跨境投資管理問(wèn)題和對(duì)策研究

張企元

摘要：本文在對(duì)我國(guó)跨境投資管理現(xiàn)行政策、問(wèn)題分析的基礎(chǔ)上，提出相關(guān)對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：跨境投資 問(wèn)題與對(duì)策

跨境投資是境內(nèi)外居民為了未來(lái)可預(yù)見(jiàn)時(shí)期內(nèi)獲得收益或資金增值，在一定時(shí)期跨境向一定領(lǐng)域投放足夠數(shù)額資金或?qū)嵨锏呢泿诺葍r(jià)物的經(jīng)濟(jì)行為，包括實(shí)物投資、資本投資、證券投資等。跨境投資可分為境外居民向境內(nèi)投資和境內(nèi)居民向境外投資。

一、當(dāng)前我國(guó)跨境投資主要管理政策

（一）境外居民境內(nèi)投資

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放基本國(guó)策，鼓勵(lì)外國(guó)投資者依法在我國(guó)境內(nèi)投資。2019年3月，我國(guó)進(jìn)一步完善相關(guān)法律，出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)外商投資法》，自2020年1月1日起開(kāi)始施行，取代《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》，成為國(guó)家外商投資管理的基本法律。該法明確了自然人、企業(yè)或其他組織一視同仁，可直接或間接在中國(guó)境內(nèi)投資，包括設(shè)立外商投資企業(yè)，取得中國(guó)境內(nèi)企業(yè)股份、股權(quán)、財(cái)產(chǎn)份額或類(lèi)似權(quán)益，新建項(xiàng)目等;明確國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門(mén)、投資主管部門(mén)在職責(zé)分工范圍內(nèi)，開(kāi)展外商投資促進(jìn)、保護(hù)和管理工作，國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)外商投資促進(jìn)、保護(hù)和管理相關(guān)工作;明確對(duì)境外居民投資準(zhǔn)入管理實(shí)施國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理。我國(guó)2016年在修訂外資三法后，已開(kāi)始施行負(fù)面清單管理。2018年6月，國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部頒布了《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》。未列入負(fù)面清單領(lǐng)域允許外商投資執(zhí)行備案制度，目前執(zhí)行商務(wù)部下發(fā)的《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》。另外，我國(guó)建立了合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）等制度，是在資本項(xiàng)目未完全開(kāi)放下，有條件、有限度地開(kāi)放境外機(jī)構(gòu)境內(nèi)證券投資的過(guò)渡性的制度安排。

（二）境內(nèi)居民境外投資

目前我國(guó)境外投資管理部門(mén)主要有國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、商務(wù)部、國(guó)家外匯管理局。國(guó)家發(fā)改委2017年出臺(tái)第11號(hào)令《企業(yè)境外投資管理辦法》，2018年3月1日生效。商務(wù)部2014年出臺(tái)第3號(hào)令《境外投資管理辦法》，2014年10月6日起施行。國(guó)家外匯局2009年7月發(fā)布《境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》，2009年8月1日實(shí)施，其后又陸續(xù)發(fā)布《進(jìn)一步簡(jiǎn)化和改進(jìn)直接投資外匯管理政策的通知》等等。同時(shí)，我國(guó)建立了合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者（QDII）等制度，也是有條件、有限度地開(kāi)放境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外證券投資的過(guò)渡性制度安排。

二、主要問(wèn)題

（一）新的《中華人民共和國(guó)外商投資法》出臺(tái)后，尚未出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，不利于具體操作

比如，VIE架構(gòu)的返程投資是否適用外商投資法仍未予以明確;外匯局未就外商投資企業(yè)投資投訴建立專(zhuān)門(mén)的回應(yīng)與管理機(jī)制，此類(lèi)措施有待細(xì)化落地;外匯局未建立外資安全審查制度，落地措施有待探索等等。

（二）跨境投資“引進(jìn)來(lái)”、“走出去”中仍然側(cè)重于“引進(jìn)來(lái)”

我國(guó)做為發(fā)展中國(guó)家，多年來(lái)一直將促進(jìn)外資流入做為一項(xiàng)基本國(guó)策，相比而言，對(duì)跨境流出持謹(jǐn)慎態(tài)度。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融快速發(fā)展、綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)、人民幣國(guó)際化提升較快的情況下，“進(jìn)”“出”不對(duì)等也易引發(fā)跨境資金、國(guó)際收支的不平衡。

