生態(tài)經(jīng)濟(jì)背景下內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制評(píng)價(jià)體系研究

李宗偉 王亞娟

[摘要]隨著社會(huì)現(xiàn)代化的高速發(fā)展，我國(guó)正在大力促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色健康可持續(xù)發(fā)展。為了促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色健康發(fā)展，必須依托于區(qū)域資源建立地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。內(nèi)蒙古地區(qū)作為我國(guó)的重要草原牧區(qū)，具有豐富的自然資源，依托于內(nèi)蒙古資源發(fā)展的縣域地區(qū)非常多，為了促進(jìn)這些縣域地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，必須構(gòu)建科學(xué)、合理的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。根據(jù)實(shí)踐研究發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古地區(qū)在構(gòu)建縣域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償范圍非常狹窄、補(bǔ)償力度不足，所以在縣域地區(qū)的生態(tài)管理中存在許多問(wèn)題。基于此，文章對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)背景下內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的評(píng)價(jià)體系構(gòu)建進(jìn)行了深入研究。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)經(jīng)濟(jì);縣域地區(qū);生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

[DOI]1013939/jcnkizgsc202008020

自改革開(kāi)放40多年以來(lái)，我國(guó)依托于豐富的自然資源和廉價(jià)的勞動(dòng)力資源，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度非常快，各種資源產(chǎn)業(yè)鏈紛紛建設(shè)起來(lái)。雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度非?？?，但是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中消耗了大量的自然資源，極大地?fù)p害了我國(guó)的自然生態(tài)系統(tǒng)，無(wú)法支持生態(tài)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。隨著生態(tài)自然資源的持續(xù)消耗，生態(tài)環(huán)境逐漸惡化，其對(duì)于我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了極大的制約，并且威脅了人類(lèi)賴(lài)以生存的自然環(huán)境。根據(jù)相關(guān)部門(mén)發(fā)布的《2020年的中國(guó)》，在報(bào)告中指出，我國(guó)的自然環(huán)境惡化問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，每年造成的經(jīng)濟(jì)損失已經(jīng)達(dá)到了國(guó)家GDP的5%左右，我國(guó)政府以及國(guó)際社會(huì)對(duì)于生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題的重視程度不斷加深。

我國(guó)的土地面積遼闊，具有豐富的草原資源，但是自改革開(kāi)放之后，大力發(fā)展工業(yè)，我國(guó)的草地大規(guī)模退化，草地退化的面積已經(jīng)達(dá)到草原總面積的354%。內(nèi)蒙古草原牧區(qū)作為我國(guó)的重要生態(tài)系統(tǒng)，近幾年以來(lái)，內(nèi)蒙古超載放牧和亂采亂挖的現(xiàn)象越來(lái)越多，造成降雨量減少，不利于草地植被的生長(zhǎng)，草原覆蓋范圍不斷縮小，內(nèi)蒙古草原生態(tài)服務(wù)功能迅速弱化。因此，內(nèi)蒙古地區(qū)政府大力實(shí)施對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)措施，并加大了財(cái)政支出補(bǔ)償，以期通過(guò)環(huán)境保護(hù)來(lái)恢復(fù)自然生態(tài)環(huán)境。但是完全依賴(lài)政府來(lái)補(bǔ)償內(nèi)蒙古依賴(lài)性縣域地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只能起到“治標(biāo)不治本”的作用。因此，必須盡快構(gòu)建完善的內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的評(píng)價(jià)體系，才能妥善解決經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

