從改革目的分析公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度

【摘?要】公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度有利于完善公務(wù)員制度，推進(jìn)公務(wù)員管理工作。本篇文章，根據(jù)《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》和《公務(wù)員法》的內(nèi)容，總結(jié)提煉改革的目的，并從這個(gè)角度提出筆者對(duì)現(xiàn)存的問(wèn)題思考與相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度職級(jí)晉升激勵(lì)

為不斷地完善我國(guó)的公務(wù)員制度，于2017年修正過(guò)的《公務(wù)員法》，很快又進(jìn)行了修訂。新《公務(wù)員法》于2019年6月1日發(fā)布，推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)制度的規(guī)定吸引了眾多學(xué)者的目光。

公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度有利于完善公務(wù)員制度，推進(jìn)公務(wù)員管理工作。本篇文章，根據(jù)《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》和《公務(wù)員法》的內(nèi)容，總結(jié)提煉改革的目的，并從這個(gè)角度提出筆者對(duì)現(xiàn)存的問(wèn)題思考與相關(guān)建議。

一、實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制度的目的

為了更好地推進(jìn)和完善公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，必須要明白我國(guó)為什么要進(jìn)行該項(xiàng)制度改革。

《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》中已經(jīng)明確要實(shí)施職位分類，出于各方面的原因，實(shí)際效果并明顯。此外，國(guó)家也頒布了關(guān)于公務(wù)員職位分類的改革方案，但是都沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)職位分類制度在我國(guó)遇到了較為嚴(yán)重的挫折。為解決問(wèn)題，《公務(wù)員法》嘗試調(diào)整了部分規(guī)定，把“職位分類”改成了“職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別”，刪除了職位說(shuō)明書等相關(guān)規(guī)定。中國(guó)在建立適合本國(guó)國(guó)情的公務(wù)員管理制度時(shí)走了彎路，一味地照搬具有美國(guó)特色的職位分類制度，出現(xiàn)與我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象。有了前車之鑒，新法規(guī)定的公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度是在充分考慮我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上提出的，主要有以下幾個(gè)目的：

（一）健全公務(wù)員的激勵(lì)保障機(jī)制

一直以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層公務(wù)員無(wú)法解決職務(wù)晉升難的問(wèn)題。縣級(jí)以下各單位的公務(wù)員最多到達(dá)主任科員的位置，職務(wù)浮動(dòng)不大，待遇難以提高?！皶x升”原僅指職務(wù)晉升，這也就說(shuō)明了若想提高薪資待遇，只有職務(wù)晉升這一座“獨(dú)木橋”。長(zhǎng)期下來(lái)，“逃離鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的風(fēng)氣逐漸在基層公務(wù)員隊(duì)伍中抬頭，部分公務(wù)員會(huì)產(chǎn)生懈怠的心態(tài)，消極對(duì)待工作。

（二）完善公務(wù)員權(quán)利保障體系建構(gòu)

公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的實(shí)行有利于公務(wù)員職級(jí)的順暢晉升;再以職級(jí)與待遇對(duì)接加以輔助，提高基層公務(wù)員福利薪資待遇，來(lái)保正絕大多數(shù)的公務(wù)員的權(quán)利都可以得到充分的保障。只有當(dāng)解決“論資排輩”等之類的問(wèn)題，充分考慮到并保障基層公務(wù)員的待遇時(shí)，公務(wù)員做到“忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)”，才能夠保證公共權(quán)力公平公正行使。

（三）建設(shè)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍

表面來(lái)看，專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)在我國(guó)繼續(xù)實(shí)施職位分類制度的情況下并不困難，但是，事實(shí)上，不重視“競(jìng)爭(zhēng)原理”的隊(duì)伍實(shí)行的分類都是空話。長(zhǎng)期在社會(huì)上關(guān)于公務(wù)員的傳言都是“鐵飯碗”“一張報(bào)、一杯茶，一下午”，這些背后其實(shí)反映的是公務(wù)員工作的“輕松”“無(wú)需提高業(yè)務(wù)水平”，這對(duì)于我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化道路建設(shè)是非常不利的。

為解決這個(gè)問(wèn)題，黨的十八大以來(lái)干部能上能下的黨的干部管理方針通過(guò)職務(wù)與職級(jí)并行制度得到了進(jìn)一步明確與落實(shí)。在實(shí)行職位分類的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)公務(wù)員之間的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，更加重視公務(wù)員的個(gè)人德才表現(xiàn)、工作水平，逐漸構(gòu)建具有市場(chǎng)淘汰效應(yīng)的工作機(jī)制和從政環(huán)境。

