加快推動國家糧食安全保障治理體系和治理能力現(xiàn)代化

文/國家發(fā)展改革委黨組成員，國家糧食和物資儲備局黨組書記、局長 張務(wù)鋒

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中華民族正處在偉大復(fù)興的關(guān)鍵時期。立足“兩個大局”，保障國家糧食安全，使命光榮，責(zé)任重大。要認(rèn)真落實黨的十九屆四中全會精神，按照科學(xué)謀劃、精心組織，遠(yuǎn)近結(jié)合、整體推進(jìn)的要求，統(tǒng)籌運用改革的辦法、法治的手段和市場的機(jī)制，加快推動國家糧食安全保障治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全力做好保安全、強(qiáng)基礎(chǔ)、守底線各項工作，把我國制度優(yōu)勢特別是保障國家糧食安全的制度政策轉(zhuǎn)化為治理效能，切實端好“中國飯碗”，守住管好“天下糧倉”。

一、解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事，務(wù)必在完善國家安全體系中，更加重視保障國家糧食安全

黨的十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出“完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和保障國家糧食安全的制度政策”。習(xí)近平總書記在關(guān)于《決定》的說明中，對“更加重視保障糧食安全”作了強(qiáng)調(diào)。這都充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對國家糧食安全一以貫之的高度重視。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是我們黨治國理政的頭等大事；立足世情國情糧情，高瞻遠(yuǎn)矚、審時度勢，確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，提出了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，作出了一系列重大論斷和重要部署，引領(lǐng)推動了糧食安全理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，為糧食安全保障能力建設(shè)取得輝煌成就提供了根本保證。

經(jīng)過70 年不懈努力，我國糧食安全保障能力顯著增強(qiáng)。全國糧食總產(chǎn)量連續(xù)多年保持在6 億噸以上，達(dá)到1949 年的6 倍；人均占有量達(dá)到470 公斤左右，比1949 年增長1.2 倍；糧食產(chǎn)品日益豐富，優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)品不斷增加，城鄉(xiāng)居民糧食消費水平大幅度提高。我國用全球9%的耕地、6%的淡水資源生產(chǎn)的糧食，養(yǎng)活了全世界近20%的人口。這是一個了不起的成就，是對世界和平發(fā)展和人類文明進(jìn)步的重大貢獻(xiàn)。

在慶祝新中國成立70 周年之際，國家發(fā)展改革委、國家糧食和物資儲備局會同有關(guān)部門單位組織編寫了《中國的糧食安全》白皮書，國務(wù)院新聞辦公室于2019 年10 月正式發(fā)表。1996 年我國首次發(fā)布《中國的糧食問題》白皮書，正面回應(yīng)了國際上一些人對于“誰來養(yǎng)活中國”的疑問。23 年后發(fā)表的這份白皮書，立足新時代新形勢，集中展現(xiàn)了我國保障糧食安全的偉大成就，系統(tǒng)宣示了我國糧食安全政府立場和政策主張，鮮明塑造了積極維護(hù)世界糧食安全的國際形象，突出彰顯了在我們黨的領(lǐng)導(dǎo)下依靠自身力量端好中國人飯碗的戰(zhàn)略自信，在國內(nèi)外產(chǎn)生了積極而良好反響。

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要增強(qiáng)憂患意識、做到居安思危，保持戰(zhàn)略定力。在看到偉大成就的同時，仍要保持清醒頭腦，始終繃緊糧食安全這根弦。從全球情況看，2019 年7 月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)布的《世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》報告顯示，全球饑餓人數(shù)連續(xù)三年增長，2018 年達(dá)到8.2 億人，實現(xiàn)全球2030 年零饑餓可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)存在巨大挑戰(zhàn)。從我國實際看，糧食供需中長期仍是緊平衡態(tài)勢，當(dāng)前結(jié)構(gòu)性矛盾突出。中國人吃飽飯就是改革開放以來特別是近些年的事情，切不可“好了傷疤忘了疼”。

