海綿城市PPP項(xiàng)目面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

邵秋虎 袁競峰 鄭傳軍

摘要：城市雨洪災(zāi)害和水污染管理現(xiàn)在已經(jīng)成為制約我國城市發(fā)展的關(guān)鍵問題之一。“海綿城市”理論的提出正是基于我國目前的城市水生態(tài)危機(jī)。海綿城市建設(shè)投資巨大，對地方政府來說，PPP模式無疑是最好的選擇。目前，大多數(shù)試點(diǎn)城市已采用PPP模式進(jìn)行海綿城市建設(shè)工作。在國內(nèi)外關(guān)于海綿城市工程項(xiàng)目研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合海綿城市PPP項(xiàng)目的特征，分析海綿城市PPP項(xiàng)目面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，為海綿城市PPP項(xiàng)目的有效實(shí)施提供了基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：海綿城市;PPP;社會資本;政府采購

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）01-0023-26 收稿日期：2019-09-26

海綿城市建設(shè)是“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生”的重要內(nèi)容。海綿城市建設(shè)是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是城市治理創(chuàng)新的必然要求，也是建筑業(yè)轉(zhuǎn)型設(shè)升級的強(qiáng)有力支撐。通過海綿城市建設(shè)，保護(hù)城市原有的河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等生態(tài)敏感區(qū)，結(jié)合綠色建筑、低影響開發(fā)建設(shè)（LID）以及綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（GI），充分利用自然地形地貌，調(diào)節(jié)雨水徑流，充分利用天然植被、土壤、微生物凈化水質(zhì)，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)行為對原有生態(tài)環(huán)境造成的破壞。海綿城市建設(shè)是城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展的重要方式?？梢员ＷC城市生態(tài)空間，涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)，調(diào)節(jié)城市小氣候，減少城市熱島效應(yīng);同時，也為生物特別是水生動植物提供棲息地，恢復(fù)城市生物多樣性，營造生態(tài)、優(yōu)美的景觀環(huán)境。同時，海綿城市建設(shè)對中國跨越中等收入陷阱具有重要的支撐作用。 “十三五”期間將是中國經(jīng)濟(jì)突破中等收入陷阱的關(guān)鍵時期，成敗與否，很大程度上取決于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級?？v觀發(fā)達(dá)國家走過的歷程，起初也是先污染后治理，之后從綠色發(fā)展中尋求產(chǎn)業(yè)和技術(shù)升級，實(shí)現(xiàn)新的一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展。綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展同樣在中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占有著舉足輕重的地位，海綿城市建設(shè)作為未來一段時期中國城鎮(zhèn)化走綠色發(fā)展道路的重要舉措，必將助力中國跨越中等收入陷阱。

據(jù)測算，海綿城市的單位建設(shè)成本約為1.5億-1.9億元/平方公里，按照“十三五”規(guī)劃，到2020年我國相應(yīng)建設(shè)總投資規(guī)模將達(dá)到兩萬億元。2016年2月，國家發(fā)展改革委與住建部聯(lián)合發(fā)布的《城市適應(yīng)氣候變化行動方案》中提出，希望到2020年，建成30個適應(yīng)氣候變化的試點(diǎn)城市，其中主要措施就包括了推進(jìn)海綿城市建設(shè)。此次試點(diǎn)城市數(shù)量較2015年海綿城市試點(diǎn)數(shù)量（16個）增加近一倍，預(yù)計(jì)涉及投資額不低于2000億元。海綿城市”內(nèi)涵外延并不是孤立的，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)，投資建設(shè)運(yùn)營、維護(hù)，智慧“海綿”和相關(guān)產(chǎn)業(yè)化等具體內(nèi)容，被稱之為“全產(chǎn)業(yè)鏈”。

