黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的歷史邏輯和時代要求

關(guān)鍵詞 制度體系 黨內(nèi)法規(guī) 新時代

作者簡介：馬淑艷，中共玉溪市委黨校黨史黨建教研室，講師，研究方向：黨的建設(shè)。

中圖分類號：D90 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.238

治國必先治黨，理政必先理己，是新時代賦予黨的重大歷史使命所決定的。面對新形勢、新問題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央極度重視為黨和國家的長治久安建立和健全堅實的制度體制機制。特別是“黨的十八屆四中全會，歷史性的把‘形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系作為全面推進依法治國五大戰(zhàn)略任務(wù)之一”，標志著中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)進入一個全新的階段。

一、黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的歷史邏輯

自中國共產(chǎn)黨成立，黨內(nèi)法規(guī)在革命和社會建設(shè)進程中就一直發(fā)揮著重要的作用。不同的歷史階段和社會條件對黨提出了新的任務(wù)，對黨組織及其組織行為和規(guī)范也都提出了相應(yīng)要求?；邳h的建設(shè)的需要，黨內(nèi)法規(guī)從探索、加強不斷走向完善，形成相對穩(wěn)定的體系，發(fā)揮出重要的制度效能。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的提出和探索

中國共產(chǎn)黨在民主革命時期，由于外部環(huán)境所限，各級黨組織分布較散，如何使其統(tǒng)一并發(fā)揮黨員的力量，是一個重大的現(xiàn)實問題。1921年，黨的綱領(lǐng)制定，中國共產(chǎn)黨逐步摸索出依靠制定并頒布黨內(nèi)法規(guī)來統(tǒng)一各級黨組織和黨員，并指導(dǎo)全黨工作的機制。毛澤東同志在黨的六屆六中全會上指出，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，……須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動?！边@明確了黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整和協(xié)調(diào)黨組織、黨員之間關(guān)系中的作用。隨著革命的發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)在探索中也取得一定成效，當然也存在一定的局限性。在形式上，這一時期黨內(nèi)法規(guī)主要集中于刊行、通告、傳達、議案、指示、條例、任務(wù)等，種類較多。此時的黨內(nèi)法規(guī)，除“黨章”外，沒有固定的名稱和清晰的體系，形式上有一定的缺陷。規(guī)范性不強，體系化不明顯，且沒有規(guī)定效力等級。在數(shù)量上，這一時期黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量較多，但注重單個法規(guī)的重復(fù)修訂，體系性不明顯。究其原因，中國共產(chǎn)黨在幼年時期外部環(huán)境嚴峻，黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)范需要隨著黨所面臨的形勢不斷變化和修正。黨內(nèi)法規(guī)基于革命的現(xiàn)實要求，更注重靈活性和時效性。在內(nèi)容上，這一時期的黨內(nèi)法規(guī)涉及黨的組織、黨的宣傳、黨員和黨的干部、黨的紀律、黨的軍事等方面。行文上呈現(xiàn)出鮮明的歷史特點，如政治性、實效性較強，保密性要求嚴格，這也映射出黨成長的歷程和環(huán)境。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展和加強

隨著中國共產(chǎn)黨的成熟，特別是新中國成立，黨的建設(shè)出現(xiàn)一些新的特點。如何建設(shè)國家政權(quán)，如何執(zhí)政并處理好黨與國家、政府的關(guān)系，對黨的建設(shè)提出新的要求。因此，這一時期的黨內(nèi)法規(guī)更加重視規(guī)范黨與國家的關(guān)系。但是，在“文化大革命”的影響下，黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展一度陷入停頓。特別是黨章指導(dǎo)思想出現(xiàn)前后矛盾，組織原則出現(xiàn)混亂，黨內(nèi)法規(guī)體系的基石不穩(wěn)，嚴重阻礙了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)。這一情況直到十一屆三中全會的召開才得以改變。隨著改革開放的開啟和深化，黨組織結(jié)構(gòu)與功能需要進行及時調(diào)整，相對應(yīng)的新出臺了大量黨內(nèi)法規(guī)。鄧小平同志在1978年中央工作會議上的講話中指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！边@在很大程度上確立了黨內(nèi)法規(guī)的定位，使其逐步走向規(guī)范化和系統(tǒng)性。這一時期，黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性逐步突顯。比如，黨章的指導(dǎo)思想和基本組織原則體現(xiàn)了統(tǒng)一。十二大黨章之后的五部黨章從形式到內(nèi)容都很好的保持了傳承。黨章的穩(wěn)定發(fā)展，為形成較為穩(wěn)定的黨內(nèi)法規(guī)體系奠定了基礎(chǔ)。1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》對黨內(nèi)法規(guī)的名稱作出明確規(guī)定。2012年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)的制定原則、起草、審批、清理等提出要求。這一過程，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)向前發(fā)展，黨的建設(shè)制度化、程序化得以推進。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的健全和完善

