國企改制過程中國有資產(chǎn)流失與對(duì)策

周軍和

摘要：企業(yè)通過改制可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)體制變更的需求，同時(shí)通過改善和置換股權(quán)的質(zhì)量來盤活資產(chǎn)，也可以借機(jī)改善資本結(jié)構(gòu)獲得財(cái)務(wù)杠桿效應(yīng)。但是事務(wù)發(fā)展具有兩面性，國有企業(yè)的改制為企業(yè)的發(fā)展提高了良好的契機(jī)，也必然會(huì)帶來國有資產(chǎn)流失的問題。

關(guān)鍵詞：國企改制 國有資產(chǎn)流失 對(duì)策

一、國有資產(chǎn)流失的主要渠道

近幾年來，隨著我國國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整，加大了國有企業(yè)的改革力度，加快了國有資本從一般競爭性領(lǐng)域退出的步伐，在肯定成績的同時(shí)，也應(yīng)看到國企改制中存在的許多問題，特別是國有資產(chǎn)流失問題相當(dāng)嚴(yán)重。當(dāng)前主要有以下幾種流失渠道：

一是清產(chǎn)核資中資產(chǎn)評(píng)估失實(shí)造成的國有資產(chǎn)的流失。對(duì)國有資產(chǎn)的評(píng)估，特別是對(duì)中小企業(yè)國有資產(chǎn)的評(píng)估，并未全面進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場。而對(duì)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)來說，沒有公開的產(chǎn)權(quán)交易市場，就缺少可信的價(jià)格信號(hào)。評(píng)估單位行為不規(guī)范，影響評(píng)估質(zhì)量，對(duì)評(píng)估的資產(chǎn)缺乏完善和規(guī)范的評(píng)估準(zhǔn)則和核定標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代企業(yè)中，專利、商標(biāo)、各種生產(chǎn)許可證、銷售許可證、貨物進(jìn)出口貿(mào)易權(quán)等經(jīng)營權(quán)作為企業(yè)生存法寶的無形資產(chǎn)往往在改制時(shí)容易被刻意低估。

二是承包、租賃中低價(jià)承包和租賃，造成國有資產(chǎn)的流失。表現(xiàn)形式如下：承包基數(shù)或租金定得過低，甚至不足以支付銀行的貸款利息。承包者或承租者采取短期行為，不按規(guī)定計(jì)提折舊費(fèi)，甚至以折舊費(fèi)抵補(bǔ)上交任務(wù)。有的將國有資產(chǎn)承包租賃給親戚朋友，然后親戚朋友以虧損的名義拒付承包費(fèi)和租賃費(fèi)。承包者或租賃者通過采用集體或個(gè)人集股方式成立新的公司，租用原企業(yè)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，卻不支付租金等方式非法轉(zhuǎn)移、侵占國有資產(chǎn)。

三是參股、聯(lián)營中的國有資產(chǎn)的流失。將企業(yè)的優(yōu)良或有效資產(chǎn)，從企業(yè)總資產(chǎn)中剝離出來，轉(zhuǎn)到私營或合資合作企業(yè)，注冊成立新公司，原企業(yè)則成為一個(gè)有名無實(shí)的空殼，其存在的意義只是承擔(dān)著大部分或全部債務(wù)。國有資產(chǎn)脫離原企業(yè)后，再以業(yè)務(wù)往來等名義分期分批轉(zhuǎn)入私人腰包。有的利用國有資產(chǎn)與個(gè)人聯(lián)營，缺乏對(duì)聯(lián)營有效合理的監(jiān)督，相互之間的權(quán)利與義務(wù)不明，聯(lián)營企業(yè)幾年下來陷入癱瘓，讓參與聯(lián)營的國有資產(chǎn)付諸東流。

四是中外合資、合作經(jīng)營中的資產(chǎn)流失。實(shí)際合資操作過程中，外方資產(chǎn)評(píng)估過高，中方資產(chǎn)評(píng)估值普遍過低，有的甚至根本不評(píng)估，尤其是中方的無形資產(chǎn)如商標(biāo)、商譽(yù)、專營權(quán)、“老字號(hào)”等優(yōu)良無形資產(chǎn)得不到合理的估計(jì)，這些都造成了對(duì)國有股權(quán)益和中方權(quán)益的損害。中外合資企業(yè)僅靠中方母體派出的幾個(gè)人或是靠一個(gè)董事長或是一個(gè)總經(jīng)理去維護(hù)國有資產(chǎn)不流失是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

