祁連山哈溪林區(qū)森林草原管理矛盾原因分析

汪慶

摘 要：天祝藏族自治縣是位于祁連山東端的山區(qū)農(nóng)牧業(yè)縣，縣內(nèi)森林、草原、耕地、村莊交錯(cuò)分布，由于自然資源多部門管制、農(nóng)牧民生產(chǎn)生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各種歷史原因，給現(xiàn)階段自然資源的管理和利用造成了矛盾，隨著我國(guó)自然資源管理體制與機(jī)制改革的不斷深入，使得矛盾日益凸顯。本文從天?？h哈溪林區(qū)森林、草原管理矛盾入手，論述了天祝縣森林、草原資源現(xiàn)狀，矛盾產(chǎn)生的原因，資源管理方面的問題，并從國(guó)土規(guī)劃、資源保護(hù)和民生等方面提出了解決問題的觀點(diǎn)和建議。

關(guān)鍵詞：

森林草原;管理矛盾;原因;建議

中圖分類號(hào)：S181

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200315045

引言

天?？h哈溪林區(qū)位于祁連山東部，隸屬于祁連山自然保護(hù)區(qū)，是森林和野生動(dòng)物類型的自然保護(hù)區(qū)?？偯娣e128970hm2，地理位置介于E102°01′～102°51′，N37°16′～37°45′，海拔2400～4874m。轄區(qū)內(nèi)以青海云杉為建群樹種，間有少量的祁連圓柏、山楊、青楊、高山紅樺等，灌木以金露梅、杜鵑、高山柳、沙棘等為主，林區(qū)多與農(nóng)田、草原、村莊交錯(cuò)相間。哈溪林區(qū)所屬哈溪鎮(zhèn)、大紅溝鎮(zhèn)和毛藏鄉(xiāng)3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均屬農(nóng)、牧業(yè)地區(qū)，從事牛羊等牲畜養(yǎng)殖放牧是當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，尤其毛藏鄉(xiāng)屬純牧業(yè)地區(qū)。林區(qū)共有24個(gè)行政村，農(nóng)牧民群眾約3.4萬人。

1?林地和草原規(guī)劃管理情況

1.1?林地資源管理情況

哈溪林區(qū)于1977年進(jìn)行首次森林資源規(guī)劃調(diào)查，在調(diào)查基礎(chǔ)上，建立了規(guī)范的森林資源檔案，1988年后每年度堅(jiān)持連續(xù)進(jìn)行森林資源檔案更新工作。1990年由天?？h林業(yè)局組織國(guó)有林確權(quán)調(diào)查規(guī)劃，1990年6月30日完成確權(quán)調(diào)查并由天?？h人民政府首次頒發(fā)了國(guó)有林林權(quán)證。2000年、2008年經(jīng)省林業(yè)廳統(tǒng)一組織先后開展了第2、第3次森林資源規(guī)劃調(diào)查，2008年12月根據(jù)二類調(diào)查成果，由天?？h人民政府再次頒發(fā)了國(guó)有林林權(quán)證，確定國(guó)有林地面積80502.7hm2。

哈溪林區(qū)集體林地主要分布與村鎮(zhèn)周圍及河道兩旁，2000—2003年哈溪鎮(zhèn)和大紅溝鎮(zhèn)實(shí)施了退耕還林和配套荒山造林工程，產(chǎn)生退耕還林地891hm2。2010年實(shí)施了集體林權(quán)制度改革，共確認(rèn)集體林地面積547hm2。現(xiàn)哈溪林區(qū)共有集體林地1438hm2。

經(jīng)過2016、2017年度林地變更工作，對(duì)部分錯(cuò)劃、漏劃情況進(jìn)行了糾正，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，哈溪林區(qū)林地一張圖國(guó)有和集體林地面積81150.67hm2，其中有林地17458.31hm2，灌木林地62987.22hm2，疏林地293.85hm2，其它林地411.29hm2;活立木總蓄積量251.15萬m3，森林覆蓋率54.19%;林區(qū)有天然林保護(hù)工程區(qū)林地60706hm2，國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林19740hm2，天保和國(guó)家級(jí)公益林面積占林地總面積的99%。

