我國重大科技項(xiàng)目成果產(chǎn)業(yè)化面臨的主要問題與對策

■文/楊洋 蔡笑天 李哲(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

對于后發(fā)國家，自主研發(fā)的技術(shù)往往需要產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用才能不斷升級優(yōu)化，形成具有競爭力的知識產(chǎn)權(quán)。但后發(fā)國家面臨的市場競爭結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品成熟軌跡和用戶環(huán)境與先發(fā)國家存在顯著不同，需要面對更多的市場失靈等問題。當(dāng)前，我國重大科技項(xiàng)目（重大科技項(xiàng)目是指為了實(shí)現(xiàn)國家安全、技術(shù)突破和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等國家戰(zhàn)略目標(biāo)而由政府發(fā)起的科技項(xiàng)目，“兩彈一星”、核電、高鐵、載人航天、國家科技重大專項(xiàng)以及科技創(chuàng)新—2030項(xiàng)目等均屬于國家重大科技項(xiàng)目范疇。當(dāng)前，為提升我國經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新力與競爭力，越來越多的國家重大科技項(xiàng)目聚焦于通過關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品競爭力和產(chǎn)業(yè)競爭力，本文討論的重大科技項(xiàng)目主要指這一類）成果產(chǎn)業(yè)化不僅面臨全球頂尖企業(yè)的激烈競爭甚至打壓，而且面臨產(chǎn)品驗(yàn)證、優(yōu)化迭代、用戶粘性等問題。在中美科技競爭日益激烈和我國構(gòu)建社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的大背景下，亟需政府圍繞重大科技項(xiàng)目成果產(chǎn)業(yè)化在科技項(xiàng)目統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、資金配置、產(chǎn)品示范應(yīng)用和市場準(zhǔn)入等方面作出系統(tǒng)性部署。

一、我國重大科技項(xiàng)目成果產(chǎn)業(yè)化的四大特點(diǎn)

一般認(rèn)為，科技成果產(chǎn)業(yè)化是市場競爭問題。但分析我國相關(guān)重大科技項(xiàng)目成果產(chǎn)業(yè)化，呈現(xiàn)“兩強(qiáng)兩高”四大特點(diǎn)，涉及發(fā)揮政府與市場兩種力量。

特點(diǎn)一：強(qiáng)外部性

重大科技項(xiàng)目成果往往是針對關(guān)鍵、核心、共性技術(shù)研發(fā)而形成。對內(nèi)而言，此類成果知識外溢性強(qiáng)，技術(shù)創(chuàng)新突破明顯，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)；對外而言，此類成果對于提升我國在世界產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的位置，乃至維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全、經(jīng)濟(jì)安全和國家安全至關(guān)重要。因此，重大科技項(xiàng)目成果產(chǎn)業(yè)化的公共收益遠(yuǎn)大于企業(yè)收益，國家收益遠(yuǎn)大于市場收益，具有強(qiáng)正外部性，需要發(fā)揮政府作用。

特點(diǎn)二：強(qiáng)競爭

居于全球領(lǐng)先或者首發(fā)位置的新技術(shù)和新產(chǎn)品，面對的是一片藍(lán)海，有充足的時(shí)間對技術(shù)（產(chǎn)品）進(jìn)行完善和改進(jìn)。例如晶體管技術(shù)經(jīng)過美國軍方近十年的遠(yuǎn)期采購支持，才使其在產(chǎn)品性能和價(jià)格上超越電子管技術(shù)，在市場上取代了電子管。但對后發(fā)國家而言，在很多領(lǐng)域先發(fā)國家的跨國企業(yè)已構(gòu)成壟斷力量，可以動(dòng)用技術(shù)、專利、價(jià)格、標(biāo)準(zhǔn)等先發(fā)優(yōu)勢對后發(fā)國家的自主創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)進(jìn)行打壓。例如我國集成電路裝備專項(xiàng)中三氟化氮研制成功后，外國公司將產(chǎn)品的售價(jià)很快由原來的每公斤100美元降至每公斤30美元。

特點(diǎn)三：高成本

部分重大科技項(xiàng)目成果產(chǎn)業(yè)化需經(jīng)歷必要大量的試驗(yàn)驗(yàn)證和調(diào)試調(diào)優(yōu)，以發(fā)現(xiàn)問題并改進(jìn)優(yōu)化。例如，高端數(shù)控機(jī)床使用昂貴材料進(jìn)行切割試驗(yàn)積累數(shù)據(jù)，集成電路裝備上生產(chǎn)線測試帶來良品率下降，都意味著產(chǎn)業(yè)化成本非常高。從用戶看，在市場存在成熟設(shè)備的情況下，他們更愿意選擇成熟設(shè)備，而不愿意參與自主創(chuàng)新設(shè)備的試驗(yàn)驗(yàn)證及調(diào)試調(diào)優(yōu)。這種后發(fā)劣勢單純依靠市場機(jī)制較難克服。

