從博弈視角分析預(yù)算監(jiān)督體系建設(shè)

張弢 吳琪

[摘要]文章通過對預(yù)算運(yùn)行過程中各環(huán)節(jié)參與方之間的關(guān)系分析，試圖找出各方博弈的關(guān)注點(diǎn)以及博弈過程中的重要環(huán)節(jié)，以此為預(yù)算監(jiān)督體系建設(shè)提供防范重點(diǎn)和建設(shè)思路。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算管理;預(yù)算監(jiān)督;監(jiān)督體系

[DOI]1013939/jcnkizgsc202007149

1前言

財(cái)政預(yù)算管理作為政府的一項(xiàng)重要職能，貫穿政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)始終，對國民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行至關(guān)重要。預(yù)算管理中必不可少的就是對預(yù)算全流程行之有效的監(jiān)督，《中華人民共和國預(yù)算法》第十七條指出“各級預(yù)算的編制、執(zhí)行應(yīng)當(dāng)建立健全相互制約、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制”，財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的若干意見》強(qiáng)調(diào)，“突出制衡，在財(cái)政預(yù)算管理、資金分配等核心業(yè)務(wù)流程建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互制約和相互協(xié)調(diào)的財(cái)政權(quán)力約束化制?！笨梢娕c預(yù)算流程相互制約、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制是對預(yù)算監(jiān)督體系的要求。通過分析預(yù)算運(yùn)行中的博弈關(guān)系，可以為預(yù)算監(jiān)督提供建設(shè)思路和防范重點(diǎn)。

我國現(xiàn)行的部門預(yù)算編制采取“兩上兩下”的程序，這樣的編制過程業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的預(yù)算權(quán)力較大，審批意見主導(dǎo)性、靈活性較強(qiáng)。無論是業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)還是部門預(yù)算單位，均是理性的經(jīng)濟(jì)人，在不同的可選項(xiàng)中均會選擇能夠使自身利益最大化的行為。因此，在這樣的權(quán)力配置空間下，如果缺乏監(jiān)督，就很難保證不會出現(xiàn)違規(guī)或共謀現(xiàn)象。[1]

2預(yù)算編制過程中的博弈關(guān)系

預(yù)算編制主體為預(yù)算單位，財(cái)政業(yè)務(wù)部門負(fù)有審核責(zé)任。不存在第三方監(jiān)督行為的情況下，預(yù)算單位有動(dòng)機(jī)盡可能多的獲得預(yù)算資金，財(cái)政業(yè)務(wù)部門對預(yù)算單位上報(bào)的預(yù)算情況進(jìn)行審核，壓減不必要支出，同時(shí)，預(yù)算單位占有信息優(yōu)勢，財(cái)政部門擁有通過或駁回的權(quán)限，雙方之間存在博弈的條件和空間。

預(yù)算單位在決定是否擴(kuò)大預(yù)算金額時(shí)考慮的因素有：虛增預(yù)算支出被發(fā)現(xiàn)的概率α，虛增預(yù)算支出被發(fā)現(xiàn)的后果A1，操作過程中花費(fèi)的時(shí)間、努力等因素，即虛增預(yù)算的成本C1。財(cái)政部門在審核單位預(yù)算時(shí)，為判斷單位是否虛增預(yù)算，需要的條件為：確定預(yù)算金額的有力依據(jù)，而影響財(cái)政部門做出是否壓縮部門預(yù)算的選擇的因素有：為審查、溝通愿意承擔(dān)且付出的成本C2，壓縮預(yù)算產(chǎn)生的效益E1，當(dāng)壓縮預(yù)算的證據(jù)或效益不夠充分時(shí)，財(cái)政部門出于對自身利益的維護(hù)，會傾向于不進(jìn)行壓縮。

從影響雙方行為的因素來看，在沒有其他條件制約的情況下，財(cái)政部門只有在壓縮預(yù)算產(chǎn)生的效益E1>審查、溝通成本C2時(shí)才有動(dòng)力壓減單位預(yù)算，而C2和E影響預(yù)算單位虛增預(yù)算被發(fā)現(xiàn)的概率α，從后果上來看，虛增預(yù)算被發(fā)現(xiàn)的后果A1僅為虛增失敗，則在不考慮虛增預(yù)算的成本情況下，只要α不為100%，預(yù)算單位就有動(dòng)機(jī)選擇虛增預(yù)算。

如果業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和部門預(yù)算單位存在共謀并產(chǎn)生尋租收入，預(yù)算編制過程中的預(yù)算申請將更容易得到通過，被削減的可能性更小。獲批的預(yù)算超出所需的實(shí)際預(yù)算金額，這個(gè)差額構(gòu)成財(cái)政資金的浪費(fèi)與損失，因此，在預(yù)算編制過程中，應(yīng)該引入第三方的預(yù)算監(jiān)督力量。[1]

3預(yù)算執(zhí)行過程中的博弈關(guān)系

預(yù)算執(zhí)行過程中的相關(guān)方：預(yù)算單位為執(zhí)行主體，國庫集中支付體系下，國庫支付中心通過設(shè)置一系列預(yù)警規(guī)則以及人工審核來約束預(yù)算單位的資金使用。在預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算單位占有主動(dòng)權(quán)，監(jiān)督部門處于被動(dòng)地位，雙方之間由于信息不對稱，存在博弈空間。預(yù)算單位在選擇是否違背預(yù)警規(guī)則時(shí)需考慮：被發(fā)現(xiàn)的概率β、被發(fā)現(xiàn)的后果A2、操作成本C3。