1.2?草原規(guī)劃管理情況

哈溪林區(qū)所屬3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均屬農(nóng)、牧業(yè)地區(qū)和純牧業(yè)地區(qū)，草原作為當(dāng)?shù)厝罕娰囈陨娴纳a(chǎn)資源，對(duì)其使用權(quán)在歷史上已既成事實(shí)。自1980年以來，為落實(shí)草原承包經(jīng)營(yíng)，當(dāng)?shù)卣群蠖啻螢檗r(nóng)牧民劃分草場(chǎng)。2011年左右，為了落實(shí)國(guó)家“休牧禁牧”、“草蓄平衡”和“草原獎(jiǎng)補(bǔ)”等惠民政策，按照當(dāng)時(shí)的農(nóng)牧民群眾戶籍人口情況，由天?？h政府出臺(tái)了統(tǒng)一的草原承包合同，并與農(nóng)牧民家庭簽訂了草原承包合同，從而確定了以家庭為單位的草原經(jīng)營(yíng)面積，按面積落實(shí)了“草蓄平衡”和“草原獎(jiǎng)補(bǔ)”政策。然后當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧部門在此基礎(chǔ)上形成了目前的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原區(qū)劃矢量圖。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，哈溪林區(qū)原農(nóng)牧部門區(qū)劃的草原面積為73378hm2。

1.3?林地與草地區(qū)劃重疊情況

通過最新林地更新數(shù)據(jù)和草原區(qū)劃數(shù)據(jù)對(duì)比分析，哈溪林區(qū)共有33630.79hm2林地涉及林地、草地區(qū)劃重疊情況，其中有林地1620.36hm2、疏林地113.82hm2、灌木林地31827.42hm2、其它林地69.19hm2。其中，有33473.96hm2國(guó)有林地涉及林草區(qū)劃重疊情況，包括有林地1619.73hm2、疏林地113.82hm2、灌木林地31713.42hm2、其它林地26.95hm2;有156.83hm2集體林地涉及林草區(qū)劃重疊情況，包括有林地0.63hm2，灌木林地114hm2，其它林地42.2hm2。

經(jīng)分析統(tǒng)計(jì)，天?？h哈溪林區(qū)林地地類中蓋度30%～40%灌木林地涉及林草區(qū)劃重疊面積共15828.6hm2，占林草區(qū)劃重疊面積的47.07%，成為林草區(qū)劃重疊主要區(qū)域。

2?造成林地、草原管理矛盾的原因

2.1?歷史原因

天祝藏族自治縣是畜牧業(yè)比重較大的藏區(qū)傳統(tǒng)牧業(yè)縣，從事牛羊等牲畜養(yǎng)殖放牧，是當(dāng)?shù)啬撩袢罕姷膫鹘y(tǒng)生產(chǎn)生活方式，畜牧業(yè)也是地方經(jīng)濟(jì)和牧民收入的主要來源。一直以來，牧民放養(yǎng)牲畜的草場(chǎng)不僅包括純草地，林區(qū)部分的林地、疏林地和大部分的灌木林地也都是牧民的傳統(tǒng)放牧區(qū)域，是其賴以生存的基礎(chǔ)。自1980年以來，歷次劃分草場(chǎng)時(shí)，這部分有林地和灌木林地都劃歸牧民使用，發(fā)放了草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和草原承包經(jīng)營(yíng)合同書，是造成林草“一地兩證”，林地、草原管理矛盾的主要原因。

2.2?規(guī)劃調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)不同的原因

森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查（二類調(diào)查）中，使用林地分類標(biāo)準(zhǔn)（LY/T 1812-2009），規(guī)定灌木覆蓋度30%以上為灌木林地;農(nóng)牧部門規(guī)劃統(tǒng)計(jì)中，使用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）規(guī)定灌木覆蓋度40%以上為灌木林地，雙方規(guī)劃調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不一致。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，規(guī)劃調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)的不同造成的林地、草地地類區(qū)劃重疊的情況占重疊面積的47.07%，成為林草區(qū)劃重疊的主要因素。

2.3?調(diào)查因素

林業(yè)部門通過室內(nèi)遙感影像判讀結(jié)合現(xiàn)地抽查開展森林資源調(diào)查，畜牧部門通過地形圖勾繪結(jié)合群眾放牧實(shí)際情況開展草原調(diào)查，兩者均存在判讀誤差和調(diào)查誤差，造成部分林地、草地地類區(qū)劃重疊的情況。

2.4?地類天然更新變化的原因

由于氣候和人為因素，林地和草地在不同時(shí)間段其植被現(xiàn)狀產(chǎn)生變化，存在部分草地更替為林地，部分林地退化為草地的情況。通過歷年林地更新調(diào)查工作，造成部分林地、草地地類區(qū)劃重疊的情況。