特點(diǎn)四：高風(fēng)險(xiǎn)

除了強(qiáng)競爭和高成本帶來的市場性風(fēng)險(xiǎn)外，我國重大科技成果產(chǎn)業(yè)化還面臨市場進(jìn)入的制度風(fēng)險(xiǎn)和國外封鎖限制風(fēng)險(xiǎn)等。一方面，由于人工智能、集成電路和移動(dòng)通信等技術(shù)的軍民兩用性，我國又被排除在“瓦森納協(xié)議”外，相關(guān)研發(fā)企業(yè)受到美國等國家封鎖限制的風(fēng)險(xiǎn)大幅提升或愈加嚴(yán)重。另一方面，部分地方政府在政府采購時(shí)設(shè)定不利于自主創(chuàng)新產(chǎn)品的應(yīng)用累積性指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。

二、我國重大科技項(xiàng)目成果產(chǎn)業(yè)化面臨四大問題

當(dāng)前我國重大科技項(xiàng)目成果產(chǎn)業(yè)化面臨四大突出問題，這些問題部分是自主創(chuàng)新技術(shù)和產(chǎn)品的特征所決定的，部分是體制機(jī)制問題。

問題一：成果產(chǎn)業(yè)化組織管理體系薄弱，產(chǎn)業(yè)化思維不強(qiáng)、動(dòng)力不足

從組織架構(gòu)看，目前我國重大科技項(xiàng)目管理架構(gòu)中技術(shù)攻關(guān)的行政管理體系和技術(shù)管理體系較完整（例如“行政+技術(shù)”的兩條線管理模式），但產(chǎn)業(yè)化組織管理體系弱化，企業(yè)代表和行業(yè)代表在科技項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施、調(diào)整等環(huán)節(jié)話語權(quán)很弱，項(xiàng)目成果難以和市場有效對接。同時(shí)，部分行政負(fù)責(zé)人和技術(shù)負(fù)責(zé)人沿用線性思維處理成果產(chǎn)業(yè)化問題，未能從項(xiàng)目實(shí)施初期就統(tǒng)籌考慮風(fēng)險(xiǎn)資本、產(chǎn)業(yè)資本和地方政府的產(chǎn)業(yè)化支持，導(dǎo)致成果產(chǎn)業(yè)化后續(xù)乏力。從項(xiàng)目評價(jià)機(jī)制看，目前以項(xiàng)目申報(bào)時(shí)的指標(biāo)驗(yàn)收的做法很普遍，缺乏用戶導(dǎo)向型考核機(jī)制，難以保證成果市場適用性，也難以形成以市場應(yīng)用為導(dǎo)向的倒逼機(jī)制。

問題二：產(chǎn)品試驗(yàn)驗(yàn)證和優(yōu)化迭代困難重重

一類是新的儀器設(shè)備的試驗(yàn)驗(yàn)證和調(diào)試調(diào)優(yōu)成本很高，現(xiàn)有的首臺(tái)（套）保險(xiǎn)補(bǔ)貼等政策遠(yuǎn)不能覆蓋用戶成本。另一類是成果大規(guī)模、批量化示范應(yīng)用存在困難。例如，信息通信領(lǐng)域的一些軟硬件成果，需要一定規(guī)模和批量化的示范應(yīng)用才能發(fā)現(xiàn)問題，不斷優(yōu)化迭代，進(jìn)而融入或者構(gòu)筑技術(shù)生態(tài)。但在市場已經(jīng)存在成熟產(chǎn)品的情況下，除了大規(guī)模的政府采購，難有好的舉措實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新產(chǎn)品批量化示范應(yīng)用（近年來，此類產(chǎn)品的政府采購也不是很理想，如電腦操作系統(tǒng)、辦公軟件等）。

問題三：產(chǎn)品穩(wěn)定性、可靠性難保證

與國外設(shè)備相比，自主創(chuàng)新產(chǎn)品主要表現(xiàn)為穩(wěn)定性差和精確性、穩(wěn)定性衰減速度快兩種情況。其中的原因：一是零部件或者輔助材料質(zhì)量與國外有較大差距；二是工藝水平與國外存在較大差距，部分原理未掌握。這不僅與我國發(fā)展的階段性相關(guān)，也反映了我國前期技術(shù)引進(jìn)吸收中的缺陷。此外，部分高端儀器設(shè)備制造和材料等學(xué)科專業(yè)由于應(yīng)用性較強(qiáng)，難以發(fā)表高水平學(xué)術(shù)論文，在國內(nèi)已經(jīng)缺乏學(xué)科支撐，尋求基本工藝原理和輔助材料的突破更加困難。