全會《決定》就“健全國家安全體系，增強(qiáng)國家安全能力”作出重要部署。糧食安全與能源安全、金融安全并稱為三大經(jīng)濟(jì)安全，是國家安全的重要基礎(chǔ)。袁隆平院士說過：“一粒糧食能救一個國家，也可以絆倒一個國家，這就是糧食的重要性。”有些西方政要認(rèn)為，誰控制了石油，誰就控制了所有國家；誰掌握了貨幣發(fā)行權(quán)，誰就控制了全球經(jīng)濟(jì)；誰控制了糧食，誰就控制了所有的人。本世紀(jì)初，個別國家因糧食問題受制于人，受全球糧食危機(jī)影響，引發(fā)社會動蕩，教訓(xùn)十分深刻。這充分表明：靠別人解決吃飯問題是靠不住的，一個國家只有實現(xiàn)糧食基本自給，才有能力掌控和維護(hù)好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局。作為十四億人口的大國，面對復(fù)雜嚴(yán)峻的國際形勢，只有做到“手中有糧”，才能確?！靶闹胁换拧?，應(yīng)對各種挑戰(zhàn)才有定力和底氣。因此，我們要時刻牢記習(xí)近平總書記關(guān)于“解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事”和“我們的飯碗必須牢牢端在自己手里，糧食安全的主動權(quán)必須牢牢掌控在自己手中”的重要指示，著力提高糧食安全保障能力，堅決扛穩(wěn)糧食安全重任。

二、良法是善治之前提，務(wù)必在健全國家法律制度體系中，更加注重加快推動糧食安全保障立法修規(guī)

全會《決定》強(qiáng)調(diào)“提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”，要求“健全國家安全法律制度體系”。在全面依法治國的形勢下，認(rèn)真貫徹總體國家安全觀，解決好十四億人吃飯問題，亟需一部保障糧食安全的專門法律。經(jīng)過多年的實踐探索和經(jīng)驗積累，我國走出了一條中國特色糧食安全之路，圍繞糧食生產(chǎn)、儲備、流通能力建設(shè)以及糧食質(zhì)量和應(yīng)急管理、糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展等建立出臺了一系列制度政策，為糧食安全保障立法修規(guī)奠定了堅實基礎(chǔ)。

黨的十九大以來，連續(xù)兩年中央一號文件對糧食安全保障立法工作提出了專門要求。2018 年8 月，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)的十三屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃，將《糧食安全保障法》列入一類項目。要堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，廣泛征求意見，反復(fù)研究論證，多次修改完善，著力保障立法的質(zhì)量。在這方面，主要把握四個原則：第一，立足安全目標(biāo)，堅持保障國家糧食安全的立法定位?！都Z食安全保障法》立法目的是保障國家糧食安全，制度安排主要聚焦防風(fēng)險、化隱患、保基本的突出問題，以提高國家糧食安全風(fēng)險防控應(yīng)對能力，切實解決好全國人民吃飯問題，守好糧食安全的底線。第二，立足問題導(dǎo)向，解決影響糧食安全的主要問題。遵循保障糧食安全的內(nèi)在邏輯，圍繞糧食數(shù)量、質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)安全的核心目標(biāo)，遵照習(xí)近平總書記提出的生產(chǎn)、儲備、流通“三個能力”建設(shè)要求，著力解決糧食安全保障方面的突出問題和特殊要求，建立有針對性的制度規(guī)范。第三，立足有效銜接，協(xié)調(diào)處理與其他法律的關(guān)系。原則上不重復(fù)規(guī)定現(xiàn)行法律已有規(guī)定的內(nèi)容，確有必要的，通過銜接性和實施性安排的方式處理。第四，立足基本法位階，合理安排可以由配套法規(guī)規(guī)章規(guī)范的內(nèi)容?！都Z食安全保障法》作為保障國家糧食安全的綜合性、基礎(chǔ)性法律，主要確立保障國家糧食安全的重大原則、基本制度和成型體制。