2.5?林業(yè)生態(tài)保護(hù)和草原保護(hù)政策的原因

隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)保護(hù)力度的加大和天保工程、生態(tài)公益林建設(shè)的開展，從林業(yè)生態(tài)保護(hù)角度出發(fā)，林業(yè)部門在森林資源規(guī)劃調(diào)查（二類調(diào)查）中，凡達(dá)到林業(yè)林地分類標(biāo)準(zhǔn)（LY/T 1812-2009）規(guī)定屬林地的，全部規(guī)劃為林地。農(nóng)牧部門和當(dāng)?shù)卣畯膫鹘y(tǒng)利用角度和牧民群眾利益出發(fā)，將傳統(tǒng)放牧的草場(chǎng)（包括部分傳統(tǒng)放牧的喬木林林下草地、灌木林地等）劃為草原，由牧民享受草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，在原林草重疊和管理矛盾的情況下進(jìn)一步加深了林草管理矛盾。

2.6?林地和草地縱橫交錯(cuò)，界線復(fù)雜，難以管理

林緣多與農(nóng)田、草原、村莊、道路交錯(cuò)相間，部分林地小班被分割成大小不等的塊狀或帶狀，不同地類間界線復(fù)雜，造成資源管理難度大。

3?產(chǎn)生的問題

3.1?林草權(quán)屬

林草權(quán)屬的問題，尤其是使用權(quán)的爭(zhēng)議，造成了管理方面的混亂。要修復(fù)保護(hù)生態(tài)，又要保障林區(qū)內(nèi)原住居民的生產(chǎn)生活，二者如何統(tǒng)籌兼顧使林牧矛盾更加突出，自然資源管理難度加大，不利于生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)。

3.2?林草保護(hù)和利用的矛盾

這一矛盾的解決直接關(guān)系到林區(qū)群眾生產(chǎn)生活問題，涉及到群眾利益，并且涉及面廣、原因復(fù)雜，不僅影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾國(guó)家草原草畜平衡和禁牧獎(jiǎng)補(bǔ)等惠民政策的落實(shí)，而且涉及到當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)牧場(chǎng)的使用，直接影響農(nóng)牧民的正常生產(chǎn)生活和藏區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。單個(gè)部門無法解決，需系統(tǒng)性解決。

3.3?林地、草原地類界線復(fù)雜

這不僅造成自然資源管制難度的加大和森林草原火災(zāi)隱患的增加，也使群眾利益受到損失，管理矛盾突出。

4?解決問題的建議

2019年6月15日，中共中央兩辦印發(fā)了《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見的通知》，意見對(duì)保護(hù)與發(fā)展提出了新的思路和方向，意見堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)，世代傳承;堅(jiān)持依法確權(quán)，分級(jí)管理;堅(jiān)持生態(tài)為民，科學(xué)利用;堅(jiān)持政府主導(dǎo)，多方參與;堅(jiān)持中國(guó)特色，國(guó)際接軌的基本原則。依照國(guó)家的政策發(fā)展，筆者認(rèn)為應(yīng)按照“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、分類處置、保持穩(wěn)定”的原則，建議政府牽頭系統(tǒng)性解決。要統(tǒng)一調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類（GB-T21010-2017）》標(biāo)準(zhǔn)，參考林業(yè)林地分類標(biāo)準(zhǔn)（LY/T 1812-2009），并與全國(guó)土地調(diào)查工作有機(jī)銜接，最終予以確認(rèn)，形成統(tǒng)一的國(guó)土地類區(qū)劃數(shù)據(jù)，推進(jìn)森林、草原等自然資源確權(quán)工作，解決地類重疊的問題。通過生態(tài)搬遷、提供生態(tài)和自然資源保護(hù)就業(yè)崗位、引導(dǎo)農(nóng)牧民群眾轉(zhuǎn)崗就業(yè)、深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施減輕林牧矛盾，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償保障失地農(nóng)牧民的利益。實(shí)行更加嚴(yán)格的禁牧和草畜平衡制度，建立健全長(zhǎng)效機(jī)制，有效緩解草場(chǎng)過載壓力，加強(qiáng)林地、草地的保護(hù)力度，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，科學(xué)合理的管理，讓村民參與到保護(hù)事業(yè)中，使保護(hù)與合理利用達(dá)到平衡，資源得到有效保護(hù)，緩解管理部門與周邊群眾敵對(duì)矛盾。健全完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、資金投入、項(xiàng)目建設(shè)等機(jī)制，開展封山育林，荒山造林等森林培育工作，加強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)。深入開展森林、草原生態(tài)保護(hù)宣傳教育，提高干部群眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，推進(jìn)形成綠色發(fā)展方式和生產(chǎn)生活方式，在矛盾解決過程中廣泛征求群眾意見，回應(yīng)群眾關(guān)切的問題，接受群眾監(jiān)督，化解矛盾糾紛，維護(hù)林區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯?周康）