問題四：產(chǎn)品市場進(jìn)入存在制度壁壘

一方面，現(xiàn)有制度未能考慮自主創(chuàng)新產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化高成本等特點(diǎn)。例如，在工程采購領(lǐng)域，現(xiàn)有制度是低價(jià)中標(biāo)，但自主創(chuàng)新的示范工程往往不具有價(jià)格優(yōu)勢，這導(dǎo)致在政府采購中，自主創(chuàng)新產(chǎn)品很難中標(biāo)示范工程。另一方面，部分產(chǎn)品大規(guī)模應(yīng)用存在制度障礙。例如，在醫(yī)療領(lǐng)域，創(chuàng)新藥只有進(jìn)入醫(yī)保才有可能以低價(jià)被大規(guī)模使用，研發(fā)企業(yè)才有可能收回成本進(jìn)行進(jìn)一步研發(fā)。但由于臨床應(yīng)用累積量低的安全風(fēng)險(xiǎn)考慮和怕?lián)?zé)任等因素，管理部門往往采取一刀切的禁入方式。

此外，重大科技成果產(chǎn)業(yè)化還存在用戶粘性、社會(huì)輿論風(fēng)險(xiǎn)等問題。由于技術(shù)、設(shè)備的替換可能導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)工藝、人員培訓(xùn)等方面的成本上升，用戶不愿使用替代技術(shù)。另外，諸如轉(zhuǎn)基因等技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化還面臨社會(huì)輿論風(fēng)險(xiǎn)等。

三、政策建議

重大科技項(xiàng)目不求技術(shù)一流，但求解決實(shí)際問題，成果只有產(chǎn)業(yè)化才能真正解決問題。根據(jù)重大科技成果產(chǎn)業(yè)化面臨的問題，政府需要在以下幾方面著手。

建議一：依據(jù)國際競爭趨勢和產(chǎn)業(yè)演化特征分類確定政府干預(yù)方式

從目前看，政府應(yīng)把精力主要放在涉及軍民兩用且受到美國及“瓦森納協(xié)議”遏制的技術(shù)和產(chǎn)品的攻關(guān)上，尤其是人工智能、量子通信、高端數(shù)控機(jī)床和ICT領(lǐng)域的一些底層架構(gòu)軟硬件產(chǎn)品。此外，根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，對于由大企業(yè)占據(jù)創(chuàng)新主導(dǎo)地位的產(chǎn)業(yè)（如數(shù)控機(jī)床產(chǎn)業(yè)），政府應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注培育龍頭企業(yè)，吸納此類企業(yè)參與關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，并助力搜尋或牽線此類企業(yè)與先導(dǎo)用戶和戰(zhàn)略用戶建立合作關(guān)系，積極支持此類企業(yè)的攻關(guān)產(chǎn)品進(jìn)入市場；對于存在雙峰結(jié)構(gòu)創(chuàng)新（即行業(yè)內(nèi)領(lǐng)先的企業(yè)和小企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)新都很活躍）的行業(yè)（如ICT行業(yè)），政府既要支持優(yōu)勢企業(yè)的自主創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，也要通過培育風(fēng)險(xiǎn)資本市場、為行業(yè)內(nèi)小微和初創(chuàng)企業(yè)提供啟動(dòng)資金和貸款擔(dān)保，甚至通過成立專門的政策性銀行（如英國2014年專門成立的英國商業(yè)銀行British Business Bank是由政府全資擁有的政策性銀行，專門為中小微企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新提供貸款或貸款擔(dān)保）等方式為該行業(yè)的中小微企業(yè)發(fā)展打造良好生態(tài)。

