新西蘭漁業(yè)中的生態(tài)管理機(jī)制研究

王曉梅

摘要：多數(shù)研究注意到新西蘭的先進(jìn)漁業(yè)管理制度——基于個(gè)人可轉(zhuǎn)讓配額（ITQ）的漁業(yè)配額制度（QMS），卻忽略了漁業(yè)配額制度是建立于生態(tài)管理機(jī)制之上?！缎挛魈m漁業(yè)法》旨在“在確?？沙掷m(xù)性的同時(shí)提供利用”，從而賦予了生態(tài)管理機(jī)制多項(xiàng)重要內(nèi)容：魚類種群生態(tài)保護(hù)、副漁獲物（主要是海洋哺乳動(dòng)物和海鳥）生態(tài)保護(hù);海底作業(yè)造成的底棲生態(tài)影響等。

關(guān)鍵詞：新西蘭;漁業(yè);配額制度;生態(tài)管理機(jī)制

作為全世界領(lǐng)先的漁業(yè)管理國家，新西蘭一直是國內(nèi)漁業(yè)相關(guān)研究比較與借鑒的對(duì)象。1986年，新西蘭為本國漁業(yè)設(shè)置了一種基于個(gè)人可轉(zhuǎn)讓配額（Individual transferable quotas，以下簡稱ITQ）的配額管理制度（Quota management system，以下簡稱QMS），通過設(shè)置總捕撈量（Total allowable catches，以下簡稱TAC）與商業(yè)捕撈量（Total allowable commercial catches，以下簡稱TACC）來對(duì)不同種類的魚類捕撈進(jìn)行管理。這一先進(jìn)管理制度自誕生起就被中國漁業(yè)研究者所關(guān)注，并被積極評(píng)介與引入。[1]多年來，圍繞這一漁業(yè)配額制度眾多學(xué)者貢獻(xiàn)了相當(dāng)多積極有益的研究成果。[2]時(shí)至今日，“新西蘭配額漁業(yè)”這一研究熱潮仍未消減。[3]然而，諸多研究在敏銳注意到新西蘭漁業(yè)配額制度的先進(jìn)性時(shí)，卻僅僅將研究視野置于配額制度本身（例如配額的額度分配、獲量監(jiān)測(cè)等方面），卻未能足夠涉及配額制度背后的另一重要機(jī)制——生態(tài)管理機(jī)制。事實(shí)上，漁業(yè)配額制度誕生的根本原因是漁業(yè)資源的日益稀缺導(dǎo)致的海洋生態(tài)危機(jī)，離開了配額制度背后的生態(tài)管理機(jī)制，配額制度的“額”就沒有生態(tài)起點(diǎn)，成為無源之水。因此，評(píng)介新西蘭漁業(yè)中的生態(tài)管理機(jī)制，探討其與漁業(yè)配額制度之間的緊密聯(lián)系，就成為新西蘭漁業(yè)比較研究中亟需完成的基礎(chǔ)性工作。

1 生態(tài)管理機(jī)制上的漁業(yè)配額制度

生態(tài)管理機(jī)制這一概念可以追溯至1992年在巴西里約熱內(nèi)盧舉辦的地球峰會(huì)（UNCED），并在之后短短數(shù)年內(nèi)被眾多國家與國際公約所采納（例如《聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》）。至2000年在肯尼亞內(nèi)羅畢召開的《生物多樣性公約》締約方大會(huì)，生態(tài)管理機(jī)制被正式確定為一種“采用生態(tài)系統(tǒng)方法，享有很高聲譽(yù)與接受度的，解決漁業(yè)和其他資源管理問題的機(jī)制?！盵6]生態(tài)管理機(jī)制是一種包含“預(yù)防機(jī)制”、“維護(hù)生物多樣性機(jī)制”、“規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制”等多內(nèi)容的復(fù)合型機(jī)制。從實(shí)施連續(xù)性上可分為三個(gè)等級(jí)：一是有針對(duì)性的單一物種管理;二是多物種的系統(tǒng)級(jí)管理;三是全面地多種方法與所有外部影響、替代用途考量。