1內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展歷程

11 污染嚴(yán)重不治理的初期階段

內(nèi)蒙古草原作為我國(guó)自然生態(tài)資源的重要組成部分，具有豐富的林牧資源和礦產(chǎn)資源。所以，依托于自然生態(tài)資源的許多縣域地區(qū)快速發(fā)展、壯大。內(nèi)蒙古地區(qū)作為我國(guó)重要的農(nóng)牧產(chǎn)品供應(yīng)基地，自我國(guó)提出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃之后，內(nèi)蒙古縣域地區(qū)大力發(fā)展農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)，并且取得了較好的成效。例如，在內(nèi)蒙古巴彥淖爾磴口地區(qū)大規(guī)模種植小麥，在呼倫貝爾陳巴爾虎旗地區(qū)出產(chǎn)了大量的羊肉，這些農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為我國(guó)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)，并且供應(yīng)了充足的物質(zhì)。但是在內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)一味地發(fā)展農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)，沒(méi)有進(jìn)行綜合治理，最終導(dǎo)致地區(qū)草地退化和水土流失問(wèn)題，對(duì)自然生態(tài)環(huán)境造成了非常嚴(yán)重的威脅。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)大力發(fā)展工業(yè)，在工業(yè)化發(fā)展早期，內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，沒(méi)有制定相關(guān)的治理措施，結(jié)果導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，嚴(yán)重破壞了自然生態(tài)環(huán)境，并且浪費(fèi)了大量的自然生態(tài)資源，自然生態(tài)環(huán)境的承載力大幅度降低，雖然為外界輸出了大量的物質(zhì)資源，但是也導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)呈現(xiàn)粗放式發(fā)展，不利于經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展，只有構(gòu)建完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能防止生態(tài)環(huán)境惡化。這也是內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)只污染不治理的初期階段。

12污染和治理同步進(jìn)行的中期階段

在工業(yè)化持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中，為了充分發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)現(xiàn)代化工業(yè)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展，在開(kāi)采和利用自然資源時(shí)提出了全新的治理要求。在工業(yè)化發(fā)展的中后期階段，內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)對(duì)于自然資源的開(kāi)發(fā)利用率也在不斷提升，隨著資源開(kāi)發(fā)利用的規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)于自然生態(tài)環(huán)境的破壞性也在逐漸增強(qiáng)，許多縣域地區(qū)逐漸意識(shí)到自然生態(tài)環(huán)境破壞帶來(lái)的危害，逐漸采用科學(xué)、合理的治理措施來(lái)恢復(fù)自然生態(tài)環(huán)境。例如，巴彥淖爾盟為了吸引外地企業(yè)進(jìn)駐地區(qū)，大量開(kāi)采當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源，在開(kāi)采資源時(shí)，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果補(bǔ)償環(huán)境惡化的問(wèn)題，對(duì)于水土流失嚴(yán)重的地區(qū)進(jìn)行綠色固化，對(duì)于草地退化的地區(qū)進(jìn)行退耕還草，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染和治理措施同步進(jìn)行。除此之外，還有部分資源依賴(lài)型縣域地區(qū)制定了一系列環(huán)境保護(hù)制度來(lái)管制破壞環(huán)境的行為，防止資源過(guò)度開(kāi)發(fā)。例如，在內(nèi)蒙古赤峰市頒發(fā)了按日連續(xù)處罰的方式，一旦發(fā)現(xiàn)開(kāi)采自然資源的行為，根據(jù)其開(kāi)采的時(shí)間來(lái)進(jìn)行相關(guān)處罰。雖然政府組織下發(fā)了一系列行政政令來(lái)約束人們的行為，以期能夠治理自然生態(tài)環(huán)境，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中，受到趨利動(dòng)機(jī)的影響，依賴(lài)型縣域地區(qū)仍然不斷開(kāi)發(fā)自然生態(tài)資源，資源衰竭和環(huán)境惡化的問(wèn)題依然非常明顯。所以從本質(zhì)上來(lái)看，通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果來(lái)治理自然生態(tài)環(huán)境，并不能有效改善環(huán)境，只能起到短暫的“治標(biāo)不治本”作用。