建議二：構(gòu)建貫穿重大科技項(xiàng)目始終的產(chǎn)業(yè)化制度安排

除純基礎(chǔ)研究類科技項(xiàng)目外，以國家戰(zhàn)略為導(dǎo)向的重大科技項(xiàng)目必須建立將產(chǎn)業(yè)化思維貫穿項(xiàng)目始終的制度性安排。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段：一方面要引入戰(zhàn)略用戶，奠定試驗(yàn)驗(yàn)證基礎(chǔ)；另一方面，項(xiàng)目咨詢委員會(huì)和技術(shù)專家組中要有產(chǎn)業(yè)界代表（尤其是戰(zhàn)略用戶代表），對于產(chǎn)業(yè)界代表與技術(shù)代表和行政代表在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施、調(diào)整階段有重大分歧或爭議的事項(xiàng)，要建立擴(kuò)大咨詢機(jī)制。在項(xiàng)目實(shí)施階段：為滿足技術(shù)演進(jìn)速度與市場變化，要賦予重大科技項(xiàng)目在經(jīng)費(fèi)、計(jì)劃調(diào)整方面的自主權(quán)。在項(xiàng)目評估階段：一方面要建立用戶考核產(chǎn)品、下游考核上游、整機(jī)考核部件的考核機(jī)制，由專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體考核，避免僅依靠技術(shù)指標(biāo)就完成驗(yàn)收，在保證功能實(shí)現(xiàn)的前提下，確保系統(tǒng)和整機(jī)產(chǎn)品中關(guān)鍵材料和核心元器件等的國產(chǎn)化率；另一方面，要建立技術(shù)交叉許可和強(qiáng)制許可機(jī)制，對于規(guī)定期限內(nèi)未轉(zhuǎn)化的成果強(qiáng)制收歸國有，進(jìn)行公開或轉(zhuǎn)讓。

建議三：完善政府采購“國貨”的法律法規(guī)體系建設(shè)

當(dāng)前，我國《中華人民共和國政府采購法》明確提出了“政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)”，但一直未明確“國貨”的具體標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上影響了政策落實(shí)落地，并可能引發(fā)潛在的國際爭議。而美國通過《購買美國產(chǎn)品法》《中小企業(yè)法》《資源保護(hù)與回收法案》等系統(tǒng)性法案使得美國在加入GPA（《政府采購協(xié)定》Agreement on Government Procurement，簡稱GPA，是世界貿(mào)易組織管轄的單項(xiàng)貿(mào)易協(xié)議，是各參加方對外開放政府采購市場，以實(shí)現(xiàn)政府采購國際化和自由化的法律文件）的情況下，其聯(lián)邦采購被國外生產(chǎn)商獲得的比例依然控制在10%（肖北庚，2014）以內(nèi)。2019年7月，特朗普升級《購買美國產(chǎn)品法》，提高“美國制造”門檻，規(guī)定商品中來自國外的原材料成本超過50%就不能算是美國產(chǎn)品。因此，我國也應(yīng)盡快完善相關(guān)法律法規(guī)體系，明確“國貨”標(biāo)準(zhǔn)，完善政府采購法律救濟(jì)制度，為我國采購“國貨”奠定國際化法律基礎(chǔ)。

建議四：設(shè)立重大科技項(xiàng)目成果試驗(yàn)驗(yàn)證專項(xiàng)資金和學(xué)科發(fā)展資金

針對試驗(yàn)驗(yàn)證和調(diào)試調(diào)優(yōu)成本較高的重大儀器設(shè)備或者關(guān)鍵軟硬件產(chǎn)品，在重大科技項(xiàng)目中設(shè)立專門資金予以支持（或設(shè)立總體性試驗(yàn)驗(yàn)證資金供各項(xiàng)目申請），用于補(bǔ)貼補(bǔ)償參與試驗(yàn)的用戶以及購買試驗(yàn)材料等開支。對于國內(nèi)缺乏學(xué)科支撐的材料和工藝研究，在國家重大科技項(xiàng)目中安排專項(xiàng)資金，并帶動(dòng)企業(yè)出資與高校對接，建立“政府之名+市場之資”（政府之名是指此類學(xué)科雖不容易發(fā)表論文但可以獲得國家項(xiàng)目，避免了學(xué)科和科研人員被高校邊緣化；市場之資是指學(xué)科發(fā)展的主要資金應(yīng)來源于企業(yè)，甚至在中長期此類研究應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)移至企業(yè)內(nèi)研究機(jī)構(gòu)，但當(dāng)務(wù)之急是恢復(fù)和發(fā)展學(xué)科）的學(xué)科發(fā)展機(jī)制。

建議五：構(gòu)建重大自主創(chuàng)新產(chǎn)品市場進(jìn)入的“綠色通道”與內(nèi)部市場

一方面，在政府工程采購等方面，針對重大自主創(chuàng)新產(chǎn)品為核心的示范工程采取例外安排。針對重大創(chuàng)新藥等產(chǎn)品，試點(diǎn)建立分批進(jìn)入省市醫(yī)保目錄機(jī)制。另一方面，針對國有企業(yè)的技改升級等項(xiàng)目，設(shè)定國產(chǎn)設(shè)備、部件強(qiáng)制性比例，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，同時(shí)建立反饋機(jī)制，對提升自主創(chuàng)新產(chǎn)品的穩(wěn)定性可靠性形成倒逼壓力。

最后，政府干預(yù)需要注意國際規(guī)則，并設(shè)立明確的退出機(jī)制。