政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系研究

關(guān)鍵詞 政府公共服務(wù) 績(jī)效評(píng)估 體系制度

作者簡(jiǎn)介：孫良宇，西華大學(xué)馬克思主義學(xué)院，碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國(guó)化研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.296

政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系是時(shí)代發(fā)展的一個(gè)必然產(chǎn)物，它反映了人們對(duì)政府公共服務(wù)的需求，以及規(guī)范其行為的需要。目前，我國(guó)政府公共服務(wù)績(jī)效管理正面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，提升績(jī)效評(píng)估水平，已成為我國(guó)政府改革與創(chuàng)新的重要目標(biāo)與方向。黨的十九大也對(duì)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估提出了新的要求，為了響應(yīng)黨的號(hào)召，政府要科學(xué)利用績(jī)效評(píng)估，不斷提高其績(jī)效管理能力，積極履行公共服務(wù)職能，不斷建立健全政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系。

一、政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

政府公共服務(wù)既是職能，更是一種新型的推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的重要理念。在職能方面，既要大力發(fā)展科教文衛(wèi)，還要積極引導(dǎo)社會(huì)體育事業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)人民積極參與全民健身，全民運(yùn)動(dòng)。加快公共設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，促進(jìn)公共事業(yè)的發(fā)展。在理念方面，政府公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是合作、服務(wù)和公民的權(quán)利，從政府管理向政府服務(wù)轉(zhuǎn)變，是建設(shè)服務(wù)型政府的思想基礎(chǔ)，同時(shí)也是政府為了更好地提供公共產(chǎn)品與服務(wù)所形成的先進(jìn)而又科學(xué)的思想成果。

政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估，是對(duì)其初期投入、中期運(yùn)營(yíng)和最終成果進(jìn)行科學(xué)考核的過(guò)程[1]。政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估需要依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)有針對(duì)性地對(duì)政府公共服務(wù)所涉及的領(lǐng)域進(jìn)行全面評(píng)價(jià)[2]。因此對(duì)政府公共服務(wù)各個(gè)領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)估應(yīng)該做到具體問(wèn)題具體分析，對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的評(píng)估難點(diǎn)做好事先調(diào)查，對(duì)這些難點(diǎn)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性地分析研究，做到未雨綢繆，為以后的實(shí)踐奠定基礎(chǔ)。明確政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)有利于政府更加科學(xué)有效地進(jìn)行政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估，同時(shí)也是建立健全政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此對(duì)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的具體研究刻不容緩。

二、政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)

（一）供給標(biāo)準(zhǔn)

供給標(biāo)準(zhǔn)是在遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，對(duì)政府公共服務(wù)供給進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)控，并對(duì)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)和量的一種明確規(guī)定[3]。供給是通過(guò)公共支出來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此制定政府公共服務(wù)的供給標(biāo)準(zhǔn)也需要充分考慮到政府公共服務(wù)活動(dòng)與公共支出之間的密切關(guān)系。根據(jù)美國(guó)2016年公共財(cái)政支出最新統(tǒng)計(jì)，其中一般行政開(kāi)支占10%，國(guó)防占15%，公共服務(wù)占55%，能源、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、運(yùn)輸占7%，其他支出占13%。由此可見(jiàn)，公共服務(wù)在公共支出中占據(jù)了重要的地位，公共服務(wù)供給受到了美國(guó)政府的高度重視。

表1：1955-1980年英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本公共支出數(shù)額和增長(zhǎng)比率

結(jié)合瓦格納對(duì)于幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家政府公共服務(wù)活動(dòng)中公共支出情況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)?？梢钥闯?，幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的政府公共支出呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，公共服務(wù)又在公共支出中占據(jù)很大的比例，這種趨勢(shì)必將導(dǎo)致政府繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)其投入的力度，因此在供給標(biāo)準(zhǔn)上也應(yīng)該與之相適應(yīng)。但是政府不能盲目擴(kuò)大投入，還應(yīng)該注意吸取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，可持續(xù)發(fā)展，避免陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

（二）覆蓋面標(biāo)準(zhǔn)

