銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)政治公眾人物身份識(shí)別的難題及對(duì)策研究

程璞 郭建勇 王青春

摘要：對(duì)政治公眾人物開展有效的客戶盡職調(diào)查工作在預(yù)防腐敗和洗錢犯罪中發(fā)揮了重要的作用。本文首先在對(duì)政治公眾人物綜述的基礎(chǔ)上，對(duì)安徽某市轄內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作中政治公眾人物身份識(shí)別存在的難題進(jìn)行了調(diào)研分析，并根據(jù)調(diào)研情況提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：反洗錢? 政治公眾人物? 對(duì)策

金融行動(dòng)特別工作組（Financial Action Task Force，F(xiàn)ATF）在2013年6月頒布了《FATF指引：政治公眾人物（建議12與22）》，使得“政治公眾人物”（Politically Exposed Persons，PEPs）成為近幾年反洗錢領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)，然而我國對(duì)政治公眾人物的相關(guān)研究目前還相對(duì)較少。由于政治公眾人物處在腐敗犯罪的高風(fēng)險(xiǎn)中，指引中明確提出對(duì)于政治公眾人物，除履行常規(guī)的盡職調(diào)查職責(zé)外，金融機(jī)構(gòu)還應(yīng)有適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)以判斷客戶是否屬政治公眾人物，在與這類客戶建立業(yè)務(wù)關(guān)系時(shí)應(yīng)獲得高級(jí)管理層批準(zhǔn)，采取合理措施確定其財(cái)產(chǎn)和資金的來源并在業(yè)務(wù)關(guān)系存續(xù)期間加強(qiáng)監(jiān)測。有效開展對(duì)政治公眾人物的客戶盡職調(diào)查工作在預(yù)防腐敗和洗錢犯罪中發(fā)揮了重要的作用，因此本文在對(duì)政治公眾人物進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，對(duì)安徽某市轄內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作中政治公眾人物身份識(shí)別存在的難題進(jìn)行了調(diào)研分析，并根據(jù)調(diào)研情況提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、政治公眾人物的定義

當(dāng)前，對(duì)于“政治公眾人物”這個(gè)名詞，我國并沒有明確的定義闡述。在國際上關(guān)于“政治公眾人物”的定義不同的國家和組織也存在較大差異，在這一點(diǎn)上并沒有統(tǒng)一共識(shí)。金融行動(dòng)特別工作組作為世界上最具影響力的國際反洗錢和反恐融資領(lǐng)域最具權(quán)威性的國際組織之一，對(duì)“政治公眾人物”的定義和標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行了明確界定：“政治公眾人物”是指在現(xiàn)任或曾經(jīng)被賦予重要公共職能的人物，如國家元首、資深政治家、高級(jí)政府官員、司法或軍事官員、國有企業(yè)高管、重要政黨委員，以及上述自然人的直系親屬或與其關(guān)系親密的自然人，并不包括中等職位或職位等級(jí)更低的人士。

二、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)政治公眾人物身份識(shí)別工作中的難題

（一）界定政治公眾人物定義范圍困難

國內(nèi)外反洗錢法律法規(guī)對(duì)“政治公眾人物”的定義范圍尚未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定上有些差異。這一方面導(dǎo)致各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)“政治公眾人物”身份識(shí)別重視不夠，在賬戶開立、非面對(duì)面業(yè)務(wù)開通和轉(zhuǎn)賬交易等業(yè)務(wù)辦理的過程中，把有關(guān)政治公眾人物當(dāng)成普通客戶來辦理業(yè)務(wù)，導(dǎo)致后續(xù)很難將其列為高風(fēng)險(xiǎn)客戶進(jìn)行監(jiān)測。另一方面由于界定的差異性，導(dǎo)致我國商業(yè)銀行政治公眾物識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)并不能滿足國際標(biāo)準(zhǔn)，國外分支機(jī)構(gòu)可能會(huì)面臨巨額罰單的風(fēng)險(xiǎn)。例如2016年英國金融行為監(jiān)管局（FCA）曾因中國建設(shè)銀行倫敦分行和中國工商銀行倫敦分行未對(duì)國企或政治公眾人物進(jìn)行加強(qiáng)型盡職調(diào)查等問題而升級(jí)對(duì)其調(diào)查①。

（二）缺乏政治公眾人物查詢系統(tǒng)，監(jiān)測名單過分依賴第三方機(jī)構(gòu)

