多元治理：我國(guó)治理現(xiàn)代化的路徑思考

朱江

誕生于20世紀(jì)90年代的治理理論，因其“多元協(xié)商、共享共治”的理論特征，契合我國(guó)全面深化改革的時(shí)代背景，需強(qiáng)化認(rèn)知，以指導(dǎo)實(shí)踐。

一、治理理論的發(fā)展歷程

治理理論的發(fā)展，大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

（一）醞釀階段（1989——1995）

20世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)大蕭條，致使西方國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)處于崩潰邊緣。以“羅斯福新政”為標(biāo)志的西方國(guó)家政府主動(dòng)調(diào)控和干預(yù)市場(chǎng)，挽救了國(guó)家經(jīng)濟(jì)。70年代中東石油危機(jī)，西方經(jīng)濟(jì)全面“滯脹”，政府機(jī)構(gòu)臃腫僵化，面臨嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。民眾對(duì)“重塑政府”的呼吁日漸高漲。由此發(fā)起了“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。事實(shí)證明，新公共管理理論的唯效率弊端導(dǎo)致了社會(huì)公平正義缺失。

世界銀行1989年的《南撒哈拉非洲：從危機(jī)走向持續(xù)增長(zhǎng)》標(biāo)志著以社會(huì)化手段為特征的“治理時(shí)代”的到來(lái)。

（二）百家爭(zhēng)鳴階段（1995——2000）

治理理論是一個(gè)概念框架。主要包含以下理論思想：

1.新公共服務(wù)理論

美國(guó)行政學(xué)者登哈特夫婦2000年發(fā)表了《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》，系統(tǒng)闡述新公共服務(wù)理論，從公共治理的角度提出政府的職能在于對(duì)公民社會(huì)的服務(wù)和對(duì)自由市場(chǎng)的宏觀調(diào)控等方面。

2.網(wǎng)絡(luò)化治理理論

其描繪了一種和傳統(tǒng)官僚科層制完全不同的政府治理范式。所謂網(wǎng)絡(luò)化，即政府在社會(huì)治理中與企業(yè)、社會(huì)組織、公民等多元主體合作共治，結(jié)成公共治理網(wǎng)絡(luò)。

3.整體性理論

整體性理論由英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂固岢?，他認(rèn)為，政府作為整體必須摒棄部門本位，通過(guò)制度建設(shè)達(dá)成跨部門合作。

4.數(shù)字治理理論

整體性理論強(qiáng)調(diào)部門協(xié)同，網(wǎng)絡(luò)化理論突出網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的必要?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)為這一切提供了無(wú)限可能。這一理論由美國(guó)的曼紐爾·卡斯特等學(xué)者系統(tǒng)分析了在治理實(shí)踐中的價(jià)值。

5.公共價(jià)值管理理論

馬克·穆爾在專著《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》中指出，公共治理的核心使命在于創(chuàng)造公共價(jià)值，以政府為主體的公共部門應(yīng)該寓治理于依靠多方參與的網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)。

（三）共識(shí)形成階段（2000年至今）

新世紀(jì)，各國(guó)政府迫于解決日益嚴(yán)峻的社會(huì)公共問(wèn)題，需要進(jìn)行更加有效的改革。新自由主義的盛行，大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的快速迭代，人類之間的聯(lián)系正變得前所未有的緊密。公民的權(quán)利意識(shí)正在覺(jué)醒，我們正在邁入“自由、平等、協(xié)作、多元”的治理時(shí)代。

綜觀五大理論，公共治理可以更好地協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系。公共治理的核心理論特征是：主體多元且平等;結(jié)構(gòu)扁平網(wǎng)絡(luò)化;協(xié)商溝通重合作。政府以積極回應(yīng)公民多元價(jià)值訴求，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為總體目標(biāo)。

二、我國(guó)公共治理面臨的主要困境

包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體在內(nèi)的公共治理網(wǎng)絡(luò)采取整體性合作方式，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國(guó)改革開放的治理實(shí)踐，暴露出阻礙治理的諸多因素：

（一）政府部門治理觀念缺失

我們黨和國(guó)家始終堅(jiān)持“解放思想、實(shí)事求是”，把理論和實(shí)踐結(jié)合起來(lái)?，F(xiàn)實(shí)中“官本位”思想依然根深蒂固，全能型政府大包大攬，權(quán)力邊界不明。政府頂層設(shè)計(jì)中越來(lái)越多出現(xiàn)“治理”論調(diào)，但“治理”和“政府管理”經(jīng)?；煜?，“多元主體”更像一句口號(hào)。概念模糊，帶來(lái)公共治理與政府管理的定位不清。我國(guó)政府普遍存在“部門主義”，對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)采取“管控”態(tài)度，且一直缺乏對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督。政府依然著保持命令式、單向度的管理作風(fēng)。這無(wú)疑會(huì)阻礙治理主體伙伴關(guān)系的培育。

（二）市場(chǎng)的價(jià)值失衡

市場(chǎng)是公共治理網(wǎng)絡(luò)的重要一環(huán)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，工具理性至上，價(jià)值理性萎縮。

具備高度社會(huì)責(zé)任感的主要是頭部企業(yè)，絕大多數(shù)中下游企業(yè)為求生存，難以兼顧身為治理主體的事實(shí)。對(duì)市場(chǎng)而言，這嚴(yán)重限制了其對(duì)社會(huì)公共問(wèn)題的解決、社會(huì)公共價(jià)值的關(guān)注?？傮w來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)缺乏價(jià)值理性，導(dǎo)致缺失作為治理主體的責(zé)任意識(shí)。

