破除我國地方政府間信息壁壘協(xié)同治理理論審視

(四川 成都 611731)

一、引言

隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式已成為常態(tài)化。中央政府要求在2020年底按照國家的統(tǒng)一規(guī)劃部署，完成地方電子政務(wù)與國家內(nèi)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)平臺的對接，確?？绲貐^(qū)跨部門的業(yè)務(wù)、應(yīng)用穩(wěn)定可靠運行，信息化全面支撐黨和國家事業(yè)發(fā)展，“一網(wǎng)通辦”真正實現(xiàn)高效為民服務(wù)?？h級地方政府作為國家電子政務(wù)發(fā)展的主力軍，只有縣級地方政府間實現(xiàn)信息共享，才能為國家電子政務(wù)的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，因此研究打破地方政府間跨部門信息共享對于推進國家政務(wù)信息化建設(shè)具有現(xiàn)實意義。

二、我國難以打破地方政府間信息壁壘的癥結(jié)

自十九大以來，政府在提升政府治理水平和能力、加快轉(zhuǎn)變政府職能等方面取得了顯著成效。統(tǒng)一完整的國家電子政務(wù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)基本形成，政務(wù)信息共享體系初步建成，電子政務(wù)服務(wù)覆蓋范圍不斷向基層政府延伸。從全球范圍來看，近五年來我國信息化發(fā)展指數(shù)排名得到顯著提升；從國內(nèi)來看，北京、上海、廣東、江蘇等地區(qū)信息化發(fā)展處于領(lǐng)水平，但是從東部沿海到西北、西南、東北地區(qū)呈現(xiàn)出明顯的遞減時態(tài)，說明我國大部分的基層縣級地方政府間仍然信息共享程度低、信息化建設(shè)進程緩慢，一些突出問題亟待解決。

(一)管理理念的落后

縣級地方政府從層級來看隸屬于同一層級，相互之間存在著合作競爭的關(guān)系，一方面希望跨區(qū)域的信息共享可以加強合作形成區(qū)域優(yōu)勢，另一方面“地方保護主義”的觀念導(dǎo)致地方政府從主觀上“不愿意共享”，使得縣級政府橫向之間缺乏必要的有效溝通，難以實現(xiàn)信息共享。同一層級的地方政府或職能部門，有著各自的利益訴求和目標，在隸屬關(guān)系、運營模式和經(jīng)費來源方面都有著較大的差異，地方政府各部門為了維護自己權(quán)力，運用行政管制等相關(guān)手段限制信息流動，對信息共享產(chǎn)生抗拒，形成阻礙信息共享的堅實壁壘。甚至某些部門公務(wù)員企圖利用信息不對稱來謀取個人利益，即所謂“信息尋租”[1]，刻意阻礙地方政府間的信息共享。

(二)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)混亂

目前，盡管在全國范圍內(nèi)已有一些地區(qū)實現(xiàn)了政務(wù)一網(wǎng)通辦，部分省市已建立起省級、市級的信息共享數(shù)據(jù)平臺，但很多部門只是進行了簡單的物理集中，縣級地方政府并未形成進行數(shù)據(jù)交換常態(tài)化。

一方面是，我國前期的信息化建設(shè)分行業(yè)進行，國家用于建設(shè)的資金也是分撥到各行業(yè)，缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計規(guī)劃，使得各行業(yè)建設(shè)進度不統(tǒng)一，分散建設(shè)、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象造成基礎(chǔ)設(shè)施混亂。另一方面，從長期發(fā)展的角度看，地方政府間信息共享能有效提高行政效率、降低行政成本，產(chǎn)生良好的社會效益和經(jīng)濟效益，但是在共享建設(shè)過程中，改變目前的混亂局面要從整體來規(guī)劃建設(shè)，在建設(shè)初期，需要花費大量的資金和人力，且建設(shè)周期較長，大多數(shù)地方縣級政府由于受財政限制難以負擔巨額的建設(shè)費用。

(三)政府信息數(shù)據(jù)共享標準不統(tǒng)一

政府作為信息數(shù)據(jù)最大的擁有者，決定其掌握的信息數(shù)據(jù)用于滿足社會的需求。通常政府信息中涵蓋了部分國家機密或安全等應(yīng)保密的信息，地方政府為維護信息安全和行政秩序，將信息共享限制在政府部門內(nèi)部和少量的職能部門之間，導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息無法在所有部門之間流轉(zhuǎn)，傳遞中出現(xiàn)斷層，數(shù)據(jù)共享范圍標準的不統(tǒng)一成為不共享的“說辭”。另有，在共享過程中不同的部門對數(shù)據(jù)保密程度的分級缺乏統(tǒng)一標準，在采集、匯聚、共享、開發(fā)等各個環(huán)節(jié)的安全責任主體不清晰，在個人隱私保護方面缺乏可操作的法規(guī)和依據(jù)，也導(dǎo)致部門之間“不敢共享”。