五是管理層收購侵吞國資。從理論上講，管理層收購與國有資產(chǎn)流失沒有必然的聯(lián)系，只要國有資產(chǎn)定價(jià)合理，經(jīng)理層按照國有資產(chǎn)的市場價(jià)格進(jìn)行正常交易，國有資產(chǎn)不會(huì)造成流失。管理層收購主要通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行，整個(gè)交易過程都在雙方私下進(jìn)行談判、協(xié)商與磋商，控制國有企業(yè)的“內(nèi)部人”容易傾向于操作整個(gè)改制及交易過程，并利用法制不健全等漏洞大肆侵吞國有資產(chǎn)。實(shí)行最早改制的宇通客車就是一個(gè)很好的例證。

二、國有資產(chǎn)流失的原因分析

在國有企業(yè)改制過程中，由于國有資產(chǎn)監(jiān)督、管理及運(yùn)營機(jī)制尚未完善，有關(guān)國有企業(yè)改制的相關(guān)法律、制度不健全，改制行為不規(guī)范，對(duì)改制工作監(jiān)管不夠，在國有企業(yè)改制過程中損害國有權(quán)益，造成國有資產(chǎn)流失的問題時(shí)有發(fā)生?？偨Y(jié)起來，國有企業(yè)改制的形式是多種多樣的，因此，造成國有企業(yè)改制過程中國有資產(chǎn)流失的原因也是多種多樣的，主要有以下幾個(gè)方面的原因：一是國有企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制的缺陷。二是產(chǎn)權(quán)市場不健全，產(chǎn)權(quán)交易不規(guī)范。三是法律法規(guī)建設(shè)滯后，資產(chǎn)評(píng)估和中介活動(dòng)的法律法規(guī)不完善。主要問題是對(duì)資產(chǎn)評(píng)估中的違法違規(guī)行為，缺乏約束、監(jiān)督和進(jìn)行制裁的依據(jù)。一些投機(jī)分子借改制之機(jī)，鉆法律和政策的空子，通過各種手段，化公為私，侵蝕國有資產(chǎn)。

三、國有資產(chǎn)流失防范對(duì)策

（一）規(guī)范改制企業(yè)的資產(chǎn)清查及評(píng)估程序

無論是采取何種改制方式，資產(chǎn)清查及評(píng)估程序是企業(yè)改制中第一關(guān)，抓住這一環(huán)節(jié)，對(duì)防止國有資產(chǎn)的流失有著至關(guān)重要的作用。由于資產(chǎn)評(píng)估固有的時(shí)效性，應(yīng)保證資產(chǎn)評(píng)估過程與結(jié)果的客觀公正性，嚴(yán)格資產(chǎn)清查和評(píng)估程序，清查報(bào)告和資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告要得到有關(guān)政府機(jī)構(gòu)的確認(rèn)和批準(zhǔn)。首先，要解決委托評(píng)估環(huán)節(jié)存在的利益問題，中介機(jī)構(gòu)要與被評(píng)估對(duì)象保持高度獨(dú)立性。二是加強(qiáng)對(duì)評(píng)估基準(zhǔn)日、評(píng)估方法的選擇管理。按照《企業(yè)國有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》的要求，制定具體標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，對(duì)國有資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格實(shí)質(zhì)性審核。三是加強(qiáng)對(duì)評(píng)估項(xiàng)目跟蹤指導(dǎo)和現(xiàn)場調(diào)查，強(qiáng)化過程控制，提高評(píng)估質(zhì)量。四是從資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估及政府職能部門認(rèn)定向公開公正的產(chǎn)權(quán)交易市場競價(jià)招標(biāo)評(píng)估轉(zhuǎn)變來防止國有資產(chǎn)的“低估”縮水。

（二）加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度

當(dāng)前，有些中介機(jī)構(gòu)在審計(jì)、評(píng)估國有資產(chǎn)過程中失職瀆職，甚至積極參與侵吞國有資產(chǎn)的犯罪案件當(dāng)中，即便被發(fā)現(xiàn)，也沒有得到應(yīng)有的處罰，所以助長了侵吞國有資產(chǎn)犯罪的囂張氣焰。因此，在實(shí)行審計(jì)、評(píng)估國有資產(chǎn)責(zé)任追究制度中，應(yīng)視情節(jié)追究其行政或刑事責(zé)任。

