019年4月18日，廣州市發(fā)布《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》，創(chuàng)造性地提出了收購（市場評估價）→獎勵（按時簽約）→回購（建安成本價）模式。并且明確了各種舊廠房改造繳交土地出讓金的標準。

2019廣州最新“三舊”改造模式，如表1所示。

2.2 深圳城市更新——市場化程度高

深圳是全國首個城市更新項目無需土地招拍掛，可通過協(xié)議出讓的城市。深圳的城市更新主要由市場主導，存量市場是土地供應的主力軍，其最大特點是一二級市場聯(lián)動，開發(fā)商自主性較強。

2016-2018年深圳城市更新土地供應量高達1.8萬畝，為一級土地成交量的1.5倍。截至2019年9月，深圳已列入城市更新計劃項目805個，已通過城市更新專規(guī)批復項目469個，通過率58.3%，實施主體確認公示項目306個，實施率38.1%。

2019年6月11日，深圳市規(guī)劃和自然資源局正式印發(fā)《關于深入推進城市更新工作促進城市高質量發(fā)展的若干措施》，其中提到，規(guī)范集體資產管理，嚴禁開發(fā)商私下進駐城中村及私下倒賣，降低改造成本及社會風險。同時，本次措施還提出，涉及以集體資產為主的城市更新項目，原農村集體經濟組織繼受單位通過公開招標方式選擇市場主體。

2.3 珠海城市更新——廣深結合：整治、改建、拆建

珠海城市更新以整治、改建、拆建三種方式為主，在城市更新項目開展方式上與廣州模式相同，采用政府優(yōu)先推動，市場主體后續(xù)介入的模式。

2019年，珠海各區(qū)域城市更新中長期（2019年至2021年）計劃表陸續(xù)公示。據統(tǒng)計總共包含107個項目，囊括了舊村、舊廠、舊城鎮(zhèn)等拆建類、改建類、整治類項目。9月12日，珠海市政府印發(fā)《珠海市城市更新項目地價計收辦法》，明確城市更新項目地價按照舊廠房、舊村、舊城鎮(zhèn)、“三地”及補公五個類別進行計價，對珠海市行政區(qū)域范圍內經批準的城市更新項目地價計收標準作出了明確規(guī)定。

2.4 東莞城市更新——連片改造，潛力巨大

東莞三舊改造的操作主體多元化，政府積極引導各類主體參與。包括政府主導改造模式、單一主體掛牌招商模式、土地權利人自行改造模式三種。其中政府主導改造模式細分為：政府土地儲備模式、政府土地整備開發(fā)、政村合作模式。

東莞的城市開發(fā)強度接近50%，土地供應量嚴重稀缺。并且由于位居深圳、廣州兩大大灣區(qū)重點城市中間，城市更新市場發(fā)展?jié)摿薮?。據《東莞市“三舊”改造專項規(guī)劃（2015-2020年）》披露，未來五年東莞規(guī)劃市級重點改造片區(qū)23個，總改造規(guī)模約8355.33萬m2。

東莞三舊改造的更新方式主要為連片改造及單宗項目改造，其核心指導政策為《東莞市“三舊”改造實施細則》及《東莞市“三舊”改造實施細則操作指南》等30多份“三舊”改造配套性政策文件，已經建立起了相對完善的政策體系。

2.5 佛山城市更新——“政府補貼市場”模式

佛山三舊改造主要有政府主導、規(guī)劃控制、連片改造、市場參與等改造方式。

在舊改業(yè)務中，政府擔任主導角色，同時表現(xiàn)出高度的信譽擔保和高度介入性，但在具體的利益分配上更加寬松。對于舊城鎮(zhèn)、舊村莊的居住類用地更新，主要強調非營利公共服務設施的建設要求、更新中房地產項目的建設要求等。

佛山的三舊改造用地總規(guī)模為16866萬m2，其中舊廠房規(guī)模為11333萬m2，占比為67.2%，舊村莊占比20.84%，舊城鎮(zhèn)占比11.96%，舊廠房改造是其核心。截至2019年9月，佛山房企介入改造情況，如圖3所示。

8月15日，佛山市出臺《佛山市利用集體建設用地新建租賃住房土地供應管理實施辦法》等4份文件，對集體租賃住房土地供應行為、集體租賃住房項目建設運營審批、村級工業(yè)園改造配建租賃住房的行為以及城中村存量房源規(guī)?；赓U行為進行規(guī)范。

2.6 中山城市更新——細分片區(qū)功能

中山市三舊改造方式與東莞相同，分為成片拆遷改造及單宗項目改造。

在改造上自主劃分了片區(qū)改造功能，將各片區(qū)分成了十余個發(fā)展差異化的片區(qū)，其中主城區(qū)細分十余個片區(qū)來完善未來的居住、商貿、政務等一系列功能，其他各個片區(qū)劃分為綜合服務型片區(qū)、特色工業(yè)型、歷史文化型、生態(tài)休閑型等功能。