覆蓋面標(biāo)準(zhǔn)是指公共服務(wù)的普及程度。以江蘇省為例，《江蘇省“十三五”基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》明確提出我省將從最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)民眾獲得感、義務(wù)教育、養(yǎng)老服務(wù)等方面擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面，讓人人享有更多幸福感。首先，在完善城市低保制度的基礎(chǔ)上，注重建設(shè)農(nóng)村低保制度，使低收入農(nóng)戶也能提高生活質(zhì)量，提升幸福感。其次，全面提高蘇北、蘇中和蘇南地區(qū)的生活保障，促進(jìn)各地區(qū)均衡發(fā)展。再次，不斷完善義務(wù)教育制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)條件差的學(xué)生提供經(jīng)濟(jì)救助。最后，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行改革調(diào)整，不斷提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。政府從多方面向人民提供公共服務(wù)，更有利于提高城鄉(xiāng)民眾的獲得感與幸福感，提高政府公共服務(wù)的普及程度，從而達(dá)到覆蓋面標(biāo)準(zhǔn)。

（三）政府公共服務(wù)的完善標(biāo)準(zhǔn)

政府公共服務(wù)是政府對(duì)醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、就業(yè)等民生方面提供公共服務(wù)的一系列科學(xué)系統(tǒng)的過(guò)程。完善標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)是以人為本，堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)，走群眾路線。健立健全醫(yī)療保險(xiǎn)制度，讓人民不再因看病難、看病貴而降低生活質(zhì)量。在改革和調(diào)整住房制度的基礎(chǔ)上，注重緩解貧困人口的住房壓力，建立健全廉租住房制度，同時(shí)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，防止房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)大量泡沫，對(duì)惡意炒房的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，保障人民的基本住房需求。積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，創(chuàng)新養(yǎng)老模式，為孤寡老人和空巢老人送上貼心的服務(wù)，既緩解了人口老齡化的問(wèn)題，也讓高齡獨(dú)居的老人們能夠安享晚年。建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，引導(dǎo)人們樹(shù)立正確的就業(yè)觀，完善市場(chǎng)誠(chéng)信體系，營(yíng)造公正良好的就業(yè)環(huán)境。

（四）規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)的目的是規(guī)范政府的公共服務(wù)行為，既對(duì)政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員起到監(jiān)督和規(guī)范的作用，同時(shí)又能預(yù)防官員貪污腐敗。在規(guī)范的方式上從兩方面入手，一方面從法律上進(jìn)行規(guī)范，完善相關(guān)法律法規(guī)。法律面前人人平等，只要發(fā)現(xiàn)官員在提供公共服務(wù)的過(guò)程中有違法行為，無(wú)論職務(wù)大小都要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲制裁。堅(jiān)持依法治國(guó)，用法律來(lái)保障政府公共服務(wù)行為的公正透明。另一方面從道德上進(jìn)行約束，弘揚(yáng)社會(huì)正能量，鼓勵(lì)人民進(jìn)行輿論監(jiān)督，努力營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)，加強(qiáng)黨的思想建設(shè)，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部形成清正廉潔的道德品質(zhì)。道德是法律的基礎(chǔ)，法律是道德的保障，兩者都是規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)不可缺少的組成部分。同時(shí)，規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和提高政府公信力也具有重要意義。

三、政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系中存在的不足

（一）績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不夠全面

我國(guó)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的建立起步較晚，部分績(jī)效評(píng)估指標(biāo)過(guò)于片面。過(guò)去，GDP作為我國(guó)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的重要指標(biāo)直接影響著官員的政績(jī)，而其他指標(biāo)在績(jī)效評(píng)估中卻顯得無(wú)足輕重。因此部分官員樹(shù)立了“唯GDP”的政績(jī)觀，為了追求GDP快速增長(zhǎng)，大力發(fā)展能夠創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的公共服務(wù)建設(shè)，減少那些會(huì)阻礙GDP增長(zhǎng)的公共服務(wù)供給，大搞“面子工程”。這種錯(cuò)誤的政績(jī)觀，不從根本上滿足人民的需求，無(wú)法得到人民發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)可。甚至在促進(jìn)GDP發(fā)展的過(guò)程中，破壞自然環(huán)境，違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律，損害了人民的利益。即使在數(shù)據(jù)上GDP取得了增長(zhǎng)，這種增長(zhǎng)方式也不具有可持續(xù)性發(fā)展的能力，這顯然與政府公共服務(wù)行為的初衷是背道而馳的。