二、制度改革待解決的問(wèn)題

（一）職務(wù)與職級(jí)并行制度的負(fù)面作用

公務(wù)員制度的改革根本目的就是為了改善基層公務(wù)員長(zhǎng)期得不到晉升、晉升天花板低和薪資問(wèn)題，并促進(jìn)基層公務(wù)員擺脫懈怠心理。然而，理論在實(shí)踐中往往會(huì)遇到困境。如果僅僅依靠提高薪資福利待遇來(lái)表明對(duì)職級(jí)晉升的肯定，那么遲早會(huì)出現(xiàn)新晉升職級(jí)的公務(wù)員和原本同級(jí)別非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、和處于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員享有相同的待遇的情況。從基本心理角度思考，已經(jīng)承擔(dān)相同級(jí)別非領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員可能會(huì)心存不滿，嚴(yán)重者甚至?xí)壬o去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、專心晉升職級(jí)的想法，這對(duì)于保持公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性是不利的。

（二）激勵(lì)手段單一

職務(wù)與職級(jí)在功能和待遇方面的作用不同，職級(jí)晉升并不意味著職位改變，受到改變或改善的只有屬于生活待遇的工資待遇。所以，基本可以得出職級(jí)晉升的激勵(lì)作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上職務(wù)晉升的結(jié)論，公務(wù)員權(quán)利保障體系的完善也成了一句空話。另外長(zhǎng)期以來(lái)，縣級(jí)以下機(jī)關(guān)的絕大多數(shù)公務(wù)員受制于機(jī)關(guān)規(guī)格太小，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的數(shù)量著實(shí)有限，所以職級(jí)的“天花板”基本就是縣處級(jí)。事實(shí)上，除了公務(wù)員外，縣鄉(xiāng)等基層機(jī)關(guān)中有很多事業(yè)編制工作人員，而這些工作人員正面對(duì)著“同工不同酬”的問(wèn)題，工作積極性也因此而消減。

（三）部分地方政府財(cái)政水平無(wú)法跟進(jìn)制度改革

各地財(cái)政收入大相徑庭，在我國(guó)，具有直轄市地位的幾所城市的財(cái)政發(fā)展指數(shù)，有的直轄市可以進(jìn)入五強(qiáng)，而重慶的財(cái)政發(fā)展指數(shù)卻墊底。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海的一般公共預(yù)算收入7000億，一騎絕塵，而部分城市100億關(guān)卡都無(wú)法跨過(guò)，城市之間的差值可以到達(dá)70倍。因此，致力于改善公務(wù)員待遇問(wèn)題的公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的有效落實(shí)對(duì)一些地方財(cái)政困難的政府來(lái)說(shuō)，實(shí)在是不太現(xiàn)實(shí)，部分政府現(xiàn)有的財(cái)政狀況很難去兌現(xiàn)制度所要求的職級(jí)待遇，所以地方上的落實(shí)困難也是不可忽略的。

（四）晉升體系不完備

在我國(guó)，公務(wù)員各項(xiàng)制度之間的協(xié)同性低下，公務(wù)員退出機(jī)制和職級(jí)晉升制度就是其中的典例。實(shí)踐中，公務(wù)員職級(jí)晉升考核主要根據(jù)的是晉升前的職級(jí)或職務(wù)以及任職年限，但如果要在公平公正的基礎(chǔ)上考慮公務(wù)員的任職年限，那么公務(wù)員考核實(shí)施細(xì)則應(yīng)該更加專業(yè)化。然而，如果將年度考核與工作業(yè)績(jī)、資歷完全掛鉤，激勵(lì)作用就無(wú)法有效發(fā)揮，也無(wú)法避免部分公務(wù)員混日子熬資歷的現(xiàn)象。

資格審查和年度考核應(yīng)當(dāng)在公務(wù)員晉升職級(jí)時(shí)綜合評(píng)價(jià)，看上去確實(shí)是比較客觀可操作的標(biāo)準(zhǔn)，但是忽略了晉升體系的構(gòu)建。公務(wù)員職級(jí)晉升制度雖已對(duì)公務(wù)員任職年限不作高要求，但晉升職數(shù)和考核結(jié)果仍占較大比重，其中，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)“優(yōu)秀”考核結(jié)果每人輪一遍的現(xiàn)象，而不稱職或者基本稱職的評(píng)測(cè)結(jié)果幾乎不出現(xiàn)。由此導(dǎo)致公務(wù)員依然處于待遇工作的狀態(tài)，因?yàn)楸举|(zhì)上的游戲規(guī)則還是熬資歷，而與個(gè)人能力、貢獻(xiàn)程度等核心指標(biāo)無(wú)關(guān)。

三、完善公務(wù)員職位與職級(jí)制度的措施

由此，結(jié)合上文的簡(jiǎn)要分析，可以考慮以下改善措施：

（一）完善激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化職級(jí)管理

在制度和規(guī)則制定方面，晉升制度、職級(jí)序列制度和薪資制度都要以職位分類為基礎(chǔ)重點(diǎn)考量1。公務(wù)員晉升天花板問(wèn)題的解決與否是公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度是否奏效的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

職務(wù)與職級(jí)并行制度表面上看是取消了“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，將“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”當(dāng)作“職級(jí)序列”來(lái)進(jìn)行管理，甚至在民間流傳著非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等于職級(jí)序列的言論。所以，在進(jìn)一步深化改革的同時(shí)，必須厘清職級(jí)與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的關(guān)系，否則，職級(jí)制度的設(shè)計(jì)只會(huì)落空。其次，由于職級(jí)與待遇掛鉤，所以，職級(jí)管理必須得到充分的重視。