1983年之前，新西蘭漁業(yè)基本法是1908年修訂的《新西蘭漁業(yè)法》。但直到1980年初，新西蘭漁業(yè)都面臨近海魚類種群數(shù)量減少，以及近海捕撈船隊(duì)的捕撈過剩的問題。新的《新西蘭漁業(yè)法》于1983年發(fā)布，并在1986年進(jìn)行了修訂，試圖在近海商業(yè)漁業(yè)中建立起個(gè)人可轉(zhuǎn)讓配額（ITQ）機(jī)制。當(dāng)前《新西蘭漁業(yè)法》于1996年出臺(tái)，進(jìn)一步確認(rèn)了ITQ機(jī)制是新西蘭漁業(yè)管理中的核心機(jī)制，同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大了所包含的物種數(shù)量，并在許多操作方面進(jìn)行了調(diào)整，從而最終確立了配額管理制度（QMS）。最初，QMS包含27個(gè)物種或物種組，到2013年，增加到638種物種與100種物種組。其中，主要物種包括魚類和無脊椎動(dòng)物，主要關(guān)注魚類種群數(shù)量的自然變化;單物種保護(hù)在多物種漁業(yè)中的作用;漁業(yè)行為對(duì)環(huán)境的外部性影響;海洋環(huán)境行為以及可能的替代性。

QMS制度規(guī)定必須嚴(yán)格根據(jù)海洋生態(tài)環(huán)境與漁業(yè)資源的變化來確定捕獲量配額的具體比例與數(shù)量，并有一個(gè)較為健全的程序來隨著種群的自然變化調(diào)整配額的數(shù)量。例如《新西蘭漁業(yè)法》第13條規(guī)定“對(duì)于魚類種群，…應(yīng)設(shè)定允許捕撈的總量，使…的種群保持在其可承載的范圍內(nèi)，并充分考慮到與環(huán)境之間的相互依存關(guān)系，確保其收益是可持續(xù)的?！薄缎挛魈m漁業(yè)法》在目的章節(jié)中寫明“在確保可持續(xù)性的同時(shí)提供利用”，其中“確?？沙掷m(xù)性”包括“避免、補(bǔ)救或減輕漁業(yè)對(duì)海洋環(huán)境的不利影響”。除此以外，《新西蘭漁業(yè)法》在原則章節(jié)中規(guī)定“物種（海洋哺乳動(dòng)物、海鳥、魚類與珊瑚等）應(yīng)該維持在確保其長期生存能力的水平之上”，“應(yīng)維持海洋環(huán)境的生物多樣性”，“保持與漁業(yè)相關(guān)的棲息地持續(xù)受益”，并在隨后的具體設(shè)置中進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。由此可見，新西蘭的漁業(yè)配額制度是建立于生態(tài)管理機(jī)制之上，并充分圍繞這一基礎(chǔ)展開的。

2 漁業(yè)資源的生態(tài)管理機(jī)制

新西蘭是一系列生態(tài)與環(huán)境保護(hù)國際公約的簽署國，包括《生物多樣性公約》與《聯(lián)合國海洋法公約》、《保護(hù)南極海洋生物資源公約》等。2000年，新西蘭政府發(fā)布了《新西蘭生物多樣性戰(zhàn)略——我們有機(jī)會(huì)扭轉(zhuǎn)局勢(shì)》，其首要目標(biāo)是制止新西蘭的生物多樣性下降，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。這是新西蘭對(duì)《生物多樣性公約》的重要實(shí)踐。同時(shí)，新西蘭還是聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織和眾多區(qū)域漁業(yè)管理組織的成員。2009年8月，新西蘭政府發(fā)布了《2030年海洋漁業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃》，其目標(biāo)是“讓新西蘭人在環(huán)境承載力的最大限度內(nèi)利用漁業(yè)來獲取利益”，確保利用的結(jié)果“最大的總體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化利益”與環(huán)境生態(tài)“水生環(huán)境的生態(tài)能力和完整性”保持平衡。這充分說明新西蘭政府認(rèn)識(shí)到漁業(yè)資源可以通過利用為社會(huì)帶來不同的利益，但確保環(huán)境的生態(tài)能力與完整性對(duì)持續(xù)提供這些利益至關(guān)重要。因此，《2030年海洋漁業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃》奉行的最重要機(jī)制——也是漁業(yè)配額制度的基礎(chǔ)性機(jī)制——生態(tài)管理機(jī)制，具體包括針對(duì)深海魚類、遠(yuǎn)距離洄游魚類、近海有鰭魚類、近海貝類等制定了捕撈目標(biāo)、實(shí)施計(jì)劃、分配程序等等，并通過管理、研究和其他活動(dòng)對(duì)機(jī)制的實(shí)施進(jìn)行一年一次的績效評(píng)估。此外，生態(tài)管理機(jī)制還兼顧目標(biāo)種群捕撈策略對(duì)非目標(biāo)種群的影響、漁業(yè)管理的水外生態(tài)環(huán)境保護(hù)、長期瀕?；蚴芡{的非目標(biāo)種群保護(hù)等方面。

