關(guān)于提高政府數(shù)字治理能力的幾點建議

■文/王麗麗 安暉（賽迪智庫）

在促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面，數(shù)字技術(shù)和數(shù)字資源發(fā)揮著越來越重要的作用，數(shù)字治理能力成為政府治理能力的重要組成部分。從近期調(diào)研情況看，各地對數(shù)字政府建設(shè)非常重視，已取得諸多成就，但同時也存在協(xié)調(diào)推進不力、資源碎片化嚴重、評估機制滯后和人力資源支撐不足等問題，亟需盡快解決。

一、我國數(shù)字政府建設(shè)取得顯著成績

央地協(xié)同的政策體系不斷完善。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院及相關(guān)部門出臺多份政策文件，切實推動了電子政務(wù)服務(wù)水平的提高。黨的十九大進一步要求加快推進信息化，建設(shè)“數(shù)字中國”“智慧社會”。《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》《關(guān)于開展國家電子政務(wù)綜合試點的通知》《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》和《關(guān)于加快推進全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件，都對推進數(shù)字政府建設(shè)提出了具體細致的要求。

各地積極落實和推進黨中央、國務(wù)院要求。貴州省2017年出臺《貴州省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作方案》，強力推進“遷云”工程。重慶市2019年出臺《政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》，對數(shù)據(jù)匯聚、共享與開放應(yīng)用提出明確的原則。廣東省在2018年發(fā)布《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃》，對2018—2020年三年間“數(shù)字政府”的重點實施內(nèi)容與步驟進行了具體安排。浙江、福建、廣西等地也相繼出臺了數(shù)字政府的相關(guān)規(guī)劃。

加快構(gòu)建集中統(tǒng)籌的推進機制。2018年3月，國家網(wǎng)信辦會同國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、國家標準委等部門成立國家電子政務(wù)專家委員會，旨在指導(dǎo)各地開展電子政務(wù)綜合試點，為制定國家電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和重大工程建設(shè)提供咨詢意見，為中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會提供電子政務(wù)領(lǐng)域的政策建議。2018年各地紛紛成立專職機構(gòu)，推進數(shù)字治理與大數(shù)據(jù)應(yīng)用。廣東、浙江、山東、貴州、上海等12個省市均設(shè)立了省級大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。

政府數(shù)字服務(wù)能力顯著提升?？傮w看，各級政府的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力顯著提高。截至2019年6月，我國在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達5.09億。在一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)方面，各級政府加快了線上線下的融合發(fā)展，推動更多服務(wù)事項“一網(wǎng)通辦”。2019年5月國家政務(wù)服務(wù)平臺全面上線試運行以來，累計訪問瀏覽量達到約2.22億次、實名注冊用戶1049.6萬，為地方部門提供實名身份核驗服3385萬次、電子證照調(diào)用共享服務(wù)286萬次。政務(wù)信息系統(tǒng)整合與數(shù)據(jù)共享成效顯著提升。截至2018年底，在中央部委層面，已消除2900多個信息孤島，打通42個國務(wù)院部門垂直管理信息系統(tǒng)。我國31個?。▍^(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和40多個國務(wù)院部門已全部開通網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺。移動政務(wù)成為政府提供公共服務(wù)的新途徑，省級政府中已有29個開通政府服務(wù)移動端。

二、政府數(shù)字治理能力建設(shè)面臨五個問題

協(xié)調(diào)推進機制未完全理順。我國“條塊分離”的行政體制及政務(wù)服務(wù)專業(yè)化程度不同，導(dǎo)致了公共治理數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)融合，這一現(xiàn)象目前依然存在。橫向部門間的資源共享意愿較弱，條塊上的數(shù)據(jù)對接缺乏內(nèi)驅(qū)力，已成為政務(wù)數(shù)據(jù)通用的一大阻礙。盡管目前不少地方成立了大數(shù)據(jù)局試圖打破數(shù)據(jù)壁壘，但各地大數(shù)據(jù)局的職能職責不統(tǒng)一（詳見附表），運行機制較為模糊，在落實中央“規(guī)定動作”時，部門間職責關(guān)系不夠清晰，不同層級政府部門間工作配合不夠順暢。

移動政務(wù)應(yīng)用碎片化嚴重。從數(shù)量看，政務(wù)服務(wù)APP數(shù)量快速增多，但數(shù)量泛濫、功能碎片化現(xiàn)象明顯。部分地方職能相近的不同部門分別開發(fā)APP，每個只能實現(xiàn)少量功能。從運行效果看，有些政務(wù)APP只是“照搬”一些咨詢和查詢功能，體現(xiàn)不出部門特色，也無辦事服務(wù)功能。從運行維護看，部分政務(wù)APP運營乏力，版本迭代緩慢，存在大量僵尸用戶。數(shù)量眾多、功能碎片化的APP不僅會帶來高額的開發(fā)、推廣、運營和維護等費用，還會給群眾帶來極大不便。