與此同時，要加快推動修訂《糧食流通管理條例》，組織起草糧食儲備安全管理條例，配套修改完善相關(guān)規(guī)章制度；支持做好相關(guān)地方立法，逐步建立國家糧食安全保障法律法規(guī)體系，以良法促進(jìn)善治、破解難題、保障安全。

三、糧食儲備是國家糧食安全的“壓艙石”，務(wù)必在全面深化改革中，更加注重完善體制機(jī)制、增強(qiáng)防范化解風(fēng)險和應(yīng)對突發(fā)事件能力

習(xí)近平總書記在關(guān)于《決定》的說明中強(qiáng)調(diào)：“新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設(shè)分量更重，改革更多面對的是深層次體制機(jī)制問題?！奔Z食儲備是國家糧食安全的重要物質(zhì)保障。作為糧食生產(chǎn)、消費和進(jìn)口大國，加強(qiáng)糧食儲備管理，沒有多少先例可循，需要在實踐中不斷探索前進(jìn)。習(xí)近平總書記在2013 年就曾深刻指出：“要管好用好儲備糧，這是保百姓飯碗的糧食，不能平時老說庫盈囤滿，真到急用時卻拿不出來。古今中外這方面教訓(xùn)多得很！《詩經(jīng)》中就有‘碩鼠碩鼠，無食我黍’的句子。近年來，國家糧庫里出的案子不少，對違法違紀(jì)案件要嚴(yán)肅查處，決不能任由‘糧耗子’折騰糟蹋?！?/p>

在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，針對糧食儲備管理中存在的運行機(jī)制不健全、內(nèi)控管理有待加強(qiáng)、外部監(jiān)管薄弱等問題，糧食儲備安全管理和制度創(chuàng)新系統(tǒng)集成、整體發(fā)力。先后完善了糧食安全省長責(zé)任制考核制度、中央事權(quán)糧食政策執(zhí)行和中央儲備糧管理情況考核制度，建立了中央儲備糧在地監(jiān)管體制。2019年5 月，中央深改委第八次會議審議通過了《關(guān)于改革完善體制機(jī)制加強(qiáng)糧食儲備安全管理的若干意見》，對相關(guān)改革作出頂層設(shè)計。

《若干意見》完善了與我國經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代糧食儲備制度框架，是當(dāng)前和今后一個時期糧食儲備安全管理改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。下一步，要改革完善糧食儲備管理體制，強(qiáng)化政府儲備公共產(chǎn)品屬性，厘清承儲主體職能定位，壓實承儲企業(yè)主體責(zé)任和各方監(jiān)管責(zé)任；創(chuàng)新儲備管理，加快提高管理規(guī)范化、精細(xì)化、專業(yè)化水平，確保國家儲備糧數(shù)量實、質(zhì)量好、調(diào)得動、用得上；推動中央儲備與地方儲備、政府儲備與企業(yè)儲備互為補(bǔ)充、協(xié)同發(fā)展，更好調(diào)節(jié)穩(wěn)定市場、服務(wù)宏觀調(diào)控、應(yīng)對突發(fā)事件和提升國家安全能力。

四、制度的生命力在于執(zhí)行，務(wù)必在推動改革發(fā)展過程中，將保障國家糧食安全的制度政策貫徹落實到位

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！币獔猿帜繕?biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，從嚴(yán)從實，多措并舉，維護(hù)制度政策剛性約束力，充分發(fā)揮制度規(guī)范行為、提高效率、維護(hù)穩(wěn)定、防范化解風(fēng)險的重要作用。