三、協(xié)同治理視角概述

“十三五”國家信息規(guī)劃目標已提前完成，但大多數(shù)的縣級地方政府在信息化的大潮中一直處于被動地位，政府信息難以有效共享。因此，在協(xié)同治理理論的引導(dǎo)下，地方政府間跨部門的信息共享應(yīng)向協(xié)同和整合的方向發(fā)展。

基于協(xié)同治理理論審視阻礙縣級地方政府間信息共享的信息壁壘，為地方政府間跨部門信息共提供了新的思路。聯(lián)合國全球治理委員會就“協(xié)同治理”概念所下的定義具有很強的概括性:協(xié)同是一個存在利益沖突的不同主體間通過調(diào)和并能持續(xù)聯(lián)合行動的動態(tài)過程[2]。鄭巧、肖文濤認為，協(xié)調(diào)治理之所以能夠成為服務(wù)型政府治理模式，其合理性在于能最大程度上維護和增進公共利益[3]。綜合上述學者觀點，筆者認為協(xié)同治理是一種多個主體聯(lián)合行動的過程，其本質(zhì)要求是協(xié)同貫穿整個治理過程，自愿商定共同規(guī)則，在遵循共同規(guī)則制定的前提下，各司其職，保證行動的一致性和協(xié)調(diào)性，來將社會公共利益和自身利益實現(xiàn)最大化。主要包含以下三個特性：

(一)整體系統(tǒng)的開放性

協(xié)同治理使得諸多子系統(tǒng)聯(lián)合，形成了一個整體。整個系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間協(xié)作的基礎(chǔ)是各子系統(tǒng)的開放，為了克服過去信息單一化和缺失，協(xié)同治理使各子系統(tǒng)之間信息具有完整性，面對變化的環(huán)境和復(fù)雜的情況時可以隨機應(yīng)變，尋求多元互動互助，以保證問題的解決和社會秩序的穩(wěn)定。同時由子系統(tǒng)形成的整體也是一個對外開放的系統(tǒng)，整體系統(tǒng)在內(nèi)部有序運作的基礎(chǔ)上不斷與外界進行信息、物質(zhì)等的交換，形成協(xié)同效應(yīng)。

(二)子系統(tǒng)的協(xié)同性

子系統(tǒng)內(nèi)部各個組成要素的協(xié)同程度決定了整個系統(tǒng)協(xié)同的效果，有效的協(xié)同需要各子系統(tǒng)和系統(tǒng)內(nèi)部的各個要素相互調(diào)和，形成有序且持續(xù)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境，使完整的系統(tǒng)在高度協(xié)同的基礎(chǔ)上共同處理社會問題，最大程度發(fā)揮效益。政府間協(xié)同是一種狀態(tài)，是主體間通過各種關(guān)聯(lián)和互動方式所實現(xiàn)的相互促進、相互配合，資源和要素良好匹配的狀態(tài)。各職能部門間的利益沖突和摩擦減少，在政策貫徹執(zhí)行過程中相互配合，減少推諉、相互猜忌的現(xiàn)象，使得整個行政過程順暢、緊湊。系統(tǒng)中各部分在自覺完成各自職責的同時，與其它主體相互補充和配合，共同解決治理中的難題[4]。

(三)運作的有序性

協(xié)同治理從本質(zhì)上說是一種集體行為，也是各子系統(tǒng)與主體之間進行磋商、互相協(xié)調(diào)、并制定出被認可的共同行為規(guī)則的過程。在協(xié)同治理過程中，信任與合作是良好治理的基礎(chǔ)，這種規(guī)則的重要性就猶如協(xié)同學中的序參量[5]。協(xié)調(diào)各方有著共同的目標，對于某個問題的性質(zhì)和該問題可行的解決方案形成共識，并依據(jù)之前商議的共同行為規(guī)則進行合作，各方從分散狀態(tài)變?yōu)橛行蛘w，摒棄各自為政的狀態(tài)形成通力合作的有序狀態(tài)。在此過程中，參與協(xié)同的各方將目前進展與集體目標和行為規(guī)則進行比較，確保協(xié)同行為向著目標方向發(fā)展，使參與主體發(fā)揮最大限度的主動性。