作為廣東省面積排名倒數第二的城市，中山市的建設用地使用也已接近“天花板”，存量用地改造成為突破土地瓶頸的唯一方式。2012年至今，中山市累計推動實施三舊改造用地總規(guī)模為845.3萬m2，完成改造550.2萬m2。

10月15日，中山市更新局開展了《中山市“三舊”改造（城市更新）專項規(guī)劃（2017-2020）》補充完善工作，挖潛舊廠房改造項目348個，面積約1275公頃;新增符合納入條件的舊廠房改造項目188個，面積約532公頃，其中納入后可馬上辦理“三舊”改造方案的75個，面積約159.8公頃。

2.7 惠州城市更新——受深圳影響較大

惠州市三舊改造的更新方式分為政府實施改造;原產權人自行改造;市場主體實施改造;農村集體土地改造;政府主導，引入社會資金成片拆遷改造;國有企業(yè)、資產經營公司、集體企業(yè)所持有的土地改造等六種改造模式。

由于惠州臨近深圳，故而其三舊改造在模式上受深圳影響較多。據《惠州市惠城區(qū)土地整治規(guī)劃（2016- 2020）年》（征求意見稿）指出，2020年，惠州閑置土地盤整規(guī)模為39.7萬m2。規(guī)劃期內，全市將規(guī)劃三舊改造項目將達12個，改造規(guī)模120.9萬m2，預計總投資18.14億元。

2019年，惠州市自然資源局組織編制的《惠州市“三舊”改造實施辦法（第二次征求意見稿）》 （下稱《改造辦法》）完成修訂正式對外公示。

《改造辦法》明確了“政府主導、規(guī)劃統(tǒng)籌、產業(yè)優(yōu)先、公益保障、規(guī)范有序、多元共贏”的改造原則，將摒棄以往零散、點狀的改造形式，劃定改造單元推動成片連片、成規(guī)模改造的實施。在改造技法上將實施以拆建更新和微改造兩種方式相結合。

2.8 江門城市更新——土地供給寬松 注重市場導向

江門市三舊改造在政策導向上注重統(tǒng)籌協(xié)調，注重利益共享，推動連片更新改造，注重市場導向機制。同時江門市也將舊改審批權限下放到區(qū)，改造方案審批由各區(qū)政府組織，提高涉及三舊改造審批效率。

城市更新現(xiàn)狀：江門市的土地供應相對寬松，2018年江門市區(qū)房地產開發(fā)用地供應總量達179.3萬m2，相比上年同比增長74.2%，其中商住用地三舊改造供應土地總面積34.5萬m2，占比24.4%。

2019年8月14日，江門市自然資源局 發(fā)布關于繼續(xù)執(zhí)行《江門市城鄉(xiāng)規(guī)劃局 江門市發(fā)展和改革局 江門市財政局關于征收城市基礎設施配套費的通知》的通知，江門市城市基礎設施配套費的征收范圍及對象、征收標準、征收辦法、減免事項等有關規(guī)定。

2.9 肇慶城市更新——工改工不征收地價

肇慶市三舊改造政府鼓勵各地探索利用社會資金開展三舊改造，在拆遷階段可通過招標方式引入企業(yè)單位承擔拆遷工作，拆遷費用和合理利潤可以作為收（征）地補償成本從土地出讓收入中支付。

在工改工項目上，肇慶市采用不征收土地價款的鼓勵方式。三舊改造符合城鄉(xiāng)規(guī)劃且改造后不改變用途的工業(yè)用地，能提高土地利用率及增加容積率的工改工項目，不增收土地價款。

自2009-2017年末，肇慶市共批準213個三舊改造項目，批準實施面積1516.33萬m2，至今已動工1453.87萬m2，投入資金345億元。通過三舊改造已完成的保障房項目有7個。

近期頒布的《廣東省深入推進“三舊”改造三年行動方案（2019-2021年）》中，肇慶改造目標任務是：計劃新增實施改造面積達8000畝。另外，到2021年肇慶還須完成“工改工”改造項目任務面積500畝。

未來，粵港澳大灣區(qū)將成為國家建設世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體，迎來發(fā)展建設熱潮。在新時代的歷史機遇之下，大灣區(qū)內各城市熠熠生輝、蓄勢待發(fā)，這同樣也賦予了城市更新難得的發(fā)展契機。在城市升級改造的同時，如何保留歷史傳承和文脈延續(xù)？如何以新技術引領智慧城市未來，推動城市創(chuàng)新？如何在為城市打造新面貌的同時，滿足城市居民新需求？又如何更好打造產、城、人三位一體，迎接城市更新新浪潮……大灣區(qū)城市群的城市更新戰(zhàn)略既有統(tǒng)一的思想，形成密切的聯(lián)系，又立足本地，各具特色。

可以預見，隨著政府大力的引導支持、城市更新政策體系的不斷完善以及社會各界的積極參與，大灣區(qū)城市更新將全面提速，進入嶄新的發(fā)展階段。