當(dāng)前我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)并未建立政治公眾人物查詢系統(tǒng)，采用的監(jiān)測名單主要來自Dow Jones、World Compliance等第三方機(jī)構(gòu)。盡管第三方機(jī)構(gòu)所提供的政治公眾人物名單具有一定的權(quán)威性，然而名單上人員數(shù)量有限且更新相對(duì)緩慢。此外，名單信息還出現(xiàn)眾多低級(jí)錯(cuò)誤，如身份證號(hào)碼或姓名錯(cuò)誤缺失、重名等，使得銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行方面存在困難。

（三）銀行從業(yè)人員對(duì)政治公眾人物缺乏基本認(rèn)識(shí)

為了了解銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員對(duì)政治公眾人物認(rèn)識(shí)程度，筆者對(duì)安徽某市轄內(nèi)11家主要商業(yè)銀行的高層管理人員、反洗錢專兼職人員以及柜面經(jīng)辦人員進(jìn)行訪談和問卷調(diào)查。訪談提綱主要圍繞“如何開展政治公眾人物身份識(shí)別，在身份識(shí)別過程遇到哪些困難，有什么樣的建議”。調(diào)查問卷采取發(fā)放紙質(zhì)問卷調(diào)查的方式進(jìn)行，共收集到66份調(diào)查問卷，其中59份為有效問卷，問卷有效率為89.39%。訪談和問卷調(diào)查結(jié)果顯示銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中專兼職的反洗錢人員對(duì)政治公眾人物普遍缺乏基本認(rèn)識(shí)，高級(jí)管理層也不知道如何去審核審批相關(guān)政治公眾人物的業(yè)務(wù)辦理流程，甚至柜面經(jīng)辦人員不知曉“政治公眾人物”這個(gè)名詞。并且當(dāng)前很少有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展過關(guān)于政治公眾人物的反洗錢專題培訓(xùn)，使得經(jīng)辦人員在遇到政治公眾人物辦理開戶、大額存取款、轉(zhuǎn)賬等業(yè)務(wù)時(shí)，不知道如何處理或者簡單當(dāng)成普通客戶來對(duì)待。

三、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)政治公眾人物身份識(shí)別工作的對(duì)策建議

（一）對(duì)政治公眾人物的定義進(jìn)行界定

當(dāng)前國際上關(guān)于“政治公眾人物”的定義并沒有獲得廣泛認(rèn)同，建議我國可以充分考慮國內(nèi)外實(shí)際情況并參照金融行動(dòng)特別工作組發(fā)布的定義和標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行明確界定。定義內(nèi)容應(yīng)把握以下重點(diǎn)：一是政治公眾人物應(yīng)為自然人，即使政治公眾人物參與到一家經(jīng)濟(jì)實(shí)體的經(jīng)營，也不需要將該經(jīng)濟(jì)實(shí)體界定為政治公眾人物;二是政治公眾人物的分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)因國別的差異而有所不同;三是政治公眾人物的直系親屬及姻親、關(guān)系密切的隨從人員和異常親密的人員應(yīng)當(dāng)包含在內(nèi);四是職級(jí)與職務(wù)重要性應(yīng)該作為公職人員是否分類為政治公眾人物的重要考慮因素;五是在認(rèn)定是否為政治公眾人物還應(yīng)當(dāng)考慮正式職責(zé)、職銜性質(zhì)（榮譽(yù)或受薪的政治職能）、此人對(duì)政府活動(dòng)及其他官員可行使權(quán)力的大小，以及有關(guān)職能是否使此人能夠動(dòng)用大量的政府資產(chǎn)及資金，或者能夠指導(dǎo)政府項(xiàng)目的招標(biāo)或發(fā)包。

（二）建立權(quán)威的“政治公眾人物監(jiān)控名單”，完善風(fēng)險(xiǎn)防控體系

一是建議建立“政治公眾人物監(jiān)控名單”，推動(dòng)人民銀行、有關(guān)金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢監(jiān)察、公安、稅務(wù)、海關(guān)等部門聯(lián)合協(xié)作，充分利用各部門的數(shù)據(jù)信息?！罢喂娙宋锉O(jiān)控名單”應(yīng)為全部銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)共享，同時(shí)借鑒我國對(duì)上市公司高管及其家屬股票交易監(jiān)控的成功經(jīng)驗(yàn)，借助銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)界定為政治公眾人物的人員各類賬戶以及資金交易進(jìn)行監(jiān)測，提高發(fā)現(xiàn)、追蹤和打擊貪腐犯罪行為的精準(zhǔn)性和高效性，從思想上威懾不法分子，進(jìn)而從源頭上遏制政治公眾人物洗錢犯罪的發(fā)生。二是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)尤其是在海外開設(shè)分支機(jī)構(gòu)的應(yīng)該根據(jù)FATF的要求，制定詳細(xì)的政治公眾人物身份識(shí)別操作指引，同時(shí)建立健全內(nèi)控管理體系，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，激發(fā)員工對(duì)政治公眾人物身份識(shí)別的積極性，對(duì)能有效識(shí)別政治公眾人物的員工給予一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，并對(duì)該員工的信息采取保密處理。

