英國國家審計署關(guān)于護理補貼超額支付情況的調(diào)查及啟示

邵榕筠

[摘要]本文主要從調(diào)查目的、調(diào)查思路與調(diào)查發(fā)現(xiàn)等方面對英國國家審計署發(fā)布的對護理補貼超額支付情況的調(diào)查報告進行解讀，以獲得重大政策貫徹落實審計調(diào)查工作相關(guān)方面的啟示。

[關(guān)鍵詞]重大政策? ? 貫徹落實? ? 審計? ? 調(diào)查? ? 報告

一、調(diào)查背景

英國工作與養(yǎng)老金部（以下簡稱工養(yǎng)部）有一項補貼政策，即向每周為殘障人士提供不少于35小時護理且周收入低于123英鎊的護理工支付一定金額的護理補貼。2016年2月起，工養(yǎng)部多次收到關(guān)于護理補貼超額支付、補貼延期支付方面的投訴，其特別委員會于2018年11月對護理人員補貼超額支付現(xiàn)象展開調(diào)查，初步調(diào)查結(jié)果引起國會議員的擔(dān)憂，要求英國國家審計署對其進行深入調(diào)查。英國國家審計署通過對該項政策落實中產(chǎn)生的超額支付現(xiàn)象進行調(diào)查，2019年4月26日發(fā)布對護理補貼超額支付情況的調(diào)查報告。

二、調(diào)查發(fā)現(xiàn)

（一）超額支付情況

1.超額支付情況。由于2018—2019年工養(yǎng)部在偵查補貼超額支付方面投入了新的監(jiān)測系統(tǒng)和更多的人力，英國國家審計署發(fā)現(xiàn)了9.3萬筆超額支付，較前5年年均發(fā)現(xiàn)的4.1萬筆顯著增加。新發(fā)現(xiàn)的9.3萬筆超額支付中，由于往年偵查力度弱化，導(dǎo)致部分超額支付已經(jīng)持續(xù)十年以上。

2.追償債權(quán)規(guī)模。工養(yǎng)部對超過65英鎊的超額支付補貼進行追償，形成追償債權(quán)總額約為1.5億英鎊、涉及8萬多名護理人員。其中負(fù)債高于1000英鎊的護理人員約占一半，部分護理人員債務(wù)數(shù)額很大。截至2019年3月底，未償還債務(wù)超過2萬英鎊的護理人員有133名。

3.追償方式和影響。工養(yǎng)部追償主要通過扣減補貼和扣減護理人員收入兩種方式，其中扣減補貼上限為每周11.1英鎊（欺詐案件為29.6英鎊），扣減收入上限為20%（欺詐案件為40%）。按照標(biāo)準(zhǔn)償還率，負(fù)債護理人員平均需要3.25年才能償清債務(wù)，其中負(fù)債超過2萬英鎊的人員可能需要34年償清。工養(yǎng)部對部分困難人員采取較低償還率政策，但目前只有不到1000名護理人員享受這項政策。

（二）超額支付原因

1.原因類型。被支付補貼的申索人不符合條件是導(dǎo)致護理補貼超額支付的原因，分為收入信息錯誤和護理時長不足兩種情況，其中收入信息錯誤包括申索人遲報或不報收入變更、申索人理解偏差導(dǎo)致收入變更遲報或不報及官方延遲處理三種情況。從主觀上看，分為申索人欺詐、申索人理解偏差和官方處理延誤三種情況。

2.原因主次。主要原因是申索人實際收入超過規(guī)定限額，分為申報錯誤和官方處理延誤兩種情況;次要原因是護理時長不足。

（三）工養(yǎng)部對超額支付的管理

1.偵查手段。方式有三種，分別為數(shù)據(jù)匹配系統(tǒng)、投訴熱線和員工提請調(diào)查，其中數(shù)據(jù)匹配系統(tǒng)是通過公共信息系統(tǒng)采集的收入信息與申索人自報的收入信息比對來標(biāo)記異常案件，通過人工篩選并調(diào)查標(biāo)記案件的方法識別超額支付。5年來工養(yǎng)部曾使用過4套數(shù)據(jù)匹配系統(tǒng)，截至2019年有兩套系統(tǒng)同時運行，分別為綜合匹配服務(wù)系統(tǒng)和2018年最新上線的收入與養(yǎng)老金核實系統(tǒng)，新系統(tǒng)提高了潛在超額支付被標(biāo)記的速度，并能產(chǎn)生更有針對性的匹配。