13治理環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的后期階段

近幾年以來(lái)，我國(guó)政府提出了綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)對(duì)于環(huán)境污染的治理力度越來(lái)越大，并積極參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中，這也意味著防污染、護(hù)生態(tài)的后期階段來(lái)臨。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中，內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)的規(guī)模更不斷擴(kuò)大，其資源性產(chǎn)業(yè)數(shù)量逐漸增多，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)于環(huán)境破壞性越來(lái)越小，其發(fā)展方向逐漸轉(zhuǎn)移為：其一，使傳統(tǒng)的高污染、高消耗的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榈臀廴?、低消耗的綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，例如，在部分資源依賴(lài)型縣域地區(qū)紛紛開(kāi)設(shè)廢棄物再利用產(chǎn)業(yè)，把廢棄物轉(zhuǎn)化成綠色生態(tài)材料，從而在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中得到重新利用。其二，內(nèi)蒙古烏海烏達(dá)煤礦地區(qū)在治理完成高污染礦區(qū)之后，把當(dāng)?shù)氐牡V區(qū)改建成自然生態(tài)保護(hù)區(qū)，以供外地游客觀賞游覽。其三，鄂爾多斯伊金霍洛旗減少了煤炭開(kāi)采的規(guī)模，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，把以往廢棄的煤渣煤泥用于生產(chǎn)水煤氣和蜂窩煤，從而使煤渣煤泥的附加值得到充分體現(xiàn)，為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的途徑。其四，內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)紛紛發(fā)展無(wú)污染湖生態(tài)產(chǎn)業(yè)，從產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)上杜絕了環(huán)境污染問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)鼐G色生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。在生態(tài)經(jīng)濟(jì)背景下，只有堅(jiān)持改善自然生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)污染治理，貫徹落實(shí)綠色生態(tài)環(huán)保理念，才能真正促進(jìn)綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐案例和效果分析

21內(nèi)蒙古地區(qū)的退牧還草工程

在2003年時(shí)，我國(guó)國(guó)務(wù)院和農(nóng)業(yè)部共同主持召開(kāi)了相關(guān)會(huì)議，在會(huì)議中正式提出了退牧還草工程，這也是促進(jìn)草原生態(tài)建設(shè)的重要戰(zhàn)略規(guī)劃。退牧還草工程的覆蓋范圍主要包括了內(nèi)蒙古地區(qū)、新疆地區(qū)、甘肅、寧夏回族自治區(qū)以及青藏高原地區(qū)。在退牧還草工程的戰(zhàn)略規(guī)劃中明確提出，必須在五年時(shí)間內(nèi)使所有的草原地區(qū)恢復(fù)草蓄平衡，以此來(lái)確保草原資源的可持續(xù)供應(yīng)。根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古地區(qū)在退牧還草工程中涉及的范圍包括12個(gè)盟市的65個(gè)旗縣，草地面積達(dá)到0038億平方公頃，該工程希望實(shí)現(xiàn)內(nèi)蒙古東部和西部地區(qū)的草原全部還原。對(duì)于內(nèi)蒙古草原退化比較嚴(yán)重的地區(qū)，必須實(shí)施禁牧、休牧以及劃區(qū)輪牧的措施，以此來(lái)治理草原生態(tài)環(huán)境，對(duì)于草原退化非常嚴(yán)重的地區(qū)，必須在全年時(shí)間內(nèi)禁止放牧，而對(duì)于草原退換中度地區(qū)，需要在半年時(shí)間被禁止放牧，在禁止放牧的時(shí)間段內(nèi)，國(guó)家財(cái)政部門(mén)每年給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，以此來(lái)貼補(bǔ)牧民的糧食和草料供應(yīng)。自國(guó)家全面啟動(dòng)退牧還草工程以來(lái)，內(nèi)蒙古地方區(qū)域也在大力實(shí)施退牧還草工程，以此來(lái)修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。根據(jù)相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截至2016年，內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)已經(jīng)修復(fù)了476億畝草原，完成了修復(fù)任務(wù)的753%，并取得了顯著效果。

22內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐效果

在退牧還草工程全面實(shí)施以后，內(nèi)蒙古草原地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，植被覆蓋面積不斷增加，草原地區(qū)的干草產(chǎn)量不斷增加，而且在正藍(lán)旗、鑲黃旗以及東烏珠穆沁旗等地區(qū)的土地沙化面積也在快速削減。通過(guò)分析我國(guó)政府發(fā)布的《2012 年內(nèi)蒙古自治區(qū)草原監(jiān)測(cè)報(bào)告》發(fā)現(xiàn)，在退牧還草工程實(shí)施之后，部分資源依賴(lài)型縣域地區(qū)的植被覆蓋率提升了243%，干草產(chǎn)量同比增加了427%，其生態(tài)效益大幅度提升。同時(shí)，在內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)生態(tài)效益提升的過(guò)程中，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益也在快速增加，通過(guò)改善草原生態(tài)環(huán)境和草地質(zhì)量，為畜牧業(yè)的發(fā)展提供了充足的草料糧食。2014年，內(nèi)蒙古自治區(qū)的畜牧業(yè)生產(chǎn)總值達(dá)到了687925億元，同比增長(zhǎng)了42倍，與2002年相比，增長(zhǎng)了接近15倍，牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度非常大，在全區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中占據(jù)著重要地位。牧區(qū)農(nóng)民人均收入也在逐年增加，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平得到顯著提升。

