多元社會(huì)救助體系下的貧困治理路徑分析
——基于我國(guó)政府精準(zhǔn)扶貧政策的研究視域

(安徽大學(xué)管理學(xué)院 安徽 合肥 230031)

習(xí)總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，六千多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從百分之十點(diǎn)二下降到百分之四以下”。本文基于我國(guó)政府精準(zhǔn)扶貧政策的研究視域，系統(tǒng)梳理多元社會(huì)救助體系下的貧困治理路徑，我國(guó)打響的“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”是貧困治理路徑的關(guān)鍵一環(huán)，貧困成因的差異性、類(lèi)型的多樣化對(duì)于貧困治理的政策訴求提出了多維度的分析路徑。

一、貧困治理下多元社會(huì)救助體系存在的不足

自黨的十九大以來(lái)，在全面建成小康社會(huì)的指引下，我國(guó)貧困治理的理論與實(shí)踐取得了豐碩成果。社會(huì)救助作為我國(guó)社會(huì)保障體系的重要一環(huán)，與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫相輔相成，有序促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)保障體系效能的發(fā)揮。盡管我國(guó)已經(jīng)解決了溫飽問(wèn)題，但多元社會(huì)救助體系下貧困治理的各個(gè)主體，如政府、社會(huì)、個(gè)人都或多或少的存在一些缺陷，這對(duì)于我國(guó)貧困治理的有效解決產(chǎn)生了一些體制障礙。

(一)政府反貧政策紅利的有限

我國(guó)目前精準(zhǔn)扶貧政策在第三方評(píng)估方面存在形式主義傾向，政府層面基于反貧的性質(zhì)、原因和治理路徑探索不足，且較少注重創(chuàng)新機(jī)制對(duì)反貧的關(guān)鍵效用。根據(jù)現(xiàn)有的貧困理念、反貧進(jìn)展和創(chuàng)新機(jī)制研究，結(jié)合我國(guó)“鄉(xiāng)村振興”與“精準(zhǔn)扶貧”的重大戰(zhàn)略，政府在反貧為宗旨的一系列創(chuàng)新實(shí)踐以及制度供給不足，如技術(shù)革新、教育創(chuàng)新、金融扶持、制度設(shè)計(jì)、社會(huì)支撐和跨界協(xié)作等方面均有不足。上述政府層面的不足是我國(guó)反貧困斗爭(zhēng)的桎梏，成為我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“絆腳石”。

(二)社會(huì)扶貧有效力量的掣肘

我國(guó)目前在反貧困斗爭(zhēng)中，在社會(huì)層面也存在一些弊病，如水滴籌等眾籌類(lèi)扶貧平臺(tái)的監(jiān)管問(wèn)題，眾籌發(fā)起人的資格審核等問(wèn)題在近年來(lái)屢屢引發(fā)輿論爭(zhēng)議。當(dāng)前，社會(huì)投資是備受關(guān)注的政策范式，社會(huì)投資通過(guò)強(qiáng)調(diào)資源配置的有效設(shè)計(jì)，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體，并將資本福利轉(zhuǎn)交給貧困人群，是慈善事業(yè)的延展，但其存在的制度設(shè)計(jì)漏洞和政策規(guī)范不足制約了社會(huì)層面參與貧困治理的有效程度。[1]

(三)個(gè)人脫貧主客觀條件的桎梏

我國(guó)當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入決勝期，農(nóng)村反貧態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)絕對(duì)貧困人口與相對(duì)貧困人口齊頭并進(jìn)的新階段，貧困戶(hù)個(gè)人層面的現(xiàn)狀比較復(fù)雜：以“無(wú)業(yè)可扶”和“無(wú)力脫貧”為代表的的“兩無(wú)貧困人口”數(shù)量較大，政策兜底貧困人口脫貧壓力較重，相對(duì)貧困人口脫貧較突出，已脫貧農(nóng)戶(hù)返貧風(fēng)險(xiǎn)較高，農(nóng)村貧困人民向往的美好生活愿望比較強(qiáng)烈。此外，我國(guó)貧困地區(qū)社會(huì)救助運(yùn)轉(zhuǎn)體系存在顯性弊病，反貧困補(bǔ)償機(jī)制供給不足，救助標(biāo)準(zhǔn)較低，政策兜底脫貧功效受限，救助手段簡(jiǎn)單疊加，內(nèi)在性激勵(lì)脫貧政策欠缺，貧困戶(hù)人群爭(zhēng)當(dāng)“貧困戶(hù)”。在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義時(shí)期，農(nóng)村地區(qū)反貧困斗爭(zhēng)進(jìn)入新階段，貧困地區(qū)社會(huì)救助政策迫切需要加強(qiáng)兜底保障機(jī)制，注重相對(duì)貧困群體和多維度貧困人群，減少貧困人口救助依賴(lài)性，激發(fā)內(nèi)在性激勵(lì)脫貧機(jī)制，建立返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，關(guān)注貧困人群長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二、多元社會(huì)救助體系對(duì)貧困治理的啟示意義