四、破除地方政府間信息壁壘，實現(xiàn)信息共享的路徑

近年來，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，地區(qū)之間橫向聯(lián)系更加緊密，各層級府際聯(lián)系不斷得到加強，同級政府部門之間自發(fā)的聯(lián)合和協(xié)調(diào)正成為一種趨勢。

(一)樹立協(xié)同理念，統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享標準

首先建立共享各方之間的相互信任，信任是協(xié)同行為取得成功的前提條件，信任能快速降低合作的復(fù)雜性和交易成本[6]。要達成跨部門的協(xié)同，各職能部門必須認識到前期工作的低效的原因，達成協(xié)同共識花費時間來構(gòu)建部門之間的互相信任，實現(xiàn)跨部門的有效溝通。

二是必須樹立政府信息“公有”的理念，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準。從所有制的角度而言，依靠國家建立的行政機關(guān)，無論所在地區(qū)和行業(yè)，都應(yīng)該歸國家和全民所有。這些單位的職能往往與大眾密切相關(guān)，因此，這些信息資源不再是地方或者部門的“專屬品”，需要破除政府信息資源“本尊私有”的舊觀念，大力強調(diào)其“公共品”屬性。

三是必須樹立“共享增值”的理念。開放共享能讓信息資源“增值”，一方面開放共享可以實現(xiàn)單個“信息孤島”的匯集融通，減少相同數(shù)據(jù)在采集、整理、存儲等方面的資源浪費；另一方面借助不斷發(fā)展的數(shù)據(jù)挖掘和分析技術(shù)，實現(xiàn)信息資源價值的再開發(fā)。鼓勵處于信息共享強勢地位的部門率先整合信息，將數(shù)據(jù)注入共享平臺，為信息共享打下堅實的基礎(chǔ)。

(二)整合資源，建立安全統(tǒng)一的共享平臺

對于地方政府而言，信息共享最大的阻礙在于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息交換平臺，地方政府間迫切需要上級政府組織籌建統(tǒng)一的信息共享平臺或大數(shù)據(jù)管理平臺，從源頭上同一工程規(guī)劃、標準規(guī)范、需求管理等，將分散的事務(wù)集中起來，夯實政務(wù)信息化基礎(chǔ)，一個平臺解決數(shù)據(jù)信息共享難題。我國部分省份已探索出有顯著效果的措施，例如海南省集中建設(shè)省數(shù)據(jù)大廳，接入全省558個非涉密信息系統(tǒng)，開發(fā)了7000多個共享信息接口，將分散在各級各部門的信息數(shù)據(jù)連接起來，形成統(tǒng)一高效、物理集中、邏輯分散、互聯(lián)互通、安全可靠的政務(wù)信息中心，因此政務(wù)信息共享率在全國領(lǐng)先。

政府的信息共享平臺(內(nèi)網(wǎng))作為管理政務(wù)數(shù)據(jù)分類、部門職能數(shù)據(jù)交換、業(yè)務(wù)信息往來的基礎(chǔ)設(shè)施，各部門可根據(jù)辦理業(yè)務(wù)的需求，直接申請部署使用公共支撐系統(tǒng)，無需再自行開發(fā)。共享平臺應(yīng)該包括政府信息交換平臺、共享平臺和開放平臺，保障地方政府間跨部門的信息系統(tǒng)可以統(tǒng)一接入，真正達到“一次錄入、大家共用”的改革目標。首先，建立統(tǒng)一管理的大系統(tǒng)和各市、縣的小系統(tǒng)組成的共享平臺；其次，各部門應(yīng)按《政務(wù)信息資源目錄編制指南》對現(xiàn)有的信息資源進行整合，按程序?qū)徍苏虾蟮南到y(tǒng)和數(shù)據(jù)信息，再統(tǒng)一接入信息共享交換平臺。管理中心在信息共享大系統(tǒng)中將各小系統(tǒng)接入的數(shù)據(jù)進行二次分類和匯總后公布于平臺內(nèi)，各小系統(tǒng)依據(jù)政務(wù)需求獲取相應(yīng)信息。

(三)通過技術(shù)升級提高信息共享質(zhì)量

當前是技術(shù)更新?lián)Q代不斷提速的年代，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的研發(fā)力度加大，各類新型互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷涌現(xiàn)，政府治理手段也在不斷改革和創(chuàng)新，因此政府信息共享時也可引進一些安全性高、運行穩(wěn)定、且高效的新技術(shù)手段，推進信息共享的深度和廣度。打通政府間的信息壁壘所阻斷的信息收集、處理和分發(fā)路徑，采用新技術(shù)可以使其提速并加強信息質(zhì)量。