目前，國內(nèi)海綿城市建設(shè)主要采取PPP模式，但具體如何運(yùn)作，因受地方債務(wù)政策限制，很多地方至今很難落地。不過采用金融創(chuàng)新方式，如通過基金等組合模式有望解決這一問題。從2014年末開始，PPP模式逐步推廣，很多環(huán)保公司手中訂單快速增長，PPP 項(xiàng)目計(jì)劃投資量超過8萬億元，同時中央部門和地方政府正加大對PPP項(xiàng)目的支持力度，如專門基金支持、獎補(bǔ)政策、融資支持、示范引導(dǎo)。自此，積極推廣PPP模式，通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，吸引社會資本建設(shè)、運(yùn)營海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，建立政府與社會資本風(fēng)險分擔(dān)、收益共享的投融資體制機(jī)制將是解決海綿城市建設(shè)過程中資金問題的主要選擇。由于海綿城市的投資額巨大，單靠政府投資對政府壓力太大，中央補(bǔ)貼也能有助于打開行業(yè)興起的開端。中央財(cái)政對“海綿城市”建設(shè)試點(diǎn)給予為期3年的資金補(bǔ)助，補(bǔ)助分3檔，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按補(bǔ)助基數(shù)獎勵10%。目前，海綿城市正在各地如火如荼地展開。需注意“規(guī)模踩踏效應(yīng)”相關(guān)概念的火熱，直接導(dǎo)致環(huán)保上市公司在PPP 模式下所取得的訂單越來越多，尤其是在“海綿城市”和黑臭水體治理方面。據(jù)廣發(fā)證券統(tǒng)計(jì)，2015年至今環(huán)保板塊已完成再融資284億元，未完成的再融資規(guī)模266億元。其中，民營企業(yè)多以PPP項(xiàng)目作為募投項(xiàng)目，而國有環(huán)保公司則更多選擇資產(chǎn)注入方式。同時，諸如長三角、珠三角、京津冀等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域依舊是相關(guān)產(chǎn)業(yè)類型公司搶占的重點(diǎn)區(qū)域。另一方面，并購項(xiàng)目、小城市項(xiàng)目乃至村鎮(zhèn)項(xiàng)目也受到行業(yè)政策、宏觀經(jīng)濟(jì)、PPP模式等因素的影響，成為項(xiàng)目拓展的又一重要方向，整個行業(yè)的競爭正向多元化發(fā)展。但是采用PPP模式也會有風(fēng)險，各試點(diǎn)城市要想成功運(yùn)用PPP 模式吸引資金，需要注意以下三個方面的問題。

一是理清PPP模式概念。PPP模式是一種管理模式，而不是一種融資模式，不要把它的主要目的想成是融資，也不要把它的作用夸大，但這些方面也是目前很多地方政府常容易犯錯的地方。在PPP模式中，如果政府想的是融資，降低自身財(cái)政風(fēng)險，而私人組織則想的是利益最大化，雙方在合作中就會因目標(biāo)的不一致而產(chǎn)生沖突。雖然目前對于試點(diǎn)城市來說，資金短缺是擺在他們面前的首要難題，但也不可操之過急、盲目地選擇合作對象。在雙方合作中，政府要注意處理好與市場主體之間的關(guān)系，雙方應(yīng)考慮整體風(fēng)險的最小化和整體利益的最大化。

二是合規(guī)采用政府采購。海綿城市的建設(shè)無疑會帶動新一輪的城市建設(shè)熱潮，增加公共產(chǎn)品的供給。由于財(cái)政資金的投入，城市中的許多材料、貨物的采購很有可能通過政府采購來完成。2014年11月，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，規(guī)范了PPP項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程。同年年底，財(cái)政部出臺《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》，全面規(guī)范PPP項(xiàng)目政府采購行為。在此基礎(chǔ)上，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府采購的職能作用、提高財(cái)政資金的使用效益，就顯得尤為重要。

三是監(jiān)管與激勵同在。與發(fā)達(dá)國家相比，我國的PPP模式還處于發(fā)展初期，各項(xiàng)規(guī)章制度還很不完善。雖然PPP模式在我國擁有很大發(fā)展空間，但其通常具有投資大、時間長、風(fēng)險高、合同結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜等特征，存在政府信用風(fēng)險、法律法規(guī)風(fēng)險、資金風(fēng)險、項(xiàng)目管理風(fēng)險等。所以，在海綿城市建設(shè)這個問題上，必須加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，通過必要的財(cái)政約束，控制PPP項(xiàng)目中的財(cái)政承諾，實(shí)行總體風(fēng)險控制。這樣既可以加強(qiáng)公眾對于PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，提升公眾對于海綿城市建設(shè)的熱情，也可以完善我國的PPP制度，降低風(fēng)險。此外，還需要出臺一定的激勵措施。過度的監(jiān)管可能會降低社會組織參與的熱情，為確保項(xiàng)目的成功，可以考慮提供最低收入保障或提供適度補(bǔ)助等，從而調(diào)動私人組織參與投標(biāo)的積極性。