以政府、社會(huì)、個(gè)人為主體的多元社會(huì)救助體系的有效協(xié)同聯(lián)動(dòng)，對(duì)于解決貧困治理中的弊病有重要作用。多元化的救助主體是社會(huì)救助體系的重要表征，多元主體之間的合作機(jī)制，通過(guò)明晰救助主體的有序責(zé)任，優(yōu)化配置救助主體的有效資源，規(guī)范切實(shí)可行的救助規(guī)程，整合多元力量，采取針對(duì)性得力舉措為貧困戶(hù)群體提供及時(shí)救助。

(一)促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理念引入貧困治理

精準(zhǔn)扶貧政策是國(guó)家整體資源的合理優(yōu)化配置，是宏觀層面的國(guó)家治理在微觀層面的基層政府治理的路徑表現(xiàn)，具體而言，體現(xiàn)為我國(guó)農(nóng)村反貧資源配置的路徑選擇，影響因素以及治理手段。在中央政府的精準(zhǔn)扶貧政策嘗試?yán)眉夹g(shù)層面革新、科層制的組織設(shè)計(jì)介入鄉(xiāng)土中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)時(shí)，這種直接治理與農(nóng)業(yè)社會(huì)舊有的以傳統(tǒng)理念為主導(dǎo)的間接治理之間的不適關(guān)系便格格不入。而國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論所倡導(dǎo)的多元化治理主體便會(huì)充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，這種多中心治理理論既會(huì)兼顧國(guó)家層面的宏觀治理政策，也會(huì)融入基層政府的微觀治理視角，即把國(guó)家宏觀層面與地方基層微觀層面之間基于制度建構(gòu)層面和組織設(shè)計(jì)因素而產(chǎn)生的沖突有效及時(shí)化解，這種矛盾解決方式并非權(quán)宜之計(jì)，而是正式治理手段、半正式治理路徑以及非正式治理途徑并存，對(duì)于有效處理扶貧過(guò)程中的制度疏漏，瞄準(zhǔn)基層貧困治理“痛點(diǎn)”大有裨益。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理念的引入對(duì)于基層政府貧困治理的意義可見(jiàn)一斑。[2]

(二)轉(zhuǎn)變政府職能，使社會(huì)管理走向社會(huì)治理，促進(jìn)“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)治理體系

傳統(tǒng)社會(huì)管理過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府的單一性主導(dǎo)作用，忽視社會(huì)層面和個(gè)人層面的特殊作用，手段和方式單一且剛性，不利于社會(huì)協(xié)同作用的有效功用延展。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展傾向，社會(huì)救助手段和方式日趨多樣復(fù)雜，傳統(tǒng)的以政府和市場(chǎng)為主導(dǎo)的第一部門(mén)與第二部門(mén)之間的功用發(fā)揮受限，政府與市場(chǎng)在社會(huì)救助層面的瑕疵凸顯，社會(huì)團(tuán)體和公益組織開(kāi)始走向貧困治理舞臺(tái)的聚光燈下，如慈善組織在社會(huì)救助層面的作用日益凸顯。慈善組織等社會(huì)團(tuán)體在參與社會(huì)救助的路徑中，須有效界定其與政府之間的權(quán)責(zé)邊界關(guān)系，做到政社分開(kāi)；加強(qiáng)慈善組織的自身良性建設(shè)；注重慈善社會(huì)組織與社會(huì)救助對(duì)象之間的可持續(xù)性合作機(jī)制；切實(shí)宣傳和培養(yǎng)公民的慈善觀念和公益理念；推動(dòng)多維度的社會(huì)救助層次體系設(shè)計(jì)，使社會(huì)管理走向社會(huì)治理，促進(jìn)“小政府、大社會(huì)”的創(chuàng)新型社會(huì)治理體系。

(三)推進(jìn)馬克思主義反貧理論中國(guó)化，豐富習(xí)近平總書(shū)記治國(guó)理政思想新內(nèi)涵

當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧政策呈現(xiàn)良性發(fā)展態(tài)勢(shì)，學(xué)術(shù)界在定義界定、理論與實(shí)踐價(jià)值、多維度貧困治理困境以及精準(zhǔn)扶貧配套舉措等方面展開(kāi)了細(xì)致研究，獲取了較為豐碩的理論與實(shí)踐成果，有效地助推了馬克思主義反貧理論的中國(guó)化，進(jìn)一步豐富了習(xí)近平總書(shū)記治國(guó)理政思想的新內(nèi)涵。實(shí)踐性和理論性是我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策的兩大主導(dǎo)特征，目前學(xué)術(shù)界較多地注重精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)踐維度的探索，自覺(jué)加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐延展，今后更需加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧多元化救助體系的理論探索，凸顯政府反貧、社會(huì)扶貧、個(gè)體脫貧研究視域的多樣化路徑、多維度層次性，建構(gòu)具有中國(guó)特色的貧困治理機(jī)制和路徑。

三、多元社會(huì)救助體系下貧困治理的實(shí)現(xiàn)路徑

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆四中全會(huì)指出：“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！被诖?，需要做好以下方面的路徑選擇，完善多元社會(huì)救助體系下貧困治理的現(xiàn)實(shí)可行性路徑。