生態(tài)管理機(jī)制的首要內(nèi)容是漁業(yè)資源的保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展，也就是確保目標(biāo)魚類不會(huì)因?yàn)檫^度捕撈而導(dǎo)致資源枯竭。每年，新西蘭政府都會(huì)在其漁業(yè)評(píng)估全體會(huì)議的報(bào)告中發(fā)布有關(guān)魚類資源基礎(chǔ)信息和種群評(píng)估模型。自1984年發(fā)布第一版以來，數(shù)十年間不僅增加了更多的魚類種群，增加了詳細(xì)數(shù)量，引入了正式的種群表說明，還增加了每種魚類的漁業(yè)環(huán)境影響的簡要概述。自2011年起，還每年出版一本有關(guān)新西蘭漁業(yè)環(huán)境問題的綜述卷。根據(jù)歷年報(bào)告顯示，新西蘭漁業(yè)配額制度根據(jù)漁業(yè)生態(tài)保護(hù)的需要分為兩類：一類是軟性限制，即生物存量低于預(yù)設(shè)水平，種群被視為“過度捕撈”或可能耗盡，需要積極地進(jìn)行管控與恢復(fù);二是硬性限制，即生物存量低于預(yù)設(shè)水平，種群被視為已經(jīng)“崩潰”，需要直接停止?jié)O業(yè)開發(fā)從而盡快恢復(fù)。配額管理通過兩個(gè)方面進(jìn)行：一是計(jì)算捕撈值，就是漁業(yè)資源的提取率，防止?jié)O業(yè)庫存量低至管理目標(biāo)以下;二是設(shè)立管理目標(biāo)，通常表現(xiàn)為漁業(yè)庫存量水平，但也可能是捕撈死亡率。自2009年起，新西蘭目標(biāo)魚類的捕撈值、管理目標(biāo)一直保持穩(wěn)定。直到2018，已知狀態(tài)的魚類種群中有73%高于各自的管理目標(biāo)，超過其軟性限制的比例為84%，超過其硬性限制的比例為94%，低于過度捕撈閾值的比例為87%。其中，有24個(gè)種群因?yàn)檫^度捕撈被認(rèn)為低于軟性限度，有10個(gè)種群被認(rèn)為低于硬性限度。針對(duì)后者，新西蘭漁業(yè)采用嚴(yán)格的停止?jié)O獵管理來實(shí)現(xiàn)種群恢復(fù)，例如胸棘鯛（Hoplostethus atlanticus）與南極櫛鯧（Hyperoglyphe antarctica）等。國際對(duì)新西蘭漁業(yè)資源的評(píng)估普遍認(rèn)為，生態(tài)管理機(jī)制已經(jīng)有效地避免了過度捕撈，很好地實(shí)現(xiàn)了魚類種群的保存[5]。

5 結(jié)語

《新西蘭海洋法》開宗明義地宣示要“促進(jìn)自然和物質(zhì)資源的可持續(xù)管理”，其中可持續(xù)管理意味著“以某種方式或以某種方式管理自然和物質(zhì)資源的使用、開發(fā)和保護(hù)。使人們和社區(qū)能夠?yàn)槠渖鐣?huì)，經(jīng)濟(jì)和文化福祉以及健康和安全提供保障，同時(shí)維持自然和物質(zhì)資源（不含礦物質(zhì)）的潛力，以滿足子孫后代的合理可預(yù)見的需求，保障空氣、水、土壤和生態(tài)系統(tǒng)的生命維持能力，避免、糾正或減輕活動(dòng)對(duì)環(huán)境的任何不利影響”?！缎挛魈m海洋法》設(shè)置的漁業(yè)配額制度是建立在生態(tài)管理機(jī)制之上的一種管理制度，該制度以五套國家漁業(yè)計(jì)劃為指導(dǎo)，其中包括針對(duì)環(huán)境結(jié)果和種群狀況的各種管理目標(biāo)。這些國家計(jì)劃提供了新西蘭漁業(yè)管理的總體框架，并通過每年發(fā)布的年度運(yùn)營計(jì)劃實(shí)施。計(jì)劃列出了為實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)將在來年進(jìn)行的特定種群漁業(yè)和跨漁業(yè)行動(dòng)和服務(wù)。這些行動(dòng)包括：審查特定漁業(yè)的種群狀況，必要時(shí)更改捕撈限額或其他控制措施;實(shí)現(xiàn)受威脅物種的威脅管理計(jì)劃中的目標(biāo);與漁民或其他管理機(jī)構(gòu)合作。只有在充分了解生態(tài)管理機(jī)制的基礎(chǔ)上，才能正確認(rèn)知與研究新西蘭漁業(yè)配額制度，并以此為我國漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

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（責(zé)任編輯：常順）