（二）績(jī)效評(píng)估主體單一

政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的主體主要是政府本身，是由政府內(nèi)部上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)的公共服務(wù)績(jī)效所進(jìn)行的評(píng)估。這就使得部分官員對(duì)上級(jí)部門(mén)投其所好，只求得到上級(jí)部門(mén)的認(rèn)可，達(dá)到上級(jí)部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)，而忽視人民的實(shí)際需求，使得政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的公開(kāi)性和透明性更易受到社會(huì)公眾的質(zhì)疑。缺乏社會(huì)公眾參與評(píng)估，政府得不到及時(shí)的反饋，使得政府公共服務(wù)與人民的實(shí)際需求相脫節(jié)，政府公共服務(wù)只會(huì)事倍功半，甚至是吃力不討好。政府對(duì)社會(huì)公眾的需求理解錯(cuò)位，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)政府公共服務(wù)并不領(lǐng)情，甚至怨聲載道，政府與群眾之間的誤會(huì)與矛盾進(jìn)一步加深。自我評(píng)估往往具有主觀性和片面性，缺乏專(zhuān)業(yè)的第三方組織評(píng)估，使得政府受到自我評(píng)估的限制，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果往往缺乏客觀性?？?jī)效評(píng)估主體越少，對(duì)政府公共服務(wù)的監(jiān)督就越少，使得政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的建立健全更加困難。

（三）績(jī)效評(píng)估缺乏法律保障

目前，國(guó)家對(duì)于政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系方面的制度建設(shè)還不夠健全，我國(guó)的民主制度也不是很健全，在制度上無(wú)法做到必要的法律保障，政府基本職能的積極履行也存在困難[4]。政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估方面法律與政策的制定起步較晚，使得政府在具體執(zhí)行公共服務(wù)職能的時(shí)候沒(méi)有系統(tǒng)科學(xué)的法律能夠參照，難免造成政府公共服務(wù)行為的主觀性較強(qiáng)，阻礙政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的客觀評(píng)價(jià)。此外，各地制定的政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估相關(guān)法規(guī)各不相同，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，使得地方政府各行其法。地方政府在進(jìn)行公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估時(shí)容易產(chǎn)生混亂，規(guī)范其法律制度的形勢(shì)較為嚴(yán)峻。缺乏法律的保障同時(shí)也就意味著缺乏法律的監(jiān)督，部分政府官員鉆法律的空子，容易出現(xiàn)以權(quán)謀私、徇私舞弊的現(xiàn)象，阻礙我國(guó)民主化和法治化的進(jìn)程。

（四）績(jī)效評(píng)估缺乏科學(xué)方法

過(guò)去，政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估方法普遍相對(duì)落后，導(dǎo)致難以進(jìn)行客觀有效的評(píng)估。信息化時(shí)代的到來(lái)，使得信息在當(dāng)今社會(huì)中的作用越來(lái)越大，一旦政府對(duì)信息的處理不到位，就會(huì)導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果失效。同時(shí)，評(píng)估過(guò)程缺乏必要的監(jiān)督，信息只在上下級(jí)之間互動(dòng)。評(píng)估結(jié)果缺乏必要的公示，信息的不透明使得政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估得不到社會(huì)公眾的認(rèn)可和支持，甚至?xí)档推涔帕?。在信息不暢的情況下，社會(huì)公眾無(wú)法建言獻(xiàn)策，使政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的建立缺乏動(dòng)力，同時(shí)也阻礙了政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估方法的創(chuàng)新。

四、完善政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的對(duì)策

（一）完善績(jī)效評(píng)估指標(biāo)

體系的建設(shè)需要從績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)入手，進(jìn)一步拓展政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)，從多個(gè)方面，多個(gè)角度去評(píng)估政府的公共服務(wù)績(jī)效。加強(qiáng)對(duì)政府公共服務(wù)績(jī)效中綠色環(huán)保方面的評(píng)估，禁止破壞自然環(huán)境，提倡政府提供綠色、節(jié)能、環(huán)保的公共服務(wù)。加強(qiáng)對(duì)政府公共服務(wù)績(jī)效中可持續(xù)發(fā)展能力的評(píng)估，不能只注重眼前的利益而忽視了未來(lái)的發(fā)展，引導(dǎo)政府從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，在滿足當(dāng)今社會(huì)公眾對(duì)政府公共服務(wù)迫切需求的同時(shí)，考慮未來(lái)政府公共服務(wù)發(fā)展的道路，并在以往的實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)為今后的發(fā)展創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。政府要摒棄“唯GDP”思維，要重視GDP的發(fā)展，但這種GDP的發(fā)展是綠色、是可持續(xù)的、是建立在良好生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上發(fā)展的GDP，廣大領(lǐng)導(dǎo)干部要樹(shù)立正確的政績(jī)觀，生態(tài)環(huán)境的好壞也是政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的重要指標(biāo)之一，要重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