2.偵查成效和局限性。工養(yǎng)部在2018—2019年追回2200萬英鎊超額支付的護理補貼，據(jù)估計，通過收入與養(yǎng)老金核實系統(tǒng)配合人工調(diào)查可以減少欺詐和申索錯誤，到2025—2026年將額外節(jié)省1.36億英鎊。但目前的偵查手段仍然存在一定局限性：一是新系統(tǒng)對可疑案件標(biāo)記率更高，而人力資源跟不上需求，據(jù)估計，如果有充分的人力實施調(diào)查，大約三分之二的護理人員、債務(wù)超過2500英鎊的超額支付能夠更早被發(fā)現(xiàn);二是系統(tǒng)無法對未納入養(yǎng)老金和稅務(wù)管理的護理人員實施數(shù)據(jù)匹配，對于護理時長不足的情況也無法識別;三是新系統(tǒng)只能采集上線以來護理人員的收入信息，無法識別歷史超額支付，從而導(dǎo)致部分超額支付一直得以持續(xù)。

3.案件處置措施及影響。一是對超額支付采取分類處置：針對欺詐行為移送公訴并處于不高于5000英鎊的50%超額支付金額的罰款;針對非欺詐行為超過65英鎊的超額支付進行等額追償;針對官方錯誤導(dǎo)致的超額支付不予追回。二是對確實無力負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)償還率的人員實施困難償還率，但他們必須提供收入和支出的詳細(xì)資料，以說明無法負(fù)擔(dān)這些費用的原因。三是對于人力緊缺積壓的案件暫停支付補貼，從2017年4月到2018年11月，積壓量翻了一番，超過10萬份，這些案件預(yù)計需要幾年的時間才能得以妥善解決。

三、相關(guān)啟示

（一）調(diào)查思路明晰

護理補貼超額支付調(diào)查沒有刻意將工養(yǎng)部、稅務(wù)海關(guān)總署、殘障人士、護理人員作為區(qū)分的調(diào)查對象，而是以超額支付這一現(xiàn)象為出發(fā)點，找尋現(xiàn)象形成的原因，調(diào)查各主體的行為、原因和影響，形成以點帶面的調(diào)查方法，是從結(jié)果到行為的調(diào)查思路。對于政策貫徹落實審計調(diào)查來說，發(fā)現(xiàn)主體行為偏差不是目的，從政策落實產(chǎn)生的問題入手展開調(diào)查才能把握對方向、抓得到重點。

（二）調(diào)查依據(jù)充分

護理補貼超額支付調(diào)查報告把現(xiàn)象、現(xiàn)象背后的行為、行為背后的原因共同納入調(diào)查范疇，是對調(diào)查過程中獲取所有信息的結(jié)構(gòu)化呈現(xiàn)，無論是政策落實現(xiàn)狀、主體行為措施都有調(diào)查數(shù)據(jù)支撐，所有的結(jié)論和觀點都建立在調(diào)查所得信息的基礎(chǔ)上，凸顯了“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，保證了結(jié)論、觀點與其依托的基礎(chǔ)信息的一體性和報告的嚴(yán)謹(jǐn)性。

（三）圖表運用生動

護理補貼超額支付調(diào)查報告運用了包括護理補貼政策準(zhǔn)則適格條款一覽表、2007—2018年護理補貼支出總額和護理時長工作量趨勢圖、2008—2019年識別的超額支付金額與需償還的超額支付金額對比趨勢圖、2017—2019年積壓的未處理申索事項和收入變更報備事項數(shù)量趨勢圖等15個圖表。每一個調(diào)查階段都實現(xiàn)了用一個圖表作總結(jié)，單獨看這15個圖表就可以使報告閱讀者了解整個調(diào)查過程和主要發(fā)現(xiàn)，真正發(fā)揮了提高閱讀效率的作用。

（四）報告詳略得當(dāng)

護理補貼超額支付調(diào)查報告按照詳略程度依次為調(diào)查概況、調(diào)查發(fā)現(xiàn)和調(diào)查詳情。在調(diào)查概況部分簡述了政策內(nèi)容、開展調(diào)查的原因和思路;在調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分將調(diào)查所獲信息按照調(diào)查思路進行結(jié)構(gòu)化呈現(xiàn)，該部分基本完成了報告的主要使命，報告閱讀者通過閱讀調(diào)查發(fā)現(xiàn)，可以獲得全部基于調(diào)查原因產(chǎn)生疑問的答案;至于一些細(xì)節(jié)信息，如領(lǐng)取護理補貼需滿足的條件、補貼金額標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)致護理補貼支付總額上漲的原因、超額支付持續(xù)時長分布等對調(diào)查主要結(jié)論不產(chǎn)生影響但有助于報告閱讀者更全面了解概況的信息放在調(diào)查詳情部分。這樣的報告結(jié)構(gòu)，有助于不同需求的報告閱讀者迅速找準(zhǔn)閱讀內(nèi)容，最大化地節(jié)省報告閱讀者的時間，提高報告內(nèi)容的傳播效果。

（作者單位：中國人民銀行蚌埠市中心支行，郵政編碼：233000，電子郵箱：982060701@qq.com）