（三）強(qiáng)化“政治公眾人物”反洗錢專項(xiàng)培訓(xùn)

銀行金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)政治公眾人物身份識(shí)別和監(jiān)測方面的培訓(xùn)，提升對(duì)政治公眾人物身份識(shí)別工作重要性的認(rèn)識(shí)。一是確保高級(jí)管理人員和反洗錢崗位人員熟悉關(guān)于政治公眾人物的反洗錢監(jiān)管政策和內(nèi)控要求;二是對(duì)反洗錢具體操作人員在管理要求、操作流程和盡職調(diào)查等方面進(jìn)行培訓(xùn);三是對(duì)各部門及各條線的一般員工可以在反洗錢意識(shí)方面進(jìn)行普及教育。

（四）嚴(yán)格落實(shí)政治公眾人物身份持續(xù)識(shí)別措施

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以“風(fēng)險(xiǎn)為本”理念為指引，嚴(yán)格按照金融行動(dòng)特別工作組專門制定的新“四十條”反洗錢建議，持續(xù)關(guān)注政治公眾人物身份信息變化，履行重新識(shí)別客戶身份、開展客戶盡職調(diào)查的義務(wù)。在持續(xù)識(shí)別過程中，應(yīng)定期和不定期對(duì)利用政治人物名單對(duì)普遍存量客戶開展回溯性審查。同時(shí)，對(duì)政治公眾人物客戶新的身份信息也要通過多種手段進(jìn)行認(rèn)真識(shí)別和核實(shí)。明確銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)政治公眾人物在退職之后的一段時(shí)期內(nèi)仍需進(jìn)行監(jiān)測，監(jiān)測期滿后，在將某人從政治公眾人物類別中剔除時(shí)必須經(jīng)過高級(jí)管理層的審核和批準(zhǔn)，并將相關(guān)審批資料留檔。

（五）明確銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)政治公眾人物身份信息的采集權(quán)利

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可以通過政治公眾人物的自我聲明，確定客戶是否是政治公眾人物。并且在為政治公眾人物辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)前，通過簽署相關(guān)協(xié)議等形式明確銀行和政治公眾人物在身份識(shí)別工作中雙方的權(quán)利和義務(wù)，確保銀行可以有效采集到真實(shí)、完整、準(zhǔn)確的身份信息。例如銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)有權(quán)詳細(xì)了解政治公眾人物的身份信息、直系親屬信息、交易背景、性質(zhì)、目的、交易資金的來源和用途等。同時(shí)，政治公眾人物應(yīng)主動(dòng)向銀行報(bào)告賬戶的實(shí)際控制人或?qū)嶋H受益人。通過踐行“先了解客戶，再為客戶辦理相關(guān)業(yè)務(wù)”的原則，提高政治公眾人物信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，從而更好地開展反洗錢工作。

注釋：

①英國金融行為監(jiān)管局（FCA），該機(jī)構(gòu)成立于2013年4月，負(fù)責(zé)對(duì)2007年英國《反洗錢監(jiān)管規(guī)定》授權(quán)的金融機(jī)構(gòu)等開展監(jiān)管。根據(jù)財(cái)新網(wǎng)2016年3月29日獨(dú)家采訪報(bào)道，受中國工商銀行馬德里分行因涉嫌洗錢被調(diào)查事件的影響，F(xiàn)CA加大對(duì)建行、工行的倫敦分行金融犯罪科目的檢查力度，重點(diǎn)檢查反洗錢、反金融腐敗等方面的合規(guī)情況。

參考文獻(xiàn)：

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[3]夏金鶴.反洗錢視角下受益所有權(quán)及透明度標(biāo)準(zhǔn)研究[J].武漢金融，2018（6）.

程璞為中國人民銀行合肥中心支行中級(jí)經(jīng)濟(jì)師;郭建勇單位：人民銀行阜陽市中心支行;王青春單位：徽商銀行阜陽分行