（三）目前尚無(wú)統(tǒng)一的法律規(guī)范對(duì)外投資

國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、商務(wù)部、國(guó)家外匯管理局三部門(mén)均從自身管理角度出臺(tái)了相關(guān)的管理辦法，有交叉重疊之處，不利于境外居民投資便利化。

（四）對(duì)個(gè)人境外投資管理不統(tǒng)一

目前國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部對(duì)企業(yè)境外投資有管理規(guī)定，但均未對(duì)個(gè)人投資做出相關(guān)規(guī)定。國(guó)家發(fā)改委《企業(yè)境外投資管理辦法》第六十三條明確規(guī)定，境內(nèi)自然人通過(guò)其控制的境外企業(yè)或港、澳、臺(tái)地區(qū)企業(yè)對(duì)境外開(kāi)展投資的，參照本辦法，而境內(nèi)自然人直接對(duì)境外投資不適用本辦法。商務(wù)部《境外投資管理辦法》所稱(chēng)的境外投資，是指在我國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立的企業(yè)的相關(guān)行為。國(guó)家外匯管理局就境內(nèi)居民（含境內(nèi)機(jī)構(gòu)和境內(nèi)居民個(gè)人）設(shè)立特殊目的公司進(jìn)行了規(guī)定，相當(dāng)于對(duì)個(gè)人境外投資打開(kāi)了一個(gè)渠道。國(guó)家外匯管理局《個(gè)人外匯管理辦法》（中國(guó)人民銀行令2006年第3號(hào)）第十六條規(guī)定，境內(nèi)個(gè)人對(duì)外直接投資符合相關(guān)規(guī)定的，經(jīng)外匯局核準(zhǔn)，可以購(gòu)匯或以自有外匯匯出，并應(yīng)辦理境外投資外匯登記。2014年下發(fā)的第37號(hào)文《國(guó)家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)居民通過(guò)特殊目的公司境外投融資及返程投資外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（自2014年7月9日發(fā)布之日起實(shí)施），明確特殊目的公司，指境內(nèi)居民（包括境內(nèi)機(jī)構(gòu)、境內(nèi)居民個(gè)人）以投融資為目的，以其合法持有的境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)或者權(quán)益，或以其合法持有境外資產(chǎn)或權(quán)益，在境外直接設(shè)立或者間接控制的境外企業(yè)。

（五）存在個(gè)人繞開(kāi)管理通過(guò)非法渠道境外投資的現(xiàn)象

目前，存在個(gè)人通過(guò)分拆購(gòu)匯、地下錢(qián)莊、攜帶現(xiàn)鈔、境內(nèi)外資金置換等非法渠道跨境投資。這些非法渠道可分為銀行渠道和非銀行渠道，前者包括分拆匯出、利用銀行卡等，后者包括攜帶現(xiàn)鈔、地下錢(qián)莊等。個(gè)人通過(guò)銀行渠道實(shí)現(xiàn)資金流出的，雖然納入國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)，但數(shù)據(jù)失真;而非銀行渠道匯出的數(shù)據(jù)，則完全沒(méi)有統(tǒng)計(jì)進(jìn)來(lái)。這一部分隱形數(shù)據(jù)游離于監(jiān)管和統(tǒng)計(jì)之外，既不利于防控跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，也不利于國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性和完整性。

三、對(duì)策建議

第一，在《中華人民共和國(guó)外商投資法》框架下，進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則和部門(mén)規(guī)章。如明確VIE架構(gòu)的返程投資是否適用外商投資法;外匯局就外商投資企業(yè)投資投訴建立專(zhuān)門(mén)的回應(yīng)與管理機(jī)制、建立外資安全審查制度等等，進(jìn)一步細(xì)化操作規(guī)程，使外商投資法更好落地、實(shí)施。

第二，由三部門(mén)共同牽頭制定《中華人民共和國(guó)境外投資法》，從國(guó)家戰(zhàn)略高度對(duì)我國(guó)的境外投資做出頂層設(shè)計(jì)，明確多個(gè)部門(mén)之間的職責(zé)和分工，便于促進(jìn)投資便利化。同時(shí)，明確境外投資的鼓勵(lì)和限制領(lǐng)域，對(duì)“一帶一路”國(guó)家鼓勵(lì)投資，同時(shí)建立境外投資負(fù)面清單。