3內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制評(píng)價(jià)體系的建議

在生態(tài)經(jīng)濟(jì)背景下，為了促進(jìn)內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)和自然生態(tài)環(huán)境之間維持和諧友好的關(guān)系，必須構(gòu)建完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和污染的治理，才能促進(jìn)綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。

31縣域地區(qū)政府要嚴(yán)格監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償金的應(yīng)用

近幾年以來(lái)，我國(guó)下發(fā)了一系列政策法規(guī)改善內(nèi)蒙古地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境，并下?lián)芰舜罅康膶?zhuān)用生態(tài)補(bǔ)償金，以期促進(jìn)縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建，改善內(nèi)蒙古地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境。但是隨著資金的大量投入，并沒(méi)有取得良好的生態(tài)補(bǔ)償效果。究其原因在于許多縣域地方政府隨意挪用專(zhuān)用補(bǔ)償資金，沒(méi)有把補(bǔ)償資金運(yùn)用到生態(tài)環(huán)境治理工作中。因此，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府必須對(duì)生態(tài)治理的專(zhuān)用補(bǔ)償金數(shù)額進(jìn)行嚴(yán)格預(yù)算、審核，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況下發(fā)補(bǔ)償金，并在每年年底進(jìn)行審計(jì)抽檢，一旦發(fā)現(xiàn)隨意挪用補(bǔ)償金的行為，需要雙倍歸還。對(duì)于出現(xiàn)違規(guī)行為的縣域政府，停止下發(fā)補(bǔ)償金，并進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。除此之外，在縣域地區(qū)要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，給予人民群眾監(jiān)督的權(quán)利，使人民群眾能夠監(jiān)督政府部門(mén)正確使用補(bǔ)償金，專(zhuān)用補(bǔ)償金必須運(yùn)用在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建工程中，以此來(lái)保護(hù)內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境。

32大力推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

在內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的評(píng)價(jià)體系中，必須搭建完善的組織管理機(jī)構(gòu)，通過(guò)組織管理機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的正常運(yùn)行進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)督，合理評(píng)價(jià)生態(tài)補(bǔ)償效果。具體可以從三個(gè)層面出發(fā)：首先，在國(guó)家層面上，需要由國(guó)務(wù)院組織相關(guān)部門(mén)共同成立“內(nèi)蒙古草原生態(tài)補(bǔ)償工作小組”，由工作小組來(lái)負(fù)責(zé)構(gòu)建內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制評(píng)價(jià)體系，對(duì)縣域地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，并制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲考核制度，合理調(diào)控工作。其次，從技術(shù)咨詢(xún)的層面來(lái)看，需要由草原保護(hù)領(lǐng)域?qū)＜夜餐闪ⅰ吧鷳B(tài)補(bǔ)償技術(shù)咨詢(xún)小組”，其主要負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償工作的技術(shù)指導(dǎo)和咨詢(xún)，確?？h域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償工作有序開(kāi)展。最后，從縣域?qū)用鎭?lái)看，各個(gè)縣域地區(qū)需要成立相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償工作小組，小組成員主要負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)，制定相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，監(jiān)督和評(píng)價(jià)生態(tài)補(bǔ)償工作，確保生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目順利實(shí)施。

4總結(jié)

在生態(tài)經(jīng)濟(jì)背景下，內(nèi)蒙古資源依賴(lài)型縣域地區(qū)必須構(gòu)建完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制評(píng)價(jià)體系。作為縣域地方政府，必須嚴(yán)格監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償金的應(yīng)用。同時(shí)，國(guó)家和縣域地區(qū)共同構(gòu)建多層次管理組織，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作順利實(shí)施下去。

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