在職位分類的基礎(chǔ)之上，各類職務(wù)的職數(shù)也是需要明確規(guī)定的。政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)踐的需要，制定出較為合適的規(guī)則，例如分別列明領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職數(shù)、總職數(shù)等再進(jìn)行比較篩選修改。有針對(duì)性地對(duì)各個(gè)職位、部門、機(jī)關(guān)制定精細(xì)化的可操作的管理辦法;進(jìn)一步明確職級(jí)公務(wù)員的性質(zhì)和概念，與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員之間合理劃分權(quán)力與職責(zé)，以防止出現(xiàn)直接照搬領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)管理模式的現(xiàn)象;各層級(jí)機(jī)關(guān)達(dá)成合作關(guān)系，打通基層公務(wù)員的晉升通道，促進(jìn)職級(jí)與職務(wù)并行，從而起到有效的激勵(lì)作用。

此外，職級(jí)晉升激勵(lì)制度設(shè)計(jì)、條件審查制度設(shè)計(jì)、考核制度設(shè)計(jì)是優(yōu)化公務(wù)員職級(jí)晉升制度的必經(jīng)之路。公務(wù)員職級(jí)晉升制度是否得以順利推進(jìn)取決于職級(jí)的獨(dú)立性程度。職級(jí)與職務(wù)在實(shí)踐中往往密不可分，甚至混為一談，而完善公務(wù)員職級(jí)晉升制度的必要步驟就是將職級(jí)與職務(wù)分割開，并在制度設(shè)計(jì)、薪資福利待遇等方面給予職級(jí)和職務(wù)各不相同的規(guī)則體系，使其在公務(wù)員晉升和日常工作中具有不同的影響和作用。因此，職級(jí)晉升需要與激勵(lì)機(jī)制掛鉤，才能使得職級(jí)制度能夠真正落到實(shí)處。

具體而言，首先需要明確職級(jí)在整個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)中的功能與作用，在根本屬性中與職務(wù)區(qū)分開;其次，提高職級(jí)晉升的激勵(lì)作用。激勵(lì)作用力大小直接影響制度的實(shí)際效果，因此，必須著手于縮短職務(wù)晉升和職級(jí)晉升之間的差距，尋找合適的平衡點(diǎn)。另外，豐富激勵(lì)手段。激勵(lì)手段可以考慮涵蓋關(guān)乎到公務(wù)員切身利益的內(nèi)容，例如工作年限、晉升年限的限制等，這類措施對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍會(huì)有較大的吸引力，畢竟，雖然已著手減小工作年限在評(píng)價(jià)晉升制度中的考量比重，但觀念的糾正和理論的實(shí)施均不是一朝一夕就可完成的事情。

（二）細(xì)化考核制度，完善晉升通道

雖然《公務(wù)員法》已經(jīng)對(duì)部分內(nèi)容進(jìn)行了有效的修改，例如考核部分的改革，但是，在實(shí)踐中，會(huì)大量涌現(xiàn)對(duì)配套管理制度的需求，尤其是與晉升息息相關(guān)的考核制度。

從中央出臺(tái)的各類文件中可以概況出公務(wù)員考核制度改革的前進(jìn)方向，即類別化和精細(xì)化，明確在考核制度中綜合考量政治素養(yǎng)以及各類別各層級(jí)各要求等?？己酥贫鹊膭?chuàng)新與完善必須結(jié)合各地方、各部門的實(shí)際情況研究制定，同時(shí)也要結(jié)合考慮各類別、各層級(jí)公務(wù)員之間的不同點(diǎn)與相同點(diǎn);號(hào)召各級(jí)機(jī)關(guān)、行業(yè)與部門深入研究考核指數(shù)分類分級(jí)設(shè)置，使得考核指標(biāo)體系盡可能的科學(xué)有效，使得考核工作更加公平公正、可操作;職務(wù)與職級(jí)并行制度的最終目標(biāo)就是提高公務(wù)員隊(duì)伍的積極性，充分保障職級(jí)公務(wù)員享有對(duì)應(yīng)職級(jí)待遇的權(quán)利，改善基層公務(wù)員待遇狀態(tài)，促進(jìn)各職級(jí)公務(wù)員積極工作、為人民服務(wù)。

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[8]賈洪波：《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度解析》，長(zhǎng)沙理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2018年3月刊。

注釋：

郝玉明：《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行的概念界定和試點(diǎn)評(píng)估》，載于《中國(guó)人事科學(xué)》2019年第4期。

作者簡(jiǎn)介：

周思媛，出生于2000年07月18日，女，漢族，江蘇泰州人，現(xiàn)于華中師范大學(xué)法學(xué)院本科生在讀，主要研究行政法熱點(diǎn)問(wèn)題。

（作者單位：華中師范大學(xué)）