部分政務(wù)系統(tǒng)實際功能未達預(yù)期。當前，政務(wù)云、政務(wù)大數(shù)據(jù)、城市大腦等數(shù)字政府類項目建設(shè)如火如荼，但與此同時，一些地方的政務(wù)系統(tǒng)建成后實際功能與設(shè)計初衷存在明顯差距。以城市大腦為例，多地的城市大腦實際應(yīng)用領(lǐng)域僅限于交通、社區(qū)管理等，遠少于其宣傳的領(lǐng)域，尤其是對公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域涉及較少。例如，“云上貴州”政務(wù)數(shù)據(jù)平臺是我國第一個以政府數(shù)據(jù)“聚通用”為核心的省級政務(wù)數(shù)據(jù)平臺，但目前該平臺無論開放調(diào)用接口（API）、開放文件，還是應(yīng)用服務(wù)等，所涉及范圍都十分有限。

公共數(shù)據(jù)資源存在“被壟斷”風險。政企合作已成為一種普遍的數(shù)字政府建設(shè)模式，各地在項目規(guī)劃、方案設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、業(yè)務(wù)應(yīng)用開發(fā)，以及運維服務(wù)和公共信息資源利用等方面，引入了大量的市場力量。然而，部分地方在將政務(wù)平臺建設(shè)與運營交由單一企業(yè)負責的同時，默認“誰開發(fā)運營平臺，數(shù)據(jù)就給誰用”，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)資源被少數(shù)企業(yè)壟斷，大量數(shù)據(jù)開發(fā)利用企業(yè)無法獲得公平的公共數(shù)據(jù)資源使用權(quán)，從而嚴重損害行業(yè)健康發(fā)展，亦不利于公共數(shù)據(jù)資源的安全。

政府工作人員數(shù)字技術(shù)應(yīng)用技能有待提高。政府工作人員是數(shù)字政府治理進程的具體推進者，其數(shù)字技術(shù)應(yīng)用能力在一定程度上直接影響著數(shù)字政府治理水平。當前，部分人員由于信息化知識不足、能力水平低，對數(shù)字政府建設(shè)的前景認識不足，在數(shù)字政府工作推進中較為被動，對數(shù)字政府項目建設(shè)與政策制定的把控能力不足?；鶎诱块T工作人員的信息技能知識貧乏，影響著政府數(shù)字治理工作的正常開展。

三、對策建議

建立協(xié)調(diào)推進機制。針對目前協(xié)調(diào)不力導(dǎo)致的數(shù)據(jù)孤島、效率低下和效果不佳等問題，可建立“黨委政府總協(xié)調(diào)、牽頭部門分協(xié)調(diào)”機制。在這方面，貴州省“扶貧云”建設(shè)做了積極探索。針對目前各地大數(shù)據(jù)局職能職責不統(tǒng)一導(dǎo)致不同層級政府部門間工作配合不順暢的問題，要明確大數(shù)據(jù)局等信息化機構(gòu)的主要職責，使之能夠?qū)Ｗ⑼苿诱當?shù)字治理能力建設(shè)。

建立資源統(tǒng)籌機制。掌上政務(wù)的建設(shè)與推行應(yīng)強化總體設(shè)計，而非各自為政、各搞一套。建議出臺相關(guān)規(guī)定，梳理政務(wù)APP功能模塊與業(yè)務(wù)系統(tǒng)，加強應(yīng)用整合，適度歸并功能，盡量減少APP數(shù)量，在便于公眾使用的同時，促進公共信息資源的整合，提高服務(wù)集約化水平。此外，還應(yīng)建立長效的維護更新機制，保證政務(wù)APP的可持續(xù)利用。

建立質(zhì)量評估機制。目前，一些地方政務(wù)云、政務(wù)大數(shù)據(jù)、城市大腦等政務(wù)信息化、城市信息化系統(tǒng)建成后，實際功能、績效與設(shè)計初衷存在明顯差距。建議設(shè)立第三方質(zhì)量評估機制，對政府部門所建系統(tǒng)、平臺、城市大腦等，從功能模塊、運用成效等方面展開評估，確保數(shù)字治理系統(tǒng)投入有效、功能好用、績效客觀。

建立數(shù)據(jù)公開機制。針對一些地方將公共數(shù)據(jù)資源交由單一或少數(shù)企業(yè)“壟斷式”使用的問題，建議以立法形式確立公共數(shù)據(jù)資源的共有性，推動公共數(shù)據(jù)資源向公眾開放，支持更多主體使用公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)和提供公共服務(wù)。

建立技能培訓(xùn)機制。針對部分政府工作人員對信息技術(shù)與技能了解掌握不夠的問題，建議定期對政府工作人員進行數(shù)字能力培訓(xùn)，幫助其掌握和更新相關(guān)知識和技術(shù)，以便更好地參與數(shù)字政府建設(shè)，提高數(shù)字治理能力。

附表 部分省區(qū)市大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)及職責