十八大以來，隨著黨的建設(shè)越來越制度化、規(guī)范化，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)取得了很大的成就。從法規(guī)的新修頒布、法規(guī)學(xué)習(xí)教育的常態(tài)化制度化、法規(guī)的嚴格執(zhí)行、法規(guī)的落實監(jiān)督形成科學(xué)、閉環(huán)式的法規(guī)制度體系。其一，黨內(nèi)法規(guī)修訂的與時俱進。新時代，面對黨內(nèi)法規(guī)制度中出現(xiàn)的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不一致等問題，以黨章為根本遵循，制定修訂了標志性、關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的多部黨內(nèi)法規(guī)，向著構(gòu)成“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的目標邁進。其二，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)教育的常態(tài)化。遵守黨內(nèi)法規(guī)的前提是學(xué)懂、弄通其要求。通過“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育和“不忘初心，牢記使命”主題教育，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)要求，以制度化的形式在全黨營造重視、學(xué)習(xí)、遵守黨內(nèi)法規(guī)的濃厚氛圍，樹立黨規(guī)意識。其三，法規(guī)的嚴格執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)是硬約束而不是橡皮筋。制度一經(jīng)形成，每一個黨員都必須遵守，禁止任何人運用特權(quán)，凌駕于法規(guī)之上。堅持把紀律挺在前面，注意抓早抓小。充分運用監(jiān)督執(zhí)紀四種形態(tài)，堅決防止“破窗效應(yīng)”。習(xí)近平總書記明確了黨內(nèi)法規(guī)的剛性約束，劃定了“依規(guī)治黨”的“底線”和“紅線”。其四，法規(guī)落實監(jiān)督。不追究責任再好的制度也會成為紙老虎、稻草人。法規(guī)的落實是效能實現(xiàn)的重要條件，領(lǐng)導(dǎo)班子成員履行“一崗雙責”，既要抓好業(yè)務(wù)，也要抓好黨建。黨的支部發(fā)揮管黨治黨的基礎(chǔ)性組織的作用，要建立健全對各項工作的考核督查制度，黨建工作和業(yè)務(wù)工作一起抓一起部署一起考核。圍繞“兩個責任”制定措施，傳導(dǎo)落實的動力，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供堅強保障。

二、推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的實踐要求

全面從嚴治黨是理論形態(tài)和實踐課題相統(tǒng)一的整體，實踐是一個動態(tài)系統(tǒng)，根據(jù)問題導(dǎo)向黨內(nèi)法規(guī)必須作修改。滿足實踐迫切需要，解決突出問題，制定管用實用的黨內(nèi)法規(guī)是新時代黨內(nèi)法規(guī)修訂的重要特點。從注重一個黨內(nèi)法規(guī)的作用到突出系統(tǒng)性、配套性的黨內(nèi)法規(guī)效能，基于歷史的啟示，必須堅持幾個重要的實踐要求。

（一）堅持以黨章為根本遵循，明確黨內(nèi)法規(guī)體系的位階

長期以來，由于黨內(nèi)主要法規(guī)缺失與法規(guī)重復(fù)并存，重復(fù)制定、交叉制定現(xiàn)象普遍，黨內(nèi)法規(guī)位階不明確，直接影響了黨內(nèi)法規(guī)的實施效果。新時代，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，必須要以黨章為根本遵循，明確黨內(nèi)法規(guī)體系的位階。黨章在黨內(nèi)法規(guī)中的位階最高，是黨的根本大法，其規(guī)定的指導(dǎo)思想是其它黨內(nèi)法規(guī)必須遵守的。習(xí)近平總書記強調(diào)：“建立健全黨內(nèi)制度體系，要以黨章為根本依據(jù);判斷各級黨組織和黨員、干部的表現(xiàn)，要以黨章為基本標準;解決黨內(nèi)矛盾，要以黨章為根本規(guī)則?！边@一論述明確了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)容和內(nèi)在邏輯關(guān)系上的科學(xué)化，具體執(zhí)行上的強制性。黨內(nèi)法規(guī)體系是一個內(nèi)容豐富、形式廣泛的龐大體系，不同的法規(guī)自然有不同的效力。新時代，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)要緊緊圍繞堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、緊緊圍繞以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)的這一要求，除了規(guī)定黨章的尊崇地位，準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則也應(yīng)該有更為明確的位階。黨內(nèi)法規(guī)體系作為一個系統(tǒng)運用，必須有“中轉(zhuǎn)軸心”。黨章為根本尊崇，黨內(nèi)其他法規(guī)位階明確，內(nèi)在關(guān)系的科學(xué)才能使黨內(nèi)法規(guī)體系更為穩(wěn)定和具有可操作性。