（三）規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易體系

首先，要進(jìn)一步落實(shí)產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體，建立規(guī)范的交易決策和運(yùn)作制度。其次，規(guī)范交易形式，嚴(yán)格限制采取任何變通形式規(guī)避市場的公開、公平競爭，公開改制的全過程，防止借“改制”之名，以“小蛇”、“病蛇”吞大象等暗箱操作的存在。最后要制定規(guī)范性文件，建立嚴(yán)格的監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)決策機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的依法監(jiān)督，嚴(yán)厲查處違法違紀(jì)人員，有效防止串標(biāo)等暗箱操作的發(fā)生。

（四）建立決策失誤追究機(jī)制

國資委要依照公司法等法律和行政法規(guī)認(rèn)真履行職責(zé)派出監(jiān)事會(huì)對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督；應(yīng)該建立決策失誤追究機(jī)制，對(duì)決策人實(shí)行問責(zé)，以問責(zé)來對(duì)行為人的權(quán)利進(jìn)行約束，通過法定的程序?qū)ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行考核，并根據(jù)其經(jīng)營情況業(yè)績進(jìn)行獎(jiǎng)懲，對(duì)決策失誤人要依法追究其責(zé)任，以此來保證改制工作規(guī)范、有序進(jìn)行。政府監(jiān)督職能部門應(yīng)依法對(duì)國有資產(chǎn)的投資、使用及效益進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)管。發(fā)揮群眾監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督的作用，對(duì)侵害國有資產(chǎn)、造成國有資產(chǎn)流失的問題進(jìn)行曝光，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。

（五）完善國資監(jiān)管法規(guī)體系，構(gòu)筑國有資產(chǎn)監(jiān)管防護(hù)網(wǎng)

要建立科學(xué)的規(guī)則和程序，堵住由于法律、法規(guī)缺位造成的國有資產(chǎn)流失的渠道。完善立法，借鑒法規(guī)執(zhí)行中的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推進(jìn)保護(hù)國有資產(chǎn)流失的相關(guān)法規(guī)與制度的出臺(tái)，構(gòu)筑國有資產(chǎn)的法律、法規(guī)防范體系。抓好法律法規(guī)的落實(shí)，運(yùn)用各種法律手段保護(hù)國有資產(chǎn)。加大對(duì)侵犯國有資產(chǎn)的各種不法行為的打擊力度，依法從嚴(yán)追究相關(guān)人員的民事、行政及刑事責(zé)任。

（六）完善監(jiān)督制約機(jī)制，構(gòu)筑保護(hù)國有資產(chǎn)的立體防線

國企改制中國有資產(chǎn)流失的預(yù)防問題涉及到企業(yè)、政府、司法以及社會(huì)各領(lǐng)域的通力合作。一是政府部門通過設(shè)立企業(yè)改制專門服務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)，建立企業(yè)改制工作預(yù)警系統(tǒng)，規(guī)范企業(yè)改制活動(dòng)。二是強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，加大職工和社會(huì)監(jiān)督的力度。另一方面建立社會(huì)公示制度，將改制過程信息公開，如企業(yè)改制資產(chǎn)評(píng)估范圍、評(píng)估結(jié)果、改制形式、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓成交等幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)行公示制度，設(shè)立舉報(bào)箱、投訴電話，宣傳法律政策，大造輿論聲勢，把預(yù)防的觸角延伸到社會(huì)，讓社會(huì)來監(jiān)督并有效預(yù)防國有資產(chǎn)流失。三是司法機(jī)關(guān)及時(shí)配合。司法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)改制中國有資產(chǎn)流失渠道的研究，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，及早預(yù)防，并規(guī)范對(duì)企業(yè)改制案件的部門管轄。改制企業(yè)各主要主管部門要主動(dòng)協(xié)助企業(yè)紀(jì)檢、監(jiān)察部門，強(qiáng)化國有企業(yè)運(yùn)行、管理、監(jiān)管機(jī)制。

規(guī)范國有企業(yè)改制，加強(qiáng)有關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)管的法律、法規(guī)建設(shè)和市場制度建設(shè)，強(qiáng)化行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等的制約作用，形成一股強(qiáng)大的合力，從而實(shí)現(xiàn)“綜合治理、全面規(guī)范”這一目標(biāo)。

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（作者單位：寧波大榭開發(fā)有限公司）