（二）促進(jìn)績(jī)效評(píng)估主體多元化

促進(jìn)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估主體多元化需要政府自身加快體制改革，拓寬公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的主體。在健全政府內(nèi)部評(píng)估的基礎(chǔ)上，引入與政府所提供公共服務(wù)相關(guān)的專(zhuān)家顧問(wèn)參與評(píng)估，通過(guò)專(zhuān)家顧問(wèn)的專(zhuān)業(yè)性指導(dǎo)，使得政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估更具專(zhuān)業(yè)性。政府公共服務(wù)的主要對(duì)象是社會(huì)公眾，因此社會(huì)公眾也應(yīng)該積極參與到績(jī)效評(píng)估中來(lái)。在社會(huì)公眾方面，政府公共服務(wù)關(guān)系到自身的需求，積極參與政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估能夠有效監(jiān)督政府公共服務(wù)行為，還能切實(shí)保障自己的合法權(quán)益。在政府方面，得不到社會(huì)公眾的認(rèn)可和支持，政府內(nèi)部公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的結(jié)果再好也是自欺欺人，應(yīng)該積極擴(kuò)大社會(huì)公眾參與政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估，從而實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)公眾之間的良性互動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。此外，政府還應(yīng)該引入專(zhuān)業(yè)的第三方組織參與評(píng)估。評(píng)估活動(dòng)應(yīng)該由一個(gè)符合評(píng)估內(nèi)容的組織來(lái)進(jìn)行;應(yīng)該由那些不受項(xiàng)目發(fā)展結(jié)果影響的人們來(lái)進(jìn)行[5]。因?yàn)樗麄兊墓ぷ鞲鼘?zhuān)業(yè)、成本更低、效率更高，并且由于具有一定的獨(dú)立性，他們的工作也會(huì)更加客觀[6]。

（三）建立健全績(jī)效評(píng)估法律制度

建立健全政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估法律制度需要提高人大在政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系方面的立法效率，鼓勵(lì)人大代表多關(guān)注并提出關(guān)于政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估法律制度的議案，同時(shí)相關(guān)法律專(zhuān)家也應(yīng)該協(xié)助人大盡快改進(jìn)并完善我國(guó)現(xiàn)行的政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估法律制度。此外，還要增強(qiáng)公民的法律意識(shí)，讓公民對(duì)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的法制建設(shè)重視起來(lái)。一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)進(jìn)行了政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系法制化的實(shí)踐，在法律制度運(yùn)用的過(guò)程中也出現(xiàn)了不少問(wèn)題并不斷改進(jìn)和優(yōu)化，形成了一套較為完備的政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估法律制度。我國(guó)可以借鑒來(lái)自國(guó)外政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估法律制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但不能完全照搬，應(yīng)該與自身國(guó)情相結(jié)合，取其精華，去其糟粕，在經(jīng)過(guò)歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)之后，不斷探索并總結(jié)出一套具有中國(guó)特色的、系統(tǒng)的、科學(xué)的、完備的政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估法律制度。

（四）運(yùn)用科學(xué)的績(jī)效評(píng)估方法

運(yùn)用科學(xué)的政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估方法需要采用全方位360度考評(píng)，對(duì)評(píng)估人自身及其周?chē)藛T進(jìn)行綜合考評(píng)，既解決了信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，又通過(guò)增加考核的角度從上級(jí)部門(mén)、自我、同事和社會(huì)多方面對(duì)政府公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行了全面評(píng)估。在實(shí)踐運(yùn)用政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估方法的過(guò)程中，不斷總結(jié)與反思，積累經(jīng)驗(yàn)。在創(chuàng)新方法時(shí)需要堅(jiān)持辯證否定觀，既要克服自身的消極因素，又要保留自身的積極因素，做到“揚(yáng)棄”。與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓創(chuàng)新，是政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估方法保持先進(jìn)性與科學(xué)性的不竭動(dòng)力。保證現(xiàn)代信息技術(shù)在政府績(jī)效評(píng)估中的廣泛運(yùn)用決定了績(jī)效評(píng)估本身又是一種信息的交流與溝通[7]。因此需要準(zhǔn)確把握政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估信息，在信息化時(shí)代中不斷改進(jìn)績(jī)效評(píng)估方法，合理運(yùn)用政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的信息化手段，從最初的數(shù)據(jù)收集到最后的報(bào)告之整個(gè)旅程，數(shù)據(jù)質(zhì)量必須在每一個(gè)步驟被考慮和處理[8]。保證了數(shù)據(jù)質(zhì)量也就保證了政府公共服務(wù)績(jī)效信息的質(zhì)量，為提高政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估方法科學(xué)性提供了保障，也為進(jìn)一步完善政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系奠定基礎(chǔ)。

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