（二）完善黨內(nèi)法規(guī)的門類，重視程序性法規(guī)

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其理論、路線、方針、政策既要解決黨的內(nèi)部問題又要指導(dǎo)國家建設(shè)。所以，在新形勢下，我們要不斷完善黨內(nèi)法規(guī)。其一，要使黨的各項工作，包括組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、紀檢、政法等都有法可依。從規(guī)范黨組織活動和黨員行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括干部選撥任用、各級黨委的工作制度、領(lǐng)導(dǎo)親屬管理制度、思想道德建設(shè)制度、密切聯(lián)系群眾方面制度等都重點加強，出臺一批標志性、引領(lǐng)性的黨內(nèi)法規(guī)制度，補齊制度短板。其二，特別要更重視程序性法規(guī)。在國家法律建設(shè)過程中，有一個達成共識的基本規(guī)律：做不到程序正義的法律施行起來總會遇到這樣那樣的問題，最終難以實現(xiàn)實體正義。在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中，這也是我們同樣會遇到的困境。十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)與國法的銜接有了很大的加強，更加重視黨內(nèi)程序性法規(guī)的完善，使黨的各方面制度更加成熟、更加定型，是確保黨在新時代中國特色社會主義的偉大實踐中始終成為堅強領(lǐng)導(dǎo)核心的重要保障。

（三）深入推進科學(xué)立規(guī)、積極“釋”“評”規(guī)

中國共產(chǎn)黨將反復(fù)證明正確的做法、經(jīng)驗、實踐提升凝練為長期堅持而穩(wěn)定的規(guī)則和原則，并使之構(gòu)成黨的制度。為使制度更為規(guī)范，有長遠的效力和執(zhí)行力，需要將其轉(zhuǎn)化為法規(guī)。重要的制度一定要轉(zhuǎn)化為法規(guī)，才可以有剛性保障。正因任何法規(guī)都是某個制度的體現(xiàn)，所有，必須深入推進科學(xué)立規(guī)。立規(guī)本身是一門科學(xué)，科學(xué)立規(guī)要求立規(guī)反映客觀規(guī)律，具有現(xiàn)實針對性，并能對未來的發(fā)展作出一定前瞻性的預(yù)見。為此，立規(guī)過程中應(yīng)當注重民主性，完善立規(guī)項目征集和論證制度;暫行過程中，要注意收集反饋與實時進行監(jiān)督，進一步研究完善，用時間檢驗其可行性;施行過程中要按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》要求，加大解釋力度，明確條文含義，克服法規(guī)過于原則和抽象的弊病，推動法規(guī)制度精準實施，強化法規(guī)的可適用性和可操作性。法規(guī)實施后，規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的效果決定了黨內(nèi)法規(guī)的“實效性”，建立健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果評估制度，進一步促進黨內(nèi)法規(guī)的“立法”質(zhì)量。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的啟示

基于政黨建設(shè)的實踐，只有政黨內(nèi)部的運行規(guī)范了、它才能穩(wěn)定發(fā)展并處理好外部關(guān)系，為其長期執(zhí)政提供動力。而政黨的結(jié)構(gòu)及其運行需要黨內(nèi)法規(guī)體系的保障，實現(xiàn)政黨的政治目標和發(fā)揮其政治功能是黨內(nèi)法規(guī)的目的所在。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)歷探索、加強、完善等時期，形成了相對完備的體系。從內(nèi)容建設(shè)入手，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)，不僅要完善制度，還需要有相關(guān)的配套措施作為支撐，以達到令行禁止的效果。從效能發(fā)揮著眼，構(gòu)建和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系最終目標是系統(tǒng)性改造。一方面，必須處理好黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部的兼容性。各個方面的黨內(nèi)法規(guī)在相互間是有聯(lián)系的，不能孤立存在，應(yīng)該注重其協(xié)調(diào)統(tǒng)一，契合配套。另一方面，重視與外部國家憲法法律體系的銜接。要實現(xiàn)紀嚴于法，體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的先進性，必須形成與國家憲法法律體系兼容的邏輯體系?？偟膩碚f，黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障，對其體系性的建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實意義。

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