第一，智能化技術(shù)可以用于數(shù)據(jù)的采集匯總和初步處理。數(shù)據(jù)采集與利用要實現(xiàn)智慧化,其關(guān)鍵是要有高質(zhì)量、寬領(lǐng)域的實時性數(shù)據(jù)源,在此基礎(chǔ)上利用先進的AI技術(shù)對信息進行分析處理，將復(fù)雜多樣的信息進行分類，提煉和數(shù)據(jù)化，為下一步處理打基礎(chǔ)。

第二，完善政務(wù)云系統(tǒng)。政務(wù)云作為政府信息化建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施由中央牽頭率先建設(shè)，各縣政府鼓勵各部門的系統(tǒng)數(shù)據(jù)移至云端，歸集公安、人社、民政、市場監(jiān)督、稅務(wù)等部門數(shù)據(jù)，例如電子證照庫等，讓各部門共享的越來越多讓數(shù)據(jù)在各部門、各縣市跑起來，信息壁壘自然不攻自破。

第三，部分地區(qū)引進區(qū)塊鏈技術(shù)打通數(shù)據(jù)共享路徑。區(qū)塊鏈技術(shù)作為一種安全性高、可促進信息共享互認的新興技術(shù)，在發(fā)揮數(shù)據(jù)高效共享、安全傳輸方面有顯著的作用。一方面可以高度保護數(shù)據(jù)安全，防止被篡改；另一方面區(qū)塊鏈系統(tǒng)的開源性能保證信息源的大體量和多樣性,可實現(xiàn)服務(wù)需求信息的高效共享。

(四)明確責任主體，建立考核問責機制

為保障信息共享中各部門有效參與，先明確各部門應(yīng)該承擔的責任，再授權(quán)，有效形成問責機制和權(quán)力制衡機制，或“通過強化縱向問責機制，彌補地方層面橫向問責機制的不足”[7]?？h級地方政府的要想突破地域限制和打破地方保護主義，歸根結(jié)底還是應(yīng)該由省級部門負責政務(wù)信息數(shù)據(jù)的的宏觀管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并在縣、市兩級成立管理政務(wù)數(shù)據(jù)的專門性機構(gòu)，統(tǒng)籌縣級地方政府間數(shù)據(jù)共享。強化信息責任主體，加強互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站、地址、域名、和接入服務(wù)單位的管理，完善信息共享機制，規(guī)范政府間信息共享秩序。明確主管領(lǐng)導(dǎo)，確定工作機構(gòu)，按照職責分工，落實各項工作任務(wù)，加強協(xié)調(diào)配合，形成合力共同推進縣級地方政府間信息共享。

建立考核問責機制，將信息共享作為重要指標納入工作人員和部門的考核體系。采用地區(qū)化評審評估，各地方政府應(yīng)該制定信息共享工作做的考評辦法，對各部門共享情況進行年度評估，公開考核結(jié)果并提出改進建議，必要時可適時引入第三方機構(gòu)對地方政府信息共享工作做出評估。借助國家電子政務(wù)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，加強對信息共享建設(shè)過程的監(jiān)管，將信息共享工作考核形成常態(tài)化，持續(xù)跟進督促共享平臺的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、加快推動信息數(shù)據(jù)整合、關(guān)注信息共享進程；加強事后監(jiān)管，對已完成信息化建設(shè)的政府和部門加強事后監(jiān)督，督促推進共享程度深度和廣度。

五、結(jié)語

打破地方政府間信息壁壘，是實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門信息共享，推進我國信息化建設(shè)的必由之路。網(wǎng)絡(luò)通、系統(tǒng)通、數(shù)據(jù)通，成為目前信息共享推進的新思路。近年來，我國政務(wù)信息資源的整合和共享在一些領(lǐng)域的協(xié)同辦公已取得了顯著成效，但是未能覆蓋全部政務(wù)范圍和地域，也未能從整體上破除多年來阻礙我國電子政務(wù)建設(shè)的信息壁壘。尤其是縣級地方政府，要著力突破政府部門之間的橫向限制，使原本分散在不同部門的信息做到有機集成，提高地方政府間的整體關(guān)聯(lián)度，只有在政府間信息數(shù)據(jù)真正共享的前提下，各職能部門的協(xié)同辦公才能有效實現(xiàn)；只有各縣級政府真正做到信息共享無阻礙，國家電子政務(wù)建設(shè)進程才能從本質(zhì)上取得新突破，才能取得“數(shù)字中國”建設(shè)的顯著成效。