第三，進(jìn)一步明確、規(guī)范個(gè)人對(duì)外投資管理。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等對(duì)境外直接投資資本流出不予限制，實(shí)施較為開(kāi)放的管理政策和制度，對(duì)個(gè)人、機(jī)構(gòu)境外投資采用相同的規(guī)范和制度管理，并采取有效措施保護(hù)投資者利益。美國(guó)建立“全球納稅系統(tǒng)”、海外投資保證制度，對(duì)個(gè)人海外投資的安全利益進(jìn)行保護(hù)，設(shè)立海外私人投資公司，幫助海外投資者擴(kuò)大投資、減少相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)對(duì)監(jiān)管領(lǐng)域的企業(yè)實(shí)施審核或限制;與超過(guò)100個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽訂了多邊或雙邊投資保護(hù)協(xié)定。同時(shí)，我國(guó)是目前世界上最大的新興市場(chǎng)國(guó)家，隨著利率、匯率市場(chǎng)化，人民幣國(guó)際化的深入推進(jìn)，放開(kāi)個(gè)人境外投資、推動(dòng)人民幣資本項(xiàng)目可兌換，已是大勢(shì)所趨。尤其是我國(guó)個(gè)人可投資資產(chǎn)總量與高凈值人群數(shù)量都保持快速增長(zhǎng)，跨境投資意愿和能力都明顯提升。在此背景下，我國(guó)一是與金融改革與開(kāi)放進(jìn)程相適應(yīng)，逐步推進(jìn)個(gè)人對(duì)外投資。二是建立以全國(guó)人大基本立法為基礎(chǔ)的境外投資法律體系，確立境內(nèi)居民個(gè)人合法投資身份，明確個(gè)人跨境資本運(yùn)作的操作規(guī)范。確認(rèn)包括商務(wù)部、發(fā)改委、外交部、財(cái)政部、稅務(wù)總局、人民銀行、外匯局等一系列涉外部門(mén)在對(duì)外投資管理、服務(wù)等方面的具體職能分工，做到政策協(xié)調(diào)有序，對(duì)個(gè)人境外投資提供有效的保護(hù)。二是積極引導(dǎo)境內(nèi)個(gè)人合法境外投資行為，逐步消除體系外的非法跨境資本運(yùn)作，把無(wú)法統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)的“灰色”資金變?yōu)榭杀O(jiān)測(cè)可調(diào)控的合法資金。

第四，促進(jìn)對(duì)內(nèi)、對(duì)外跨境投資的均衡發(fā)展。在我國(guó)當(dāng)前外匯儲(chǔ)備較多、企業(yè)和個(gè)人急于尋求國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)投資機(jī)會(huì)的情況下，應(yīng)進(jìn)一步采取措施加大對(duì)外跨境投資，讓市場(chǎng)有更多的選擇、盈利機(jī)會(huì)。

第五，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)間信息共享。由于我國(guó)跨境投資管理職責(zé)分散在不同的部門(mén)之間，因此相應(yīng)的信息交流和共享尤為重要。要建立數(shù)據(jù)、信息的定期、不定期、線上、線下的共享和交流，促進(jìn)部門(mén)、機(jī)構(gòu)間的合作。

參考文獻(xiàn)：

[1]李勃昕，白云樸，黃鋮.從“引進(jìn)來(lái)”到“走出去”：跨境投資的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)方向轉(zhuǎn)變了嗎，現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2019（11）.

[2]宋戈.境內(nèi)個(gè)人對(duì)外投資存在的問(wèn)題和對(duì)策建議，大慶社會(huì)科學(xué)，2016（12）.

[3]王林涵，我國(guó)居民個(gè)人對(duì)外投資渠道分析及規(guī)模測(cè)算研究，福建金融，2016（12）.

[4]祁斌，創(chuàng)新對(duì)外投資方式 推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)協(xié)同增長(zhǎng)，清華金融評(píng)論，2019（5）.

作者單位：國(guó)家外匯管理局湖南省分局