第一，開展全國政策性糧食庫存大清查，向黨中央、國務(wù)院和全國人民交上一本“明白賬”。全國政策性糧食庫存數(shù)量和質(zhì)量大清查是在慶祝新中國成立70 周年和全面建成小康社會的大背景下開展的，對于增強(qiáng)糧食安全保障能力、防范化解風(fēng)險隱患、改革完善糧食儲備管理體制機(jī)制，具有重大深遠(yuǎn)意義。各地各有關(guān)部門認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，全面清查糧食庫存數(shù)量和質(zhì)量情況。針對發(fā)現(xiàn)的問題，嚴(yán)格督促、徹底整改，依紀(jì)依法問責(zé)，并舉一反三、建章立制，堅決堵塞漏洞。同時，總結(jié)實踐中積累的經(jīng)驗做法，加強(qiáng)制度創(chuàng)新和運用，鞏固拓展大清查成果，確保儲備糧數(shù)量真實、質(zhì)量良好、儲存安全。

第二，強(qiáng)化糧食執(zhí)法督查，堅決守住安全底線。經(jīng)中央編辦批復(fù)明確，賦予國家糧食和物資儲備局所屬的各垂管局對糧棉油糖等中央儲備的監(jiān)管職責(zé)。加快垂直管理機(jī)構(gòu)改革，建立在地監(jiān)管體制，制定完善面向各類業(yè)務(wù)的監(jiān)管辦法，延伸監(jiān)管觸角，強(qiáng)化監(jiān)管實效。大力推進(jìn)信息化監(jiān)管，建設(shè)智能糧庫和中央儲備糧動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，推動實現(xiàn)在線監(jiān)測、自動預(yù)警和電子巡庫。暢通社會監(jiān)督渠道，進(jìn)一步辦好12325 監(jiān)管熱線，切實保護(hù)廣大種糧農(nóng)民和涉糧企業(yè)的合法權(quán)益。大力推行“雙隨機(jī)一公開”和信用監(jiān)管，采用隨機(jī)檢查、暗訪暗查、交叉執(zhí)法檢查等方式，不斷增強(qiáng)權(quán)威性和執(zhí)行力。

第三，實施“兩項考核”，充分發(fā)揮導(dǎo)向作用。認(rèn)真組織開展糧食安全省長責(zé)任制考核、中央事權(quán)糧食政策執(zhí)行和中央儲備糧管理情況考核，是保障國家糧食安全的重要制度安排。糧食安全省長責(zé)任制考核聚焦落實黨中央、國務(wù)院決策部署，合理設(shè)定考核指標(biāo)體系，突出重大事項和薄弱環(huán)節(jié)，強(qiáng)化考核結(jié)果運用，敦促省級政府全面落實區(qū)域糧食安全主體責(zé)任。實施三年來，各地糧食安全責(zé)任意識明顯增強(qiáng)，糧食安全保障能力和水平不斷提高，政策支持和財政投入力度明顯加大，考核效果“一年比一年好”。開展中央事權(quán)糧食政策執(zhí)行和中央儲備糧管理情況年度考核，是黨中央、國務(wù)院賦予國家糧食和物資儲備局的重要職責(zé)。啟動并順利完成首次年度考核，全面檢視政策執(zhí)行和管理情況，有力推動了承儲企業(yè)認(rèn)真履行主體責(zé)任，以更加有力的措施強(qiáng)化內(nèi)控、規(guī)范管理、防范風(fēng)險。要加強(qiáng)和完善“兩項考核”，優(yōu)化指標(biāo)，創(chuàng)新方式，強(qiáng)化結(jié)果運用，緊盯問題整改，進(jìn)一步壓實各方共同維護(hù)糧食安全責(zé)任。

通過創(chuàng)新完善體制機(jī)制，強(qiáng)化制度政策執(zhí)行，進(jìn)一步形成正確導(dǎo)向，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，發(fā)揮優(yōu)勢、注重實效，加快構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的國家糧食安全保障體系，切實增強(qiáng)防范化解糧食領(lǐng)域重大風(fēng)險挑戰(zhàn)能力，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出新的更大貢獻(xiàn)！