(一)政府有序引導(dǎo)

新中國(guó)成立整整七十年來(lái)，我國(guó)取得了舉世矚目的脫貧和反貧效果，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的科學(xué)理論引導(dǎo)下，政府的反貧政策和實(shí)踐應(yīng)該一以貫之，保證精準(zhǔn)扶貧政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性、整體性，讓其中的體制、政黨、政策優(yōu)勢(shì)充分涌流。打好新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記扶貧思想的精神要義與實(shí)踐價(jià)值，領(lǐng)會(huì)其反貧思想的鮮明理論精華。政府在有效制度供給的過(guò)程中，應(yīng)確保制度結(jié)構(gòu)的維穩(wěn)、利益結(jié)構(gòu)的均衡、治理結(jié)構(gòu)的對(duì)等以及資源結(jié)構(gòu)的對(duì)稱(chēng)。在決勝脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的精準(zhǔn)扶貧政策下，注重基層農(nóng)村治理，優(yōu)化設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)性的反貧體制與均衡性的扶貧機(jī)制，防范化解貧困治理中的利益矛盾與沖突，助推基層治理與時(shí)俱進(jìn)。

(二)社會(huì)有力扶持

多元化主體協(xié)作治理是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義，精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)踐形態(tài)中展現(xiàn)的多元協(xié)作性特征以及在基層貧困治理中的功效十分顯著，社會(huì)參與作為治理理論的關(guān)鍵力量之一發(fā)揮著舉足輕重的作用，社會(huì)力量的有序和有效參與對(duì)于完善基層貧困治理的現(xiàn)代化路徑具有重大戰(zhàn)略意義。社會(huì)救助體系下社會(huì)力量的主體界定、日常運(yùn)轉(zhuǎn)、合作維度的日趨完善，可以有效彌補(bǔ)政府單一主體下的社會(huì)救助力量的有限性，改善反貧過(guò)程中的政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同弱勢(shì)參與的弊病，促進(jìn)多中心協(xié)同合作式的系統(tǒng)治理的形成，規(guī)避治理主體間的地位不平等、參與力量不均衡、協(xié)作合力不一致、配套資源不整合、治理功效不精致的現(xiàn)實(shí)貧困治理“陷阱”?；诖?，明晰社會(huì)力量在治理主體中的關(guān)鍵職能，建構(gòu)多元化治理維度體系；根植共建共治共享的發(fā)展理念，構(gòu)筑協(xié)商民主的協(xié)作模式；優(yōu)化反貧資源配置，保障治理主體多元性和獨(dú)立性。

(三)個(gè)人有序參與

精準(zhǔn)扶貧政策一方面是國(guó)家宏觀治理的政策執(zhí)行手段，另一方面也是政策對(duì)象，即貧困戶(hù)個(gè)人借助扶貧資源的有效再分配環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)脫貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在此過(guò)程中強(qiáng)化基層政府治理能力的連續(xù)性過(guò)程。貧困戶(hù)個(gè)人的主觀脫貧意愿以及客觀脫貧能力將是貧困戶(hù)個(gè)體能否真正脫貧的兩大主要維度，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策中的幾種嵌入式配套政策包括政府動(dòng)員、干部進(jìn)駐、項(xiàng)目下放等方面。嵌入性的配套政策規(guī)范與農(nóng)業(yè)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制之間的矛盾以及嵌入性配套政策規(guī)范與反貧資源配置之間的關(guān)系失調(diào)等問(wèn)題如若能有效解決，將會(huì)使個(gè)體貧困戶(hù)的脫貧道路掃清體制障礙。此外，貧困戶(hù)個(gè)體內(nèi)在性主觀脫貧意愿需要被充分激發(fā)。嵌入式的政策脫貧機(jī)制與貧困戶(hù)個(gè)體之間的主客觀脫貧條件、時(shí)機(jī)的高度契合將是個(gè)體層面精準(zhǔn)脫貧的有效路徑。

綜上所述，政府部門(mén)的有效扶持、社會(huì)力量的良性供給、個(gè)人的主觀脫貧意愿與客觀脫貧條件的三者協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，對(duì)于貧困治理的解決機(jī)制將起著至關(guān)重要的作用。與上述舉措相配套的制度供給體系應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，即扎緊貧困治理的制度籠子，輔之以切實(shí)可行的制度設(shè)計(jì)來(lái)適應(yīng)社會(huì)主要矛盾的變化，不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，這應(yīng)當(dāng)是扎緊有關(guān)貧困治理的制度籠子的行為訴求。[3]取得脫貧攻堅(jiān)勝利，奔向全面小康，堅(jiān)持黨在反貧斗爭(zhēng)中的領(lǐng)導(dǎo)和組織作用，激發(fā)貧困個(gè)體的內(nèi)在性主觀脫貧意愿和客觀脫貧條件，挖掘農(nóng)村貧困地區(qū)自身蘊(yùn)含的內(nèi)在動(dòng)力和活力，注重社會(huì)力量的有序和有效參與，不斷深化反貧領(lǐng)域體制改革與創(chuàng)新，釋放反貧治理政策紅利。[4]