（三）公民社會(huì)缺少共識(shí)且監(jiān)督無(wú)力

我國(guó)的公民社會(huì)起步較晚，雖說(shuō)公民權(quán)利意識(shí)已經(jīng)逐漸復(fù)蘇，但對(duì)于“何為公共治理”仍然缺少基本共識(shí)。

我國(guó)的社會(huì)組織運(yùn)作資金大多依靠政府財(cái)政，組織自主性不足，服務(wù)水平低、規(guī)模小、實(shí)力弱。難以承擔(dān)公共治理的權(quán)與責(zé)，發(fā)揮社會(huì)治理作用。

媒體作為民眾對(duì)政府的溝通渠道和監(jiān)督工具，其公權(quán)力監(jiān)督制約效果遠(yuǎn)差預(yù)期，沒(méi)有形成一個(gè)對(duì)政府日常行政的監(jiān)督曝光常態(tài)機(jī)制，公民的利益訴求要么難以傳遞，要么被置之不理。媒體缺位使得權(quán)力尋租等違法違紀(jì)行為屢禁不止，嚴(yán)重破壞公共治理的良好生態(tài)。

三、多元治理對(duì)我國(guó)治理現(xiàn)代化的啟示

發(fā)揮治理理論對(duì)我國(guó)治理現(xiàn)代化的指導(dǎo)作用，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行嘗試：

（一）政府職能轉(zhuǎn)換

黨的十九大報(bào)告指出，“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。為我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)換指明方向。我們提倡扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，并非和無(wú)政府主義、民粹主義劃等號(hào)。就政府而言，采取“元治理”模式是一個(gè)較為明智的選擇。

在“元治理”視角下，政府充分尊重市場(chǎng)、社會(huì)作為治理主體的客觀事實(shí)，不再居高臨下，而是平等地給予幫助指導(dǎo)。政府在公共治理實(shí)踐中擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)者角色，除了基本公共服務(wù)的供給之外，政府還承擔(dān)政策法規(guī)制定等宏觀調(diào)控工作。除了純公共產(chǎn)品和公共服務(wù)如國(guó)防、公共安全，對(duì)于大多數(shù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)資本供給。深化簡(jiǎn)政放權(quán)，培育社會(huì)組織的服務(wù)能力，推進(jìn)治理現(xiàn)代化需要政府分權(quán)的同時(shí)還要求社會(huì)有能力承權(quán)。優(yōu)化社會(huì)組織的籌資渠道，增強(qiáng)其自主性。

（二）法律制度的完善

“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”。治理現(xiàn)代化必須依托法治現(xiàn)代化。想要“善治”，必須“負(fù)責(zé)”?！胺o(wú)授權(quán)不可為”是政府行為的基本遵循，跨過(guò)這條線，就意味著政府的瀆職和失職。政府對(duì)公民多元需求的及時(shí)且適當(dāng)回應(yīng)是基本。作為“同輩中的長(zhǎng)者”，政府有義務(wù)在確保工具理性的同時(shí)兼顧價(jià)值理性。

通過(guò)法律保障公民和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的參與對(duì)于治理現(xiàn)代化至關(guān)重要。明晰權(quán)利與權(quán)力之間的邊界，法治的力量不可忽視。拓寬公民需求的表達(dá)渠道，有利于公共秩序的穩(wěn)定，維護(hù)公民的正當(dāng)權(quán)益。

（三）治理新工具的使用

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，黨和國(guó)家決定實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃。

數(shù)據(jù)容量大，使得政府在做治理決策時(shí)能夠盡可能多地收集社情民意，擴(kuò)大政策覆蓋面，照顧到包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的少數(shù)人群。

數(shù)據(jù)高速流動(dòng)，使政府部門對(duì)群體性事件、重大災(zāi)情疫情的精準(zhǔn)預(yù)測(cè)成為可能。在應(yīng)急處突中，政府利用網(wǎng)絡(luò)及時(shí)進(jìn)行危機(jī)公關(guān)，既能夠增強(qiáng)人民群眾對(duì)政府的信任，也能夠保護(hù)公民的生命財(cái)產(chǎn)安全。通過(guò)融媒體渠道，政府可以做到即時(shí)公布政務(wù)信息，回應(yīng)公民的利益訴求，增加政策透明度。

多樣化的數(shù)據(jù)，真實(shí)記錄人民群眾的美好生活需要，政府可以此來(lái)滿足公民的多元需求，解決社會(huì)公共問(wèn)題，創(chuàng)造社會(huì)公共價(jià)值。

“共享”是大數(shù)據(jù)的核心特征之一，我國(guó)行政體系條塊分割，各個(gè)部門的信息嚴(yán)重缺乏溝通，這極大妨礙了政府決策的科學(xué)合理。使用大數(shù)據(jù)，信息共享成為可能，政府業(yè)務(wù)協(xié)同助力治理升級(jí)。

“開放、平等、協(xié)作”的互聯(lián)網(wǎng)精神，“用戶導(dǎo)向、以人為本”的社會(huì)化發(fā)展理念在治理領(lǐng)域交匯，需求導(dǎo)向的國(guó)家治理擴(kuò)容了公民的政治參與渠道，多元主體交互使得社會(huì)公眾之間前所未有地緊密聯(lián)系在一起，營(yíng)造了新的泛在化治理環(huán)境。

四、結(jié)語(yǔ)

治理理論“多元平等、共享共治”的特征符合我國(guó)全面深化改革的現(xiàn)實(shí)需要，成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇。我國(guó)的治理困境需要結(jié)合公共治理的相關(guān)理論來(lái)破解，從而創(chuàng)造公共價(jià)值，走向“善治”。（作者單位：云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院）