影響國庫集中支付部門發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的因素為：審查出違規(guī)行為愿意承擔(dān)且付出的成本C4，以及預(yù)警規(guī)則防范單位違規(guī)從而產(chǎn)生的效益E2，在人力、硬件條件有限的情況下，除了必要的規(guī)則（明顯E2>C4時(shí)），財(cái)政部門為降低工作量，也會傾向于選擇更容易實(shí)現(xiàn)監(jiān)控的事項(xiàng)設(shè)置預(yù)警規(guī)則，而相對忽視產(chǎn)生的效益，C4越小，發(fā)現(xiàn)預(yù)算單位違規(guī)的概率越小，在被發(fā)現(xiàn)的后果不足以阻止預(yù)算單位的情況下，只要β不為100%，預(yù)算單位就有動(dòng)機(jī)選擇規(guī)避預(yù)警規(guī)則。

4預(yù)算調(diào)整過程中的博弈關(guān)系

預(yù)算調(diào)整流程涉及預(yù)算單位、政府、財(cái)政部門、人大多方，且每年預(yù)算調(diào)整只有兩次，流程多，材料煩瑣，不考慮監(jiān)督力量強(qiáng)弱，單從制度設(shè)計(jì)上來看，預(yù)算單位調(diào)整預(yù)算程序較復(fù)雜。

5由博弈關(guān)系看預(yù)算監(jiān)督應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)

監(jiān)督的目的在于確保原過程能夠達(dá)到期望的目標(biāo)，以及通過監(jiān)督行為本身達(dá)到期望的結(jié)果，反推，要想監(jiān)督達(dá)到應(yīng)有的效果，就需要從期望達(dá)到的結(jié)果開始倒退，在過程中對可能影響最終結(jié)果的因素進(jìn)行限制，所有監(jiān)督手段和方式都是為目標(biāo)服務(wù)的，因此預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該是一個(gè)相對完整的體系。

同時(shí)，以預(yù)算管理為例，預(yù)算的運(yùn)行是動(dòng)態(tài)的，為了使每個(gè)環(huán)節(jié)達(dá)到預(yù)期目的，從而達(dá)到最終目的，即財(cái)政資金取之于民用之于民、資金使用得到應(yīng)有的效率和效益，預(yù)算監(jiān)督也應(yīng)該是一個(gè)長期的動(dòng)態(tài)的過程，每個(gè)監(jiān)督行為有其自身的目的，同時(shí)也是為評估最終結(jié)果而準(zhǔn)備的，每一項(xiàng)監(jiān)督行為不應(yīng)該是孤立的，而應(yīng)該通過監(jiān)督體系彼此聯(lián)系。

從預(yù)算管理流程各方博弈關(guān)系來看，博弈空間大多來源于各方信息不對稱，即使是進(jìn)行監(jiān)督的一方，獲取的信息也是被動(dòng)的，因此，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督就要解決信息不對稱的問題。一方面加強(qiáng)信息化建設(shè)，另一方面拓寬監(jiān)督方、參與方獲取信息的渠道，同時(shí)建立信息交換機(jī)制，增加博弈次數(shù)。以預(yù)算公開為例，預(yù)算公開的目的在于增強(qiáng)預(yù)算透明度，利用社會力量進(jìn)行監(jiān)督，但預(yù)算單位填寫統(tǒng)一模板，將公開內(nèi)容掛在互聯(lián)網(wǎng)上，就完成了預(yù)算公開，一方給出信息，另一方被動(dòng)接收，缺乏有組織的互動(dòng)溝通，公眾監(jiān)督很難不流于形式。同理，監(jiān)督預(yù)算公開行為，也應(yīng)回歸預(yù)算公開的目的，從預(yù)算公開是否達(dá)到使財(cái)政信息更透明、公眾能夠通過公開獲得想要的信息，能否行使監(jiān)督權(quán)利出發(fā)，而不應(yīng)只流于表面。

加強(qiáng)信息化建設(shè)，也有利于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的預(yù)算監(jiān)督體系，如預(yù)算執(zhí)行是對預(yù)算編制的制約和檢驗(yàn)，同時(shí)也是決算數(shù)據(jù)的來源，決算數(shù)據(jù)對下一年預(yù)算編制又有指導(dǎo)和限制意義。打通對整個(gè)預(yù)算運(yùn)行流程的數(shù)據(jù)跟蹤和檢驗(yàn)，同時(shí)利用數(shù)據(jù)結(jié)果對單位收支進(jìn)行分析，比單獨(dú)對預(yù)算每一個(gè)階段進(jìn)行獨(dú)立檢驗(yàn)更加高效。

從預(yù)算運(yùn)行流程中各方的博弈關(guān)系來看，財(cái)政部門和預(yù)算單位兩方博弈最終得到的結(jié)果未必是對公共財(cái)政整體效益而言的最優(yōu)結(jié)果，因此預(yù)算監(jiān)督的目的在于通過監(jiān)督行為限制影響最終結(jié)果的因素，保障最終目標(biāo)的達(dá)成。從影響因素來看，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，可以通過增加預(yù)算單位違規(guī)成本和被發(fā)現(xiàn)的后果，減少信息不對稱以降低財(cái)政部門的審查成本，同時(shí)增加財(cái)政部門對自身行為產(chǎn)生的效益的重視，以提高財(cái)政部門為阻止違規(guī)行為而愿意承擔(dān)的成本水平。以預(yù)算管理流程中監(jiān)督力量最強(qiáng)的預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)為例，通過多方參與以及人大審查，增加預(yù)算單位調(diào)整預(yù)算的成本，從而減少預(yù)算單位調